總體國(guó)家安全觀視閾下的新時(shí)代邊疆治理研究

青 覺 岳清春

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

國(guó)家安全既牽動(dòng)千家萬戶，也關(guān)乎子孫后代的生存發(fā)展。十八大以來，國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生深刻變化，各類不確定因素和宏觀性風(fēng)險(xiǎn)也在顯著增加，在此背景下，黨和國(guó)家高瞻遠(yuǎn)矚、未雨綢繆，不僅更加重視和強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全工作，而且也適時(shí)提出了“總體國(guó)家安全觀”的指導(dǎo)思想，從而為新時(shí)代國(guó)家的整體安全與穩(wěn)定指明了方向。邊疆地區(qū)作為統(tǒng)一多民族國(guó)家的重要組成部分，確保其安全穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安，對(duì)于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家的整體安全具有特殊意義。與此同時(shí)，邊疆地區(qū)本身所具有的矛盾多發(fā)性與復(fù)雜敏感性，以及其在治理基礎(chǔ)與資源上的薄弱，都提示我們，需要更加關(guān)注邊疆地區(qū)的治理與發(fā)展。為此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合新時(shí)代國(guó)家安全事業(yè)的整體要求，審慎判斷形勢(shì)，綜合采取措施，切實(shí)推進(jìn)邊疆治理事業(yè)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這不僅可以為新時(shí)代我國(guó)的發(fā)展與安全，提供一個(gè)重要的戰(zhàn)略支點(diǎn)和基礎(chǔ)支撐，而且也有利于進(jìn)一步深化中華民族大團(tuán)結(jié)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)，從而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體安全、維護(hù)中華民族利益和國(guó)家利益，提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障與人心基礎(chǔ)。

一、總體國(guó)家安全觀：研究視角與內(nèi)涵闡釋

“總體國(guó)家安全觀”是黨和國(guó)家因應(yīng)新時(shí)代的宏觀環(huán)境與現(xiàn)實(shí)需要而提出的，它是一個(gè)蘊(yùn)含著豐富內(nèi)容、并具有嚴(yán)密邏輯框架的思想理論體系。新時(shí)代的邊疆治理工作，需以“總體國(guó)家安全觀”為指導(dǎo)，秉持系統(tǒng)化、立體化、辨證化與法治化相結(jié)合的治理理念，協(xié)同處理邊疆安全問題和推進(jìn)邊疆治理實(shí)踐。

（一）“總體國(guó)家安全觀”的提出背景

黨的十八大的勝利召開，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義正式進(jìn)入了新時(shí)代，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，開啟了決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。正是在這一歷史背景下，黨和國(guó)家從順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家安全需要的角度出發(fā)，將國(guó)家安全工作提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出：設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略。2014年4月，習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上明確指出：“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路?！盵1]2015年7月，國(guó)家正式頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，將4月15日設(shè)定為全民國(guó)家安全教育日。2016年，習(xí)近平總書記在第一個(gè)全民國(guó)家安全日提出：“要以設(shè)立全民國(guó)家安全教育日為契機(jī)，以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，切實(shí)增強(qiáng)全民國(guó)家安全意識(shí)，匯聚起維護(hù)國(guó)家安全的強(qiáng)大力量，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感?！盵2]此后，《總體國(guó)家安全觀干部讀本》匯編完成，它全面收錄了習(xí)近平總書記關(guān)于首個(gè)全民國(guó)家安全教育日的重要論述，系統(tǒng)介紹了“總體國(guó)家安全觀”的具體內(nèi)涵、目標(biāo)任務(wù)、涉及領(lǐng)域、法治保障以及現(xiàn)實(shí)要求。

