“碳達(dá)峰、碳中和”愿景下加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的思路研究

國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 廖虹云

20世紀(jì)90年代以來，以氣溫上升為主要特征的氣候變化已經(jīng)成為全體人類面臨的共同威脅，應(yīng)對氣候變化成為全球的共同行動。2015年通過的《巴黎協(xié)定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)所有國家要盡可能開展最廣泛的合作，采取有效的行動減少溫室氣體排放。2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，力爭二氧化碳排放于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！疤贾泻汀睘槲覈七M(jìn)零碳發(fā)展提出了遠(yuǎn)景目標(biāo)，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型指明了方向。

小城鎮(zhèn)作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是二氧化碳的排放來源之一，推進(jìn)小城鎮(zhèn)的低碳發(fā)展將促進(jìn)全國如期實(shí)現(xiàn)峰值目標(biāo)，并有助于實(shí)現(xiàn)全國的碳中和目標(biāo)。

一、小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展是大勢所趨

小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)，目前約2.2萬個）作為人民生活的重要載體，居住人口超過3億人。接近1/4的全國人口生活在小城鎮(zhèn)，帶來了大量的二氧化碳排放。根據(jù)相關(guān)研究，到2030年前將有將近3億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，而小城鎮(zhèn)將是吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要載體，成為未來主要的人口聚集地之一。

農(nóng)村人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)將推動大規(guī)模的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)，未來小城鎮(zhèn)人口大量增加，居民生活水平提升，能源需求水平上升，碳排放也會隨之上升。同時小城鎮(zhèn)工業(yè)粗放，附加值低，單位產(chǎn)出碳排放高，進(jìn)一步推高了小城鎮(zhèn)的能耗和碳排放。如果按照現(xiàn)在的趨勢發(fā)展下去，隨著人口增加、經(jīng)濟(jì)增長和生活水平的提升，小城鎮(zhèn)將會成為我國新的碳排放增長點(diǎn)。因此，小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展是“碳中和”背景下的必由之路。

新時代建設(shè)小城鎮(zhèn)要按照生態(tài)文明建設(shè)要求、秉承綠色低碳發(fā)展理念，徹底摒棄傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展方式，加快建立綠色低碳的經(jīng)濟(jì)體系，從源頭上推動小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、減少資源消耗；積極建立綠色低碳的能源體系，緊跟世界能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)革新的新趨勢，減少能源消費(fèi)產(chǎn)生的污染物排放和溫室氣體排放，將小城鎮(zhèn)建設(shè)成為綠色、低碳、宜居的人類家園。

二、小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的特點(diǎn)

和大中城市相比，小城鎮(zhèn)具有獨(dú)特的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展不能簡單套用大中城市的發(fā)展模式，而且其在綠色低碳發(fā)展的過程中會面對不同的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)“數(shù)量多”

小城鎮(zhèn)數(shù)量多，2020年縣城有1312個，建制鎮(zhèn)2.12萬個。小城鎮(zhèn)種類多，具備不同的條件和情況，可以嘗試應(yīng)用不同的低碳技術(shù)和低碳發(fā)展體制機(jī)制，但是也使得不同類型的小城鎮(zhèn)差別較大，很多低碳技術(shù)和低碳體制無法統(tǒng)一推廣，比較難形成綠色低碳發(fā)展的統(tǒng)一模式。

（二）小城鎮(zhèn)“規(guī)模小”

和平均人口70萬的城市相比，縣城平均人口規(guī)模為近10萬人，建筑鎮(zhèn)平均人口規(guī)模僅在1萬人左右，大多數(shù)的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模僅有幾千人左右。規(guī)模較小使得小城鎮(zhèn)難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集聚能力較弱，一般不容易形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸帶與片區(qū)。但是小城鎮(zhèn)小，同樣使得其內(nèi)部平均出行距離和出行時間較短，適宜推廣慢行交通方式，如步行、自行車等方式，有助于推動小城鎮(zhèn)交通的綠色低碳發(fā)展。

（三）小城鎮(zhèn)“布局散”

小城鎮(zhèn)一般分布在廣大的農(nóng)村中，布局較為分散，人口密度較低。建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口密度為不到5000人/平方千米，約為城市建成區(qū)人口密度的一半。小城鎮(zhèn)分布較散使得在小城鎮(zhèn)建設(shè)市政、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度增加，管理成本提高。但是較低的人口密度和居住密度使得小城鎮(zhèn)具有更多的房屋外立面，適宜推廣需要較大占地面積的可再生能源和分布式能源，如分布式光伏等。

