協(xié)商民主在社區(qū)治理中的促進(jìn)作用分析*

海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 盧釔名

一、問(wèn)題提出

改革開(kāi)放以來(lái)，社區(qū)制取代單位制成為城市治理的主要方式，相比單位制，社區(qū)內(nèi)部的人員和要素流動(dòng)更為頻繁，因而社區(qū)治理的難度也更高。近年來(lái)城市社區(qū)不斷發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部的矛盾也在逐漸滋生，利益沖突、觀(guān)念沖突等屢見(jiàn)不鮮。這要求地方治理隨之做出改變，而作為社會(huì)治理重要手段的協(xié)商民主在基層社區(qū)的治理中也能發(fā)揮獨(dú)特的作用。

二、基層社區(qū)治理的困境

（一）居民參與的缺乏

社區(qū)治理本身就是圍繞社區(qū)居民開(kāi)展的治理活動(dòng)，自然也就離不開(kāi)居民的參與，其所有決策的制定和實(shí)施都離不開(kāi)居民的支持和參與。在實(shí)際中，社區(qū)常駐居民也有很大一部分由于各種原因很少參與社區(qū)活動(dòng)，存在大量的社區(qū)外群體。在社區(qū)治理中，居民參與的缺位是個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，原因在于社區(qū)治理的內(nèi)容與居民的訴求不相匹配。居民的訴求往往圍繞居民自身的利益展開(kāi)，居民關(guān)心的必然是與自身利益相關(guān)的。而由社區(qū)居委會(huì)展開(kāi)的社區(qū)治理往往帶著濃厚的行政色彩，很多決策和活動(dòng)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)社區(qū)居民的充分討論。這就導(dǎo)致了居民和社區(qū)之間的交流障礙，進(jìn)而降低了居民參與的積極性。

（二）社區(qū)缺乏組織能力

在我國(guó)的基層實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，基層社區(qū)往往需要承擔(dān)部分的行政職能。雖然社區(qū)并不屬于正式的行政機(jī)構(gòu)，但是其獨(dú)特的中間位置決定了上級(jí)部門(mén)的所有事務(wù)都要依靠社區(qū)居委會(huì)才能在社區(qū)執(zhí)行。這要求社區(qū)有著較為的強(qiáng)大的組織能力，但在多種因素的影響下，社區(qū)的組織能力又是不足的。社區(qū)居民對(duì)參與社區(qū)治理尤其是行政類(lèi)事務(wù)缺乏動(dòng)力，導(dǎo)致社區(qū)組織居民完成行政事務(wù)存在困難。部分居民認(rèn)為行政活動(dòng)與自身利益不相關(guān)，只有在全體強(qiáng)制性的行政事務(wù)時(shí)才會(huì)選擇配合。造成社區(qū)組織能力不強(qiáng)的另一個(gè)因素是社區(qū)的權(quán)力不足，社區(qū)并不是正式的行政機(jī)構(gòu)，缺乏行政權(quán)威與行政處罰的權(quán)力。

（三）社區(qū)治理資源的缺乏

在社區(qū)居委會(huì)的日常工作主要就是完成其基本行政職能和街道派下的行政任務(wù)。與社區(qū)實(shí)際的繁雜任務(wù)相比，其治理資源顯得十分缺乏，尤其在人事編制、資金保障方面。社區(qū)的人員編制往往是有限的，并且受到上級(jí)部門(mén)的限制，編制的固定使得社區(qū)無(wú)法通過(guò)招募臨時(shí)工來(lái)補(bǔ)充社區(qū)工作力量。在資金保障方面社區(qū)更是缺乏，主要依賴(lài)于上級(jí)財(cái)政的撥給，但財(cái)政保障的只是社區(qū)工作人員的工資和基本經(jīng)費(fèi)。社區(qū)治理資源的缺乏直接影響了社區(qū)工作的能力，也使社區(qū)無(wú)法通過(guò)向居民分配資源的方式來(lái)調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性。同時(shí)，人員和資金的匱乏直接限制了社區(qū)工作的范圍，使得社區(qū)變成了辦事機(jī)構(gòu)，缺乏自主創(chuàng)新的活力。

（四）社區(qū)治理的復(fù)雜性

社區(qū)治理的一大困難在于其治理的復(fù)雜性，現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展打破了以往封閉的地區(qū)交流，城市化的推進(jìn)則加大了城市人口的密度，這就使得社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，社區(qū)的治理也更為復(fù)雜，不僅面臨著快速城市化帶來(lái)的群體對(duì)立問(wèn)題，還要面對(duì)居民公共服務(wù)滿(mǎn)足的問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府提供的公共服務(wù)也逐漸多樣化。在社區(qū)治理復(fù)雜化的背景下，單靠社區(qū)管理人員來(lái)治理社區(qū)無(wú)法達(dá)到社區(qū)的有效治理。

三、協(xié)商民主與基層治理的契合

（一）居民參與積極性的調(diào)動(dòng)