總體國(guó)家安全觀作為一種新的安全理念，既立足國(guó)內(nèi)安全，又著眼國(guó)際安全，它是在系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的時(shí)代背景和國(guó)際形勢(shì)提出的，它不僅對(duì)國(guó)家安全的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機(jī)理以及路徑等作出了深刻的闡釋，而且也為新時(shí)代維護(hù)國(guó)家安全提供了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略指導(dǎo)。具體而言，習(xí)近平總書記的系列論述涵蓋了以下內(nèi)容：一是以人民安全為宗旨，習(xí)近平總書記把人民安全作為“總體國(guó)家安全觀”的首要內(nèi)容，既堅(jiān)持以人民安全為目標(biāo)導(dǎo)向，也強(qiáng)調(diào)要依靠人民群眾將之落到實(shí)處。二是以政治安全為根本，“總體國(guó)家安全觀”強(qiáng)調(diào)將政治安全擺在突出位置，有效維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土、主權(quán)、政黨、制度、道路以及意識(shí)形態(tài)等方面的安全和穩(wěn)定。三是以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，在確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，要立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，為國(guó)家安全奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是以軍事安全、文化安全以及社會(huì)安全為保障，既要利用國(guó)家硬實(shí)力和軟實(shí)力來維護(hù)國(guó)家安全，又要不斷提升社會(huì)治理效能。五是以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，“總體國(guó)家安全觀”秉持安全共享和安全合作理念，摒棄傳統(tǒng)的零和博弈和以鄰為壑思維，協(xié)同國(guó)際各方力量，共同打造安全共同體。

（二）“總體國(guó)家安全觀”的認(rèn)知視角與內(nèi)容指向

近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界基于不同的學(xué)科視角和研究范式，對(duì)“總體國(guó)家安全觀”進(jìn)行了系統(tǒng)解讀和研究。按照相關(guān)研究者對(duì)于“總體國(guó)家安全觀”內(nèi)涵與邏輯的不同界定，我們可以將其歸納為內(nèi)核論、維度論、關(guān)系論以及要素論等四個(gè)類型。

內(nèi)核論觀點(diǎn)認(rèn)為，“總體國(guó)家安全觀”是由四大環(huán)環(huán)相扣的內(nèi)核所組成。在《新國(guó)家安全觀四大內(nèi)核》中，林宏宇將“總體國(guó)家安全觀”視為“新國(guó)家安全觀”，并概括出“新國(guó)家安全觀”的四種內(nèi)核：一是內(nèi)外兼顧，以內(nèi)保外，通過國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局互動(dòng)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)安全與國(guó)際安全互聯(lián)共通；二是包容共贏，命運(yùn)共同，通過加強(qiáng)國(guó)家間的協(xié)調(diào)合作，打造命運(yùn)相連的人類命運(yùn)共同體；三是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，核心不讓，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵，要以經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步安全增長(zhǎng)保障其他各領(lǐng)域的安全；四是義利并舉，積極參與，在利用國(guó)際和平環(huán)境和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展自己的同時(shí)，也須以自身繁榮回饋當(dāng)代世界。[3]

維度論觀點(diǎn)認(rèn)為，“總體國(guó)家安全觀”是對(duì)六個(gè)維度安全問題的系統(tǒng)概括。根據(jù)“總體國(guó)家安全觀”涉及的具體領(lǐng)域，有關(guān)學(xué)者將其歸納為六個(gè)維度的問題。一是主權(quán)安全問題，即確保國(guó)家領(lǐng)土完整和主權(quán)獨(dú)立，防止淪為西方國(guó)家附庸，二是政治安全問題，必須堅(jiān)持正確的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向，維護(hù)人民民主專政政權(quán)，三是社會(huì)安全問題，即是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展與公平正義，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，四是經(jīng)濟(jì)安全問題，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，五是戰(zhàn)略安全問題，要避免全面開放的邏輯陷阱，掌握對(duì)外開放的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)，六是國(guó)際安全問題，要攜手國(guó)際新興經(jīng)濟(jì)體，重塑公正合理的國(guó)際治理新秩序。[4]

關(guān)系論觀點(diǎn)認(rèn)為，“總體國(guó)家安全觀”是五對(duì)辯證關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一。石磊認(rèn)為“總體國(guó)家安全觀”以五對(duì)關(guān)系為邏輯框架：既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。[5]這五對(duì)關(guān)系所涵蓋的安全領(lǐng)域構(gòu)成了“總體國(guó)家安全觀”的主體部分，這些關(guān)系相互之間有機(jī)聯(lián)系和辯證統(tǒng)一，并內(nèi)化于中國(guó)特色的國(guó)家安全體系建設(shè)之中。

