陜西省城市垃圾治理中存在的主要法律問題探析*

西北政法大學(xué) 宋瑞蘭

一、城市垃圾治理的法律體系不完善

（一）缺乏城市垃圾治理的專項立法

從全國情況看，目前我國關(guān)于城市垃圾分類管理的法律文件多為部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，一方面法律位階較低，另一方面專項立法缺失。陜西省有關(guān)城市垃圾治理的立法現(xiàn)狀也大體相同。2020年西安市制定了《西安市生活垃圾分類管理條例》這一地方性法規(guī)，但陜西省其他大多數(shù)地市沒有制定出有關(guān)城市垃圾治理的地方性法規(guī)，制定的主要是有關(guān)地市垃圾治理的地方性規(guī)章和具體實施方案等規(guī)范性文件，比如《寶雞市城市垃圾管理辦法》《安康中心城市生活垃圾分類工作實施方案》《榆林市生活垃圾分類管理辦法》，等等。還有不少城市的垃圾費用征收文件滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展，需要修改與完善。比如：西安市現(xiàn)行的生活垃圾收費依據(jù)，仍然沿用的是2005年制定的《西安市城市生活垃圾處理收費實施意見》，明顯落后于西安市經(jīng)濟發(fā)展狀況。在陜西現(xiàn)有的有關(guān)城市垃圾治理的規(guī)范性文件中，對于城市垃圾治理的規(guī)定都較為基礎(chǔ)，多以預(yù)防為主，而未以城市垃圾分類治理的實現(xiàn)為主，其倡導(dǎo)性原則在實踐中起到的指導(dǎo)作用不大，以致城市垃圾分類管理在法律層面缺乏推動和保障。城市垃圾治理是重實踐的行為，再垃圾的投放、運輸、處理等方面要有法可依，應(yīng)以立法為指導(dǎo)實施分類操作。城市垃圾治理實踐中，還需要具體明確各個參與垃圾治理工作的主體的法律權(quán)利義務(wù)，明確垃圾分類有效執(zhí)行的監(jiān)督機制，明確違法者的法律責(zé)任。只有制定出具體完善的有關(guān)垃圾治理的法律法規(guī)，才可以讓城市垃圾治理具有可操作性的法律指引。

（二）缺乏廢棄物包裝的相關(guān)法律法規(guī)

隨著陜西經(jīng)濟的不斷發(fā)展，電子商務(wù)、物流及快遞也不斷擴充。為確保商品在快遞運輸途中保持完好，商品賣家及快遞行業(yè)會對商品進行包裝，有些商品甚至過度包裝，產(chǎn)生了大量的包裝廢棄物需要處理，而包裝廢棄物屬于生活垃圾。據(jù)陜西省郵政局統(tǒng)計，2020年1-12月，全省快遞服務(wù)企業(yè)業(yè)務(wù)量累計完成91749.81萬件，同比增長25.87%?？爝f量猛增，那么快遞包裝廢棄物，如膠帶、紙盒、塑料袋等如何處理？商品過度包裝所造成的浪費如何追究？這些問題缺少具體的法律規(guī)制。其實，快遞包裝廢棄物仍具有一定的使用價值，可以循環(huán)利用。如果處理得當，回收率極高，也可以緩解環(huán)境污染的壓力。但是陜西省在處理快遞包裝廢棄物、建筑垃圾等方面的相關(guān)法律文件或者缺失，或者不夠完善，不利于推動我省城市垃圾治理工作。日本、德國等國家針對包裝廢棄物處理均有專門的法律規(guī)定。比如日本的《容器包裝分類回收和再商品化促進法》、德國的《商品包裝管理條例》都對包裝廢棄物的回收和再利用進行了詳細的規(guī)定并予以嚴格執(zhí)行。我省在制定包裝廢棄物處理相關(guān)法律文件時可予以借鑒，對包裝廢棄物的分類、回收、處理等環(huán)節(jié)予以明確規(guī)定。