新型的社區(qū)基層協(xié)商民主能夠調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性，原先居民消極參與社區(qū)治理主要在于社區(qū)治理內(nèi)容與居民訴求相分離。隨著協(xié)商民主的推進(jìn)和上級(jí)部門(mén)的資源注入，使得基層社區(qū)也能自主決定社區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，這能為居民帶來(lái)直接的利益，也就自然調(diào)動(dòng)了居民的參與熱情。同時(shí)，相匹配的居民代表改選措施也提高了居民對(duì)于協(xié)商民主的認(rèn)同，新的居民代表增加了流動(dòng)人口代表以及年輕人代表，使得參與社區(qū)治理的群體得到拓展。社區(qū)居民認(rèn)識(shí)到積極參與社區(qū)治理能夠在實(shí)質(zhì)上幫助自己解決問(wèn)題，而且可以減少去政府部門(mén)的頻率。同時(shí)社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理的活動(dòng)也能在一定程度上增加社區(qū)的社會(huì)資本，使得社區(qū)居民之間形成一個(gè)互惠互利的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。更為重要的是這有助于強(qiáng)化社區(qū)居民的自我管理、自我治理，促進(jìn)了居民和政府關(guān)系的和諧。

（二）社區(qū)治理資源的增加

通過(guò)社區(qū)協(xié)商民主會(huì)議，社區(qū)居民能夠參與到社區(qū)治理從而提升了社區(qū)的整體治理資源。對(duì)于社區(qū)治理而言，最匱乏的資源是資金和人手。協(xié)商民主會(huì)議作為上級(jí)政府力推的項(xiàng)目，能從體制的渠道為社區(qū)治理爭(zhēng)取到正式的資金，同時(shí)街道等相關(guān)部門(mén)為了確保試點(diǎn)項(xiàng)目的成功會(huì)也積極指導(dǎo)和幫助社區(qū)協(xié)商會(huì)議的推進(jìn)，這使得社區(qū)能夠得到外部機(jī)構(gòu)的資源輸入。另一方面社區(qū)協(xié)商會(huì)議的決定代表了居民自身的偏好和意愿，因此居民也會(huì)參與到社區(qū)治理的過(guò)程中。社區(qū)協(xié)商會(huì)議能夠支配的資金和決定的事項(xiàng)也是有限度的，一些無(wú)法在社區(qū)協(xié)商會(huì)議上通過(guò)但是又急需解決的事項(xiàng)則是由社區(qū)居民自發(fā)解決的。在此類(lèi)事件中，社區(qū)協(xié)商會(huì)議所形成的公共精神發(fā)揮了重要的作用：社區(qū)居民自發(fā)組成小會(huì)議，以協(xié)商的方式確定每個(gè)人的義務(wù)和責(zé)任，通過(guò)靈活的方式為社區(qū)治理增加了新的資源。不同于外部正式機(jī)構(gòu)注入的資源，居民群體為社區(qū)治理提供的資源更加廣泛和靈活。

（三）社區(qū)決策的優(yōu)化

在我國(guó)的基層協(xié)商民主的實(shí)踐中，協(xié)商會(huì)議既解決實(shí)際的公共事務(wù)問(wèn)題，也旨在構(gòu)建基層治理的決策機(jī)制。在協(xié)商民主會(huì)議框架下，而是社區(qū)決策的制定已經(jīng)不再由上級(jí)部門(mén)來(lái)制定，社區(qū)居民都參與到?jīng)Q策的制定中。同傳統(tǒng)的決策制定不同的是，協(xié)商會(huì)議制定的決策將參與的范圍擴(kuò)大到協(xié)商主體之中，居民、第三方都能加入其中。同時(shí)，協(xié)商民主是一種有效的民意征集和利益整合方式，尤其是在中國(guó)基層社會(huì)的治理實(shí)踐中。在決策的制定過(guò)程中，明事理的公民都應(yīng)該愿意改變自己原先的觀(guān)點(diǎn)和偏好，努力在公共問(wèn)題的解決上同所有參與者達(dá)成一致。在社區(qū)協(xié)商會(huì)議中，所有的上會(huì)項(xiàng)目都由居民自主提出，并且通過(guò)圓桌會(huì)議的形式來(lái)篩選，社區(qū)協(xié)商會(huì)議決定的最終事項(xiàng)也要向全體居民公示，項(xiàng)目實(shí)施期間的細(xì)節(jié)也要主動(dòng)公示并接受監(jiān)督。