（四）小城鎮(zhèn)“發(fā)展慢”

和大中城市相比，小城鎮(zhèn)發(fā)展速度較慢，其公共財政收入和小城鎮(zhèn)居民的人均收入遠(yuǎn)低于大城市，人民生活水平和大城市相比也存在著較大差距。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)低于大城市。因此，小城鎮(zhèn)當(dāng)前商品能源服務(wù)需求較低，但是未來隨著城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平的提升，未來大中小城鎮(zhèn)之間的能源服務(wù)需求差距會進(jìn)一步縮小，小城鎮(zhèn)能源需求的提升空間更大。同時小城鎮(zhèn)一些用能設(shè)施效率也比較低下，急需更新?lián)Q代，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也有所缺乏，這將是小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展需要考慮的問題。

（五）小城鎮(zhèn)“距離遠(yuǎn)”

小城鎮(zhèn)多是一定農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，地處農(nóng)村區(qū)域，距離大城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心比較遠(yuǎn)。因此，小城鎮(zhèn)在能源使用方式上十分貼近農(nóng)村，居民的生活方式也更加貼近農(nóng)村居民的生活方式，能源資源利用“就地取材”的特征十分明顯，因此柴草、秸稈等生物質(zhì)能源、散煤的使用仍均有一定的市場，而一些小城鎮(zhèn)沒有建設(shè)天然氣管道等能源基礎(chǔ)設(shè)施，也使得能源的使用比較“原生態(tài)”。同城市相比，小城鎮(zhèn)工業(yè)比重相對較低，生物質(zhì)能源和淘汰散煤后轉(zhuǎn)向零碳能源相對容易。

三、“碳達(dá)峰、碳中和”愿景下加快推進(jìn)我國小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的思路

（一）在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中融入低碳發(fā)展理念

推動小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展，要在認(rèn)清小城鎮(zhèn)發(fā)展階段和形態(tài)演替規(guī)律的基礎(chǔ)上，綜合考慮影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、交通、自然地理、文化、政治政策、社會等重要因素及其功能定位，從規(guī)劃布局入手，盡量降低小城鎮(zhèn)的碳排放，盡量避免碳鎖定效應(yīng)。需要將綠色低碳發(fā)展的理念融入小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中考慮單位面積碳排放、人均碳排放等指標(biāo)。規(guī)劃近期需要統(tǒng)籌考慮小城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)和用地布局，并合理規(guī)劃能源、交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免高碳鎖定效應(yīng)；中長期來看，要構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系和綠色低碳的消費(fèi)模式，并嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃，確保一張藍(lán)圖干到底。

（二）促進(jìn)推動小城鎮(zhèn)更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

未來小城鎮(zhèn)居民生活水平會進(jìn)一步提升，對城市居住條件提出了更高的要求。當(dāng)前中央提出“城市更新和存量住房改造提升”，縣城和建制鎮(zhèn)也有大量需要更新建設(shè)的設(shè)施，同樣需要對小城鎮(zhèn)進(jìn)行更新和存量住房的改造提升。按照綠色低碳的發(fā)展理念，對小城鎮(zhèn)的老舊小區(qū)進(jìn)行改造，對小城鎮(zhèn)房屋推行節(jié)能改造，建設(shè)示范工程。推動小城鎮(zhèn)污水垃圾的處理，并對小城鎮(zhèn)水電氣管網(wǎng)進(jìn)行改造，推進(jìn)道路修造、5G網(wǎng)絡(luò)、充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動小城鎮(zhèn)信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等新基建建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)逐步走向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化。

（三）大力發(fā)展小城鎮(zhèn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)

傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)資金緊缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級換代，而實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級正是破解小城鎮(zhèn)發(fā)展難題的突破口之一。在建設(shè)生態(tài)文明、應(yīng)對氣候變化的背景下，要特別重視發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)對小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要作用。應(yīng)積極培育小城鎮(zhèn)的新興優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展技術(shù)密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品科技含量和附加值，逐步淘汰高能耗、高污染、低增加值的落后生產(chǎn)能力。還應(yīng)加強(qiáng)文化旅游等產(chǎn)業(yè)對小城鎮(zhèn)的帶動作用，結(jié)合小城鎮(zhèn)特色帶動特色文化旅游模式，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時應(yīng)將碳排放指標(biāo)融入產(chǎn)業(yè)政策，作為重要的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，保障小城鎮(zhèn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。