二、城市垃圾規(guī)劃和分類回收制度不健全

現(xiàn)在陜西省內(nèi)不少城市垃圾處理缺乏規(guī)劃，城市垃圾處理的設(shè)施在建設(shè)時政府事前都沒有良好的評估，導(dǎo)致許多問題的出現(xiàn)。由于不少城市的環(huán)衛(wèi)部門缺乏整體規(guī)劃的理念，使得中小型城市的垃圾回收收集方式也較落后，無法進行整體集中運輸。有些小城市甚至還在使用三輪車等最為原始的運輸方式來運送垃圾，造成噪音和運輸過程中撒漏的問題。同時，不少城市垃圾處理的方式也以簡易填埋為主，不能做到垃圾的日產(chǎn)日清。有個別城市還處于隨意分散堆放垃圾的狀態(tài)，無法做到集中處理垃圾，對環(huán)境的污染較為嚴重。垃圾分類回收制度也存在一些問題。城市垃圾分類回收制度是垃圾循環(huán)利用的有效方法，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境和減少污染的重要方式?，F(xiàn)在，不少地方的垃圾收納處雖然換成了標有可回收和不可回收的新型垃圾桶，但很多分類垃圾桶只有表面上出現(xiàn)分類字樣，而里面卻只有一個盛放垃圾的容器，垃圾看上去是分類投放的，但實際上還是混合收集。不少垃圾在分類收集或分類投放后，缺少相關(guān)后續(xù)工作配套措施，被分類放好的垃圾在運輸上又被混合在一起后再運往垃圾轉(zhuǎn)運站。這些問題的存在影響了城市垃圾回收循環(huán)利用。

三、城市垃圾處理費用征收不規(guī)范

城市垃圾治理建設(shè)需要相應(yīng)的資金支持，購買垃圾收納設(shè)施、收集垃圾、運輸垃圾、處理垃圾都需要資金。從我省情況看，城市垃圾治理所需費用大多由政府出資，其他資金來源很少，由此導(dǎo)致政府面對著一定的財政負擔。居民在城市垃圾治理工作中經(jīng)濟投入少，很多人不關(guān)心垃圾治理工作，全憑個人意識進行垃圾分類，導(dǎo)致現(xiàn)行的城市垃圾分類工作沒有大的實效。大體說來，我省城市垃圾處理費用征收不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面。

（一）城市垃圾收費標準和方式單一

2018年，國家發(fā)展改革委提出，各城市應(yīng)盡快建立生活垃圾處理收費制度，鼓勵創(chuàng)新方式來征收垃圾處理費，以提高收繳率。該文件將垃圾處理費的收費模式交于各地自主創(chuàng)新，沒有規(guī)定具體的垃圾收費標準。這讓各地垃圾處理費的征收不盡一致，有些地方借機高收費。從我省情況看，現(xiàn)有文件中對于垃圾收費制度主要存在兩種模式：第一種是按年月收取衛(wèi)生費，收取的費用用于社區(qū)或物業(yè)的衛(wèi)生保潔服務(wù)，這在很多城市都被長期使用。但是這種收費模式的收費標準十分死板，與個人的垃圾廢物排放量無關(guān)，不能從根本上限制個人的垃圾廢物排放量的行為，也不利于實現(xiàn)垃圾產(chǎn)量減少。第二種方式是在第一種按年月收費方式的基礎(chǔ)上，按照垃圾平均產(chǎn)量收費，也就是以家庭或人口數(shù)為單位，每月收取固定數(shù)額的垃圾處理費，所收費用可用于之后的垃圾處理的各個環(huán)節(jié)。這種按垃圾平均產(chǎn)量收費方式所收取的費用部分歸政府支配，一定程度上可以補償?shù)?/p>