四、增強(qiáng)社區(qū)協(xié)商會(huì)議效果的建議

（一）增加對(duì)社區(qū)資源的投入

社區(qū)協(xié)商民主會(huì)議成功的重要原因是得到了上級(jí)政府的財(cái)政和政策支持，這改變了協(xié)商會(huì)議空談大于實(shí)際的困境。但是社區(qū)的資源輸入并不是長(zhǎng)期持續(xù)的，只有作為當(dāng)?shù)仨?xiàng)目試點(diǎn)的社區(qū)才獲得上級(jí)部門(mén)的資源支持。對(duì)于那些未獲得資源支持的社區(qū)而言，協(xié)商民主會(huì)議依舊存在難辦事的情況，政府財(cái)政收入有限、無(wú)法對(duì)全部社區(qū)提供資源支持是大部分地區(qū)所面臨的共同困難。為提高基層協(xié)商民主會(huì)議的效果，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有框架內(nèi)盡可能地向基層傾斜資源，提高基層社區(qū)的辦實(shí)事能力。除了直接資源支持外，各級(jí)政府也需要加大對(duì)基層協(xié)商民主會(huì)議的重視程度，通過(guò)定點(diǎn)幫扶的方式將政協(xié)組織和基層協(xié)商會(huì)議聯(lián)系起來(lái)。各級(jí)政協(xié)委員參與到基層協(xié)商會(huì)議中，不但能提高政協(xié)委員收集民意、凝聚群眾意見(jiàn)的能力，還能充分發(fā)揮政協(xié)委員的優(yōu)勢(shì)，為基層社區(qū)提供新的資源獲取渠道。

（二）完善協(xié)商制度的流程

新模式的基層協(xié)商會(huì)議取得了較好的成效，但是在協(xié)商的流程方面還存在一定的問(wèn)題需要加以改進(jìn)。在協(xié)商會(huì)議的參與對(duì)象方面缺少專(zhuān)家學(xué)者和相關(guān)部門(mén)的加入，雖然協(xié)商會(huì)議的中心議題是社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)，但是不少涉及專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)域需要學(xué)者提供智力支持。社區(qū)本身有聯(lián)系社區(qū)的專(zhuān)家，但是在實(shí)際過(guò)程中專(zhuān)家?guī)缀鯖](méi)有參與到協(xié)商會(huì)議中；而涉及基建、改造等項(xiàng)目時(shí)也沒(méi)有相關(guān)部門(mén)的人員參與，只有到項(xiàng)目確定后才與相關(guān)部門(mén)溝通，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在立項(xiàng)后才發(fā)現(xiàn)并不符合實(shí)際規(guī)定。參與協(xié)商會(huì)議的居民代表選舉也需要完善，居民代表作為居民的民意代表，起著表達(dá)居民意愿、凝聚居民共識(shí)的作用；無(wú)論從實(shí)際效果出發(fā)還是協(xié)商會(huì)議的民主性出發(fā)，居民代表的產(chǎn)生都要貫徹公正、全面的原則。居民代表最終要達(dá)到為社區(qū)各個(gè)部分居民發(fā)聲、為他們爭(zhēng)取利益的作用，本地居民和外來(lái)租客以及不同職業(yè)和收入的居民都應(yīng)在居民代表中占有一席之地。

（三）擴(kuò)大協(xié)商會(huì)議的作用范圍

社區(qū)協(xié)商會(huì)議召開(kāi)的重要議題是如何使用財(cái)政支持的資金，并在社區(qū)協(xié)商會(huì)議的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中其作用不斷拓展。因此社區(qū)協(xié)商會(huì)議成為一個(gè)解決社區(qū)矛盾的有效平臺(tái)。為增強(qiáng)社區(qū)協(xié)商會(huì)議的作用，需要擴(kuò)大協(xié)商會(huì)議的作用范圍，使社區(qū)中涉及大部分居民或者全體居民利益的事務(wù)都可以通過(guò)社區(qū)協(xié)商會(huì)議進(jìn)行討論協(xié)商。基層協(xié)商會(huì)議與正式的政協(xié)協(xié)商會(huì)議不同，其在實(shí)踐中可以更具靈活性，召開(kāi)的時(shí)間并不需要被固定，也不一定是以討論上級(jí)部門(mén)的事務(wù)為目的召開(kāi)。社區(qū)協(xié)商會(huì)議可以立足社區(qū)自身的實(shí)際情況，將社區(qū)自身的事務(wù)和議題納入會(huì)議中，使之成為社區(qū)自身治理的重要工具。

五、結(jié)論

社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展與社區(qū)治理的變化息息相關(guān)，在社區(qū)治理的驅(qū)動(dòng)下，社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容發(fā)生了變化，從原先的空談型會(huì)議到實(shí)干型協(xié)商會(huì)議，反映了社區(qū)居民對(duì)于協(xié)商會(huì)議和社區(qū)治理的新要求。社區(qū)協(xié)商會(huì)議的變化也離不開(kāi)地方政府的支持，可以說(shuō)基層協(xié)商會(huì)議的改進(jìn)就是在地方政府的支持和引導(dǎo)下完成的，因此在進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)協(xié)商會(huì)議作用方面地方政府還需要加大關(guān)注力度，完善基層協(xié)商的流程和制度。作為一項(xiàng)治理工具，基層協(xié)商會(huì)議與基層治理相契合，基層治理的需求帶動(dòng)了協(xié)商會(huì)議的發(fā)展，而協(xié)商會(huì)議的改進(jìn)提高了社區(qū)治理的效能。