（四）積極推動小城鎮(zhèn)能源轉(zhuǎn)型低碳升級

在小城鎮(zhèn)人口增加和居民生活水平提升的同時，在其用能方式從高碳能源向清潔低碳方向轉(zhuǎn)變。推動北方小城鎮(zhèn)采用工業(yè)余熱、熱電聯(lián)產(chǎn)、空氣源熱泵、可再生能源取暖、生物質(zhì)能源供暖等多種能源互補(bǔ)的采暖供熱方式取代原有的散煤等高碳供熱模式。推進(jìn)電網(wǎng)改造、天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大電能替代的力度，加快電力在小城鎮(zhèn)居民采暖、工業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、電力供應(yīng)與消費(fèi)等領(lǐng)域的應(yīng)用。在小城鎮(zhèn)地區(qū)因地制宜推廣太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)等能源，優(yōu)先使用可再生能源和生物質(zhì)能源等滿足小城鎮(zhèn)用能需求，推進(jìn)小城鎮(zhèn)能源低碳轉(zhuǎn)型升級，并逐步構(gòu)建小城鎮(zhèn)智慧能源使用模式。

（五）加速推進(jìn)零碳特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)示范

小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)決定了小城鎮(zhèn)適宜推進(jìn)零碳發(fā)展試點(diǎn)示范建設(shè)。建議選擇有潛力、有意愿、有代表性并且符合要求的10-20個左右零碳特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)，設(shè)定零碳發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)低碳發(fā)展，并逐步實(shí)現(xiàn)零碳發(fā)展。建議針對小城鎮(zhèn)工業(yè)、建筑、交通、能源、水資源、固體廢棄物及生態(tài)環(huán)境等各領(lǐng)域開展小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀摸底調(diào)研，梳理總結(jié)小城鎮(zhèn)在工業(yè)節(jié)能降耗、既有建筑節(jié)能改造、交通出行節(jié)能、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、可再生能源發(fā)展、資源節(jié)約與循環(huán)利用、污水垃圾處理、園林綠化等方面的工作基礎(chǔ)、現(xiàn)存不足和問題，并總結(jié)、梳理、提煉零碳特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)示范的工作方案；研究小城鎮(zhèn)碳排放核算方法，系統(tǒng)核算二氧化碳排放總量以及領(lǐng)域構(gòu)成、碳排放源等信息，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行潛力分析。制定零碳特色小鎮(zhèn)的評價指標(biāo)體系和評價方法；結(jié)合小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際情況，圍繞能源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)、生活與配套設(shè)施、管理與保障等方面，提出零碳特色小鎮(zhèn)的建設(shè)重點(diǎn)，制定零碳特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建指南及配套政策；對零碳特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)示范的建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，對試點(diǎn)示范的工作進(jìn)展和建設(shè)成效進(jìn)行跟蹤和評估，總結(jié)試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)，征集示范項(xiàng)目，并對典型案例和典型技術(shù)進(jìn)行推薦與宣傳。

（六）引導(dǎo)小城鎮(zhèn)居民低碳生活方式

用貼合百姓生活的方式加強(qiáng)節(jié)能低碳宣傳，使“綠色、低碳、節(jié)能、環(huán)?！崩砟钌钊肴诵?，并將節(jié)能減排教育納入學(xué)校課程教育體系等手段，推進(jìn)小城鎮(zhèn)綠色居住、綠色出行的生活方式，培養(yǎng)居民良好的節(jié)能習(xí)慣，鼓勵建造自然采光、自然通風(fēng)的被動式住房，鼓勵更多的節(jié)能家電，高效照明產(chǎn)品進(jìn)入小城鎮(zhèn)市場，使得小城鎮(zhèn)區(qū)域的碳排放不會因?yàn)槿丝诘脑鲩L而迅速增長，控制在一個合理的范圍內(nèi)。積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)生活垃圾分類，將生活垃圾分類從城市逐步推向縣城和建制鎮(zhèn)地區(qū)，推進(jìn)綠色可循環(huán)小城鎮(zhèn)的建設(shè)。