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    基于城市遠(yuǎn)景的戰(zhàn)略規(guī)劃探討

    2022-01-01 10:29:37深圳市北京大學(xué)規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司葉磊
    區(qū)域治理 2021年14期
    關(guān)鍵詞:遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)域

    深圳市北京大學(xué)規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司 葉磊

    在全球化、市場化、城市化、信息化等不斷演進(jìn)的背景下,城市發(fā)展面臨越來越復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境和不確定性,相關(guān)部門越來越注重遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃工作,并以此來最大程度上激活城市優(yōu)勢,參與發(fā)展競爭,為后續(xù)創(chuàng)造更多價值提供重要保障。站在新時代生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理的新價值坐標(biāo)中,城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)對全域全要素的資源優(yōu)化配置發(fā)揮提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)作用。本文從城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的特征和編制的內(nèi)容入手,結(jié)合此項工作的作用展開闡述和探討。

    一、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的基本特征

    城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)具備三個方面的基本特征:(1)法定性。城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)具有法律效力的文件,或其核心內(nèi)容應(yīng)納入其他法定性文件中予以傳導(dǎo),以此能為城市發(fā)展提供相應(yīng)的法律保障。(2)長遠(yuǎn)性。結(jié)合可以預(yù)見的發(fā)展趨勢,研判城市長遠(yuǎn)發(fā)展方向和愿景,在其長遠(yuǎn)性特征的作用下,不但要確保與城市現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng),而且要保證會對未來城市發(fā)展產(chǎn)生重要影響。(3)包容性。近年來興起的彈性規(guī)劃理論提出規(guī)劃應(yīng)具備較強(qiáng)地應(yīng)對社會變化的能力這一更高的要求,城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)守長遠(yuǎn)穩(wěn)定的基底要素基礎(chǔ)上,具有較強(qiáng)地包容性。

    二、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的價值取向

    盡管未來遠(yuǎn)超想象,城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)充分尊重城市發(fā)展的基本規(guī)律,把握具有確定性的城市核心價值,將以人為本和可持續(xù)發(fā)展作為主導(dǎo)思想,將解決城市發(fā)展過程中的各項方向性問題作為主要目標(biāo)[1]。與此同時,編制城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)充分認(rèn)識新時代下,我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,并積極響應(yīng)三大發(fā)展趨勢,構(gòu)建城市遠(yuǎn)景藍(lán)圖和發(fā)展路徑。

    (一)工業(yè)文明向生態(tài)文明的價值體系轉(zhuǎn)型

    隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略的確立,尤其在碳達(dá)峰,碳中和的發(fā)展目標(biāo)下,將全面倒逼綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展,倡導(dǎo)綠色低碳方式、樹立底線思維,構(gòu)建“山水林田湖海草”生命共同體,不斷加強(qiáng)全域全要素資源管控,重塑空間保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系以及空間組織方式。

    (二)平衡要素流動性與發(fā)展根植性的關(guān)系

    在全球化視角下,城市發(fā)展外向型、流動型、網(wǎng)群化的特征日益顯著,形成“以重點(diǎn)平臺嵌入?yún)^(qū)域網(wǎng)絡(luò)化,融入全球化體系”的發(fā)展模式。隨著我國構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局,需要在“流動性”與“根植性”之間取得平衡,并積極參與國內(nèi)供需、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、城鄉(xiāng)循環(huán),從而可增強(qiáng)內(nèi)生的綜合競爭力,應(yīng)對外部環(huán)境變化。城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃要積極謀劃適應(yīng)雙循環(huán)格局的新路徑。

    (三)從高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的邏輯改變

    隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),質(zhì)量優(yōu)先的發(fā)展邏輯逐步建立,形成新的城市競爭法則。高質(zhì)量發(fā)展的核心體現(xiàn)在創(chuàng)新驅(qū)動和以人民為中心兩個層面。以綠色、智能、泛在、融合為特征的新一輪科技產(chǎn)業(yè)加速演進(jìn),不斷催生等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的同時,也對資源配置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈分工、空間布局與形態(tài)等產(chǎn)生重大調(diào)整與重構(gòu)。相對于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)變革對城市塑造的巨大不確定性,人的需求則相對穩(wěn)定,其中包括便捷服務(wù)、公平公正、宜居安全、多元包容、文化自信等。而集聚創(chuàng)新的能力與城市品質(zhì)是相輔相成的,城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃要對科學(xué)技術(shù)變革預(yù)留足夠地城市空間發(fā)展彈性,更要關(guān)注高效高質(zhì)地滿足人的發(fā)展需求。