垃圾治理設(shè)施上。但是這種收費也不是以個人的垃圾排放量為標準的，同樣不利于垃圾產(chǎn)量的明顯降低。因此我省上述的兩種垃圾收費方式都有著不合理的地方，垃圾收費方法過于單一，起不到督促居民主動減少垃圾產(chǎn)生量的作用。我省現(xiàn)行的傳統(tǒng)的垃圾收費方式已經(jīng)無法適合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，而只有使垃圾收費與居民自身利益緊密聯(lián)系，才能讓每位居民真正意識到自身在城市環(huán)境保護方面的責(zé)任，才能促進城市垃圾產(chǎn)量的降低。

（二）征收主體混亂

我省各個城市中有權(quán)征收垃圾處理費的收費主體各不相同。有的地方由行政機關(guān)收取費用，如城管部門、市政部門等；有的地方委托物業(yè)管理企業(yè)、供水電企業(yè)等單位收取費用。對于沒有物業(yè)管理的居民及暫住居民，不知收費主體是誰，也就無處繳納不繳納垃圾治理費用了。城市垃圾治理費用征收主體的混亂也造成各地垃圾處理費征收率不同等問題。

四、城市垃圾治理的模式不科學(xué)

政府主導(dǎo)型是我省城市垃圾治理的傳統(tǒng)治理模式。在這種治理模式下，垃圾治理主要由環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)部門負責(zé)，將垃圾分類治理的壓力全壓在政府的身上，資金壓力、責(zé)任壓力都給政府造成沉重的負擔。這一治理模式的僵化不利于垃圾治理工作的推行。近些年來，我省引入了第三方治理的新形式。第三方治理打破傳統(tǒng)的治理模式，卻又無法完全擺脫傳統(tǒng)模式，政府在城市垃圾治理中依舊占據(jù)主導(dǎo)地位。城市垃圾治理是公共行為，需要公眾一起分擔、共同維護、共同建設(shè)。但是政府在城市垃圾治理中的主導(dǎo)地位淡化了公眾的垃圾治理意識，容易使公眾把自己從垃圾治理中抽離出去，認為只需將垃圾扔進垃圾桶即可。至于對垃圾是否被正確投放，后期是否被分類運輸、分類處置，不聞不問。在倡導(dǎo)垃圾分類治理的現(xiàn)今，部分城市仍存在著垃圾混合投放、一桶投放、混合收集、一車運輸?shù)然靵y現(xiàn)象。

五、執(zhí)法乏力，缺乏有效的垃圾治理監(jiān)督機制

雖然我省城市垃圾治理的目標規(guī)劃清晰，但是垃圾的具體回收和執(zhí)行方面仍存在問題，主要有以下三個環(huán)節(jié)存在問題。

（一）垃圾源頭分類環(huán)節(jié)

不少居民在垃圾具體分類過程中，不知道垃圾分類小程序或不會使用垃圾分類小程序，對部分垃圾應(yīng)該投放哪個類別的垃圾桶存在認知模糊的情形。也有部分居民胡亂投放，將所有的垃圾集中放在一個垃圾袋里扔進垃圾桶內(nèi)。這加大了環(huán)衛(wèi)工人的任務(wù)量，也導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人對混合扔投的垃圾不進行重新分類、一車運輸一車處理的可能性。這種現(xiàn)象如果不進行有效的監(jiān)督，會造成垃圾源頭分類困難。

（二）循環(huán)利用環(huán)節(jié)

城市垃圾在進行源頭分類后，一些地方再垃圾的后續(xù)運輸及處置部分沒有分類進行，再度將分類好的垃圾混同在一起進行運輸，混合處理。這種現(xiàn)象不加以制止，城市垃圾治理工作難以取得實效。

（三）末端處理環(huán)節(jié)

對于城市垃圾處理廠或垃圾處置設(shè)施設(shè)備的運行是否符合相關(guān)規(guī)定，是否依據(jù)國家要求來進行垃圾處理，都需要進行監(jiān)督核實。