要素論觀點(diǎn)認(rèn)為，“總體國(guó)家安全觀”是對(duì)國(guó)家各項(xiàng)安全要素的抽象凝練。在系統(tǒng)歸納習(xí)近平總書記系列重要講話精神中，有些學(xué)者將“總體國(guó)家安全觀”概括為十一項(xiàng)安全要素，具體涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、社會(huì)、科技、生態(tài)、信息、資源、國(guó)土以及核安全。[6]此外，劉躍進(jìn)提出：“總體國(guó)家安全觀”是一個(gè)開放性的體系，并不局限于習(xí)近平總書記系列重要講話中涉及的十一項(xiàng)國(guó)家安全要素，隨著國(guó)家安全環(huán)境的不斷變化，相關(guān)安全要素也會(huì)相應(yīng)增減，比如當(dāng)前其內(nèi)容中又增加了“國(guó)民安全”要素。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界從不同的研究視角出發(fā)，對(duì)“總體國(guó)家安全觀”的邏輯內(nèi)涵進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋，從而為我們科學(xué)把握其內(nèi)涵邏輯奠定了必要的理論基礎(chǔ)?；谝陨涎芯砍晒?，本文認(rèn)為：“總體國(guó)家安全觀”是基于我國(guó)總體安全的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)際雙重格局，總攬多階段、多層次、多領(lǐng)域的國(guó)家安全要素，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐所進(jìn)行的理論歸納、系統(tǒng)論述和政策建議。“總體國(guó)家安全觀”是多維的、動(dòng)態(tài)的和辯證的國(guó)家安全理論，具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、發(fā)展性和包容性等特征。

（三）“總體國(guó)家安全觀”對(duì)新時(shí)代我國(guó)邊疆治理的內(nèi)在要求

我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，邊疆治理事業(yè)不僅關(guān)乎邊疆各族人民的民生發(fā)展與生活幸福，也與社會(huì)主義國(guó)家的總體安全穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安密切相連?；凇翱傮w國(guó)家安全觀”的相關(guān)理論與要求，我們需要站在一個(gè)更高的戰(zhàn)略方位上，去看待和把握邊疆治理工作，并推進(jìn)邊疆治理在具體治理理念上的與時(shí)俱進(jìn)與創(chuàng)新發(fā)展。

邊疆治理事務(wù)千頭萬緒而又錯(cuò)綜復(fù)雜，啟示我們應(yīng)當(dāng)樹立系統(tǒng)化的治理理念。習(xí)近平總書記在論述國(guó)家安全過程中，首先提出了十一個(gè)具體領(lǐng)域。此后，習(xí)近平總書記在闡釋“總體國(guó)家安全觀”的內(nèi)在關(guān)系時(shí)，又增加了人民安全和國(guó)際安全的內(nèi)容。我國(guó)邊疆治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、民族、宗教等多方面因素，并與國(guó)際關(guān)系和地緣政治密切相關(guān)。因此，在新時(shí)代和新形勢(shì)下，我們應(yīng)該把邊疆治理作為一個(gè)系統(tǒng)性工程，充分考慮政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、文化安全、生態(tài)資源、網(wǎng)絡(luò)安全等各個(gè)方面，統(tǒng)籌預(yù)防與管控，兼顧傳統(tǒng)問題與新型問題，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起更加科學(xué)、合理的治理體系。

邊疆治理事務(wù)內(nèi)部的多重層次與相互鑲嵌，啟示我們應(yīng)當(dāng)樹立立體化的治理理念?！翱傮w國(guó)家安全觀”所涵蓋的十三個(gè)方面，既相互聯(lián)系又有機(jī)統(tǒng)一。于此同時(shí)，各個(gè)方面在國(guó)家安全體系中又處在不同的層次，其內(nèi)在的角色和地位也不盡相同，具體而言，它是一個(gè)以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、以文化安全為保障、以社會(huì)安全為支撐、以信息安全為重點(diǎn)、以國(guó)際安全為依托的有機(jī)系統(tǒng)。因此，在“總體國(guó)家安全觀”的指引下，我國(guó)邊疆治理需要推進(jìn)形成一個(gè)全方位、多層次以及結(jié)構(gòu)化的治理體系。

與此同時(shí)，邊疆治理過程中各要素之間的相互依托與動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化，還啟示我們應(yīng)當(dāng)樹立辯證化的治理理念?！翱傮w國(guó)家安全觀”注重用辯證的和動(dòng)態(tài)的視角來思考和把握國(guó)家安全問題，正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：在國(guó)家安全的關(guān)系把握上，既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。對(duì)于我國(guó)邊疆治理事業(yè)來說，這一論述充分闡明了兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一的思想，有助于我們系統(tǒng)把握邊疆治理過程中的各類關(guān)系和妥當(dāng)處理邊疆治理結(jié)構(gòu)中的各類矛盾，從而做到“有的放矢”。