    三、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)

    紐約、東京和新加坡等國際一流城市都在進(jìn)行積極的前瞻性思考,可通過編制城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,勾勒城市愿景,鞏固發(fā)展優(yōu)勢,應(yīng)對城市危機(jī)。學(xué)習(xí)借鑒國際一流城市和國內(nèi)先進(jìn)城市編制戰(zhàn)略規(guī)劃的先行經(jīng)驗,呈現(xiàn)幾個方面的趨勢:一要是突出以人為本,提升生活質(zhì)量,營造出公平公正社會成為共同關(guān)注的議題;二要是突出可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)問題、氣候問題、碳排問題、韌性問題等到高度重視,應(yīng)對危機(jī)成為重點(diǎn);三要是突出包容性增長,核心在于創(chuàng)造鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、融合應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)成長的發(fā)展條件;四要是突出重點(diǎn)領(lǐng)域,在綜合性目標(biāo)下緊抓關(guān)鍵要點(diǎn),應(yīng)重視制度創(chuàng)新。趨勢變化在城市愿景、目標(biāo)、定位中得以體現(xiàn)。例如,建設(shè)“可持續(xù)發(fā)展的城市、彈性城市、強(qiáng)韌城市、安全城市”積極應(yīng)對城市危機(jī);建設(shè)“平等、多彩、共享、人文、和諧、宜居”的城市,提升城市多樣性、公平性、獲得感;建設(shè)“蓬勃、創(chuàng)新引領(lǐng)、智慧、開放”的城市,突出創(chuàng)新和營造開放營商環(huán)境的重要性,其彰顯高質(zhì)量發(fā)展。

    新時代的城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃,需要重塑發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、城市與區(qū)域的關(guān)系。在生態(tài)文明的價值準(zhǔn)則下,以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀為目標(biāo),從而建立可持續(xù)發(fā)展的國土空間發(fā)展格局。

    識別新價值體系下的城市核心優(yōu)勢和關(guān)鍵問題?;仡櫝鞘邪l(fā)展歷程,認(rèn)識不同階段引領(lǐng)城市的關(guān)鍵動力、區(qū)域角色、空間與人口等發(fā)展特征,通過歷史人文、要素保障、區(qū)位條件、交通鏈接、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、制度創(chuàng)新、配置效率等多維度的區(qū)域比較分析,識別城市的核心優(yōu)勢與關(guān)鍵問題。

    確立新發(fā)展格局下的城市戰(zhàn)略目標(biāo)和空間格局。響應(yīng)全球動能變革,要貫徹國家雙循環(huán)格局、區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略,尊重城市的內(nèi)生功能演進(jìn),研判城市的區(qū)域使命,確立發(fā)展愿景和不同尺度上的角色。根據(jù)區(qū)域及市域人口-空間匹配態(tài)勢、水資源、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等,預(yù)測遠(yuǎn)景人口規(guī)模、用地需求、碳排放規(guī)模等。根據(jù)資源環(huán)境承載力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價、區(qū)域空間發(fā)展趨勢、生態(tài)城市布局原則,嚴(yán)守并預(yù)控長遠(yuǎn)穩(wěn)定要素,確立遠(yuǎn)景空間發(fā)展框架、空間形態(tài)、空間生長節(jié)奏。

    突出全域統(tǒng)籌和系統(tǒng)優(yōu)化,制定行動策略。生態(tài)空間應(yīng)從背景走向前景,以客觀的生態(tài)保護(hù)重要性評價為基準(zhǔn);以生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性為原則,促進(jìn)生態(tài)格局、珍稀動植物保護(hù)、碳中和、糧食安全、創(chuàng)造生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品等近期遠(yuǎn)期、剛性彈性目標(biāo)相協(xié)調(diào),奠定國土空間的保護(hù)底色,從而指導(dǎo)協(xié)調(diào)各類管控紅線的劃定、保護(hù)空間的調(diào)整、生態(tài)和環(huán)境治理行動。生產(chǎn)空間要引領(lǐng)素集聚和動力變革,必須緊抓“機(jī)會窗口”,推進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不斷壯大,加強(qiáng)與中心城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動,培育新興領(lǐng)域增長動能和新型消費(fèi)業(yè)態(tài),提升增量空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施存量空間更新,創(chuàng)造高品質(zhì)的適應(yīng)產(chǎn)業(yè)成長的全鏈條孵化育成空間和服務(wù)。生活空間應(yīng)關(guān)注美好生活需要,響應(yīng)品質(zhì)居住、健康養(yǎng)老、全齡照護(hù)、文體娛樂、休閑度假等領(lǐng)域的消費(fèi)需求,強(qiáng)化多層次服務(wù)中心體系,并逐步打造全齡友好的優(yōu)質(zhì)生活圈。此外,還應(yīng)關(guān)注支持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件,其中包括引領(lǐng)塑造城市格局的綜合交通體系,預(yù)控可靠安全的市政、應(yīng)急等主骨架,凝聚空間重點(diǎn)平臺,強(qiáng)化差異化政策供給。

    四、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵作用

    近些年,城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注度不斷提升,是現(xiàn)代化社會發(fā)展趨勢下城市創(chuàng)新發(fā)展的一項必然選擇,且具有較強(qiáng)地戰(zhàn)略引導(dǎo)、區(qū)域協(xié)調(diào)、空間管控作用。

    (一)戰(zhàn)略引導(dǎo)作用

    對于城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃工作而言,其綜合性和指導(dǎo)性非常顯著,比較關(guān)鍵的一項作用就是能從宏觀層面進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo),應(yīng)緊密結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析。在有效解決城市關(guān)鍵問題的同時,幫助城市更加及時有效地突破發(fā)展困境,全面提升城市發(fā)展科學(xué)合理性。

    (二)區(qū)域協(xié)調(diào)作用

    在傳統(tǒng)城市錦標(biāo)賽的發(fā)展模式下,各個城市之間的無序競爭,使得區(qū)域發(fā)展各項矛盾突出,主要表現(xiàn)在城市相互爭奪自然資源、國家政策資源等多個方面[2]。城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃立足區(qū)域協(xié)調(diào)視角,研究城市比較優(yōu)勢,在貫徹落實(shí)區(qū)域戰(zhàn)略中明確自身角色,統(tǒng)籌區(qū)域科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)鏈共建、優(yōu)質(zhì)生活圈共享、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、區(qū)域環(huán)境治理、重點(diǎn)協(xié)調(diào)空間或合作空間等。

    (三)空間管控作用

    如果將城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的空間管控與傳統(tǒng)城市規(guī)劃空間管控進(jìn)行對比,二者存在較為顯著的差別[3]。后者主要是對城市土地資源利用進(jìn)行部署。前者的空間管控作用更多立足宏觀層面,從嚴(yán)守生態(tài)剛性基底、強(qiáng)化交通功能軸帶、構(gòu)建都市公園網(wǎng)絡(luò)、培育多元活力中心、激活全域產(chǎn)業(yè)平臺、聚力城市功能板塊等多維視角,形成全域空間保護(hù)與開發(fā)的整體部署、城市空間格局、重點(diǎn)空間平臺、行政區(qū)域優(yōu)化等。

    五、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的思考

    對城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的層次和地位的探討離不開對戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃關(guān)系的兩個派別進(jìn)行分析[4]。一方認(rèn)為應(yīng)將城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃,但作為城市總體規(guī)劃的前期研究內(nèi)容,既能確定具體編制方向,又能保障法律地位;另一方認(rèn)為應(yīng)將城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃作為一項獨(dú)立規(guī)劃,凸顯更長遠(yuǎn)的發(fā)展構(gòu)想,從而在內(nèi)容和形式上更具靈活性。

    從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā),特大城市和大城市的內(nèi)生優(yōu)勢顯著,在城市群或都市圈中發(fā)揮引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性角色,應(yīng)當(dāng)將城市嵌入?yún)^(qū)域格局,編制單獨(dú)的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃。與此同時,要精準(zhǔn)確定城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃的不同目的,在編制內(nèi)容方面有所側(cè)重[5]。對于中小城市而言,無需對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行單獨(dú)編制,可作為國土空間規(guī)劃的前期研究。

    六、結(jié)束語

    總而言之,城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作不能忽視,其與城市整體發(fā)展直接關(guān)聯(lián)?,F(xiàn)階段,城市發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),加之人們發(fā)展觀念和城市發(fā)展模式不斷變化,就要制定具有全面性的戰(zhàn)略部署方案,在不斷完善城市發(fā)展機(jī)制和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的同時,也為提升城市各項效益提供保障。

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