此外，邊疆治理事務(wù)由于涉及到民族、宗教等各種敏感因素，因而具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的特點(diǎn)，這啟示我們還應(yīng)當(dāng)樹立法治化的治理理念。作為我國(guó)首部全面維護(hù)國(guó)家安全的基礎(chǔ)性法律，《國(guó)家安全法》將“總體國(guó)家安全觀”的核心內(nèi)容以立法形式進(jìn)行確認(rèn)，并明確規(guī)定國(guó)家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“總體國(guó)家安全觀”。邊疆治理作為維護(hù)國(guó)家安全的重要組成部分，無論在法律制定（立法）、法律遵守（守法）、法律執(zhí)行（執(zhí)法）、法律適用（司法）以及法律宣傳（教育）等各個(gè)層面，都必須以“總體國(guó)家安全觀”為基本遵循，堅(jiān)持法治化治理，這既是貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)邊疆治理科學(xué)化、規(guī)范化以及高效化的必然路徑。

二、我國(guó)邊疆治理的歷史承繼與時(shí)代發(fā)展

我國(guó)邊疆地區(qū)是一個(gè)地理、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史的概念集合體，其治理模式的歷史嬗變有機(jī)融入到了統(tǒng)一多民族國(guó)家的形成進(jìn)程之中。具體來說，邊疆治理這個(gè)命題，既有縱向角度的時(shí)間維度，也有橫向角度的結(jié)構(gòu)維度。從時(shí)間維度而言，邊疆治理形成于王朝時(shí)代，發(fā)展于民國(guó)時(shí)期，完善于新中國(guó)成立之后；從結(jié)構(gòu)維度而言，邊疆治理涵蓋了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治理念、社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史文化、族群關(guān)系等基本要素。本文以歷史為主線，通過宏觀研究與微觀分析相結(jié)合、結(jié)構(gòu)視角與過程視角相結(jié)合的研究方法，對(duì)我國(guó)邊疆治理在不同歷史時(shí)期的具體內(nèi)容及其演進(jìn)過程展開系統(tǒng)梳理，并對(duì)新時(shí)代以來其所取得的創(chuàng)新發(fā)展與主要成就進(jìn)行簡(jiǎn)要概括，以形成一個(gè)整體連貫的研究脈絡(luò)。

在漫長(zhǎng)的封建王朝時(shí)期，歷代統(tǒng)治者均將邊疆治理作為政治統(tǒng)治的重點(diǎn)，不僅采取了一系列行之有效的政策措施，而且也在這一過程中積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。從目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究來看，普遍認(rèn)同邊疆地區(qū)治理自秦漢時(shí)期初具規(guī)模，經(jīng)隋、唐、元、明諸一統(tǒng)王朝的充實(shí)、完善，到清朝形成了完整體系。[7]其政策措施涵蓋了族群辨屬、中心邊緣、國(guó)家結(jié)構(gòu)、行政轄區(qū)、治邊方略以及文化整合等六個(gè)方面。一是族群辨屬，夷夏之辨是中國(guó)傳統(tǒng)民族思想的重要內(nèi)容，其中夷夏一家是歷史的主流，它從夷夏共生的角度主張夷夏的共同性，具體包括：夷夏是相同的人性共同體（四海之內(nèi)，皆兄弟也）；夏與夷本為一體（如大禹出于東夷，文王生于西戎）；夷夏之人皆為天子臣民。[8]二是中心邊緣，王朝時(shí)期以中心和邊緣來形塑邊疆與內(nèi)地的關(guān)系，以“守中治邊”和“守在四夷”為思想指導(dǎo)，制定切實(shí)可行的邊疆治理舉措。三是國(guó)家結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治實(shí)效和邊疆穩(wěn)定，王朝統(tǒng)治時(shí)期的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式具有多元性和變通性的特點(diǎn)，將中央集權(quán)與因地施治有機(jī)地結(jié)合起來。四是行政轄區(qū)，歷代政區(qū)的劃分與自然區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的分界，在秦漢時(shí)較符合，魏晉以后背離，隋唐趨于符合，宋元再度背離，明清又趨于符合。[9]這既考慮到行政轄區(qū)與自然區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系，也便于分割和控制邊疆民族。五是治邊方略，“羈縻之治”是王朝時(shí)期邊疆民族地區(qū)治理的主要形式，其經(jīng)歷了羈縻治策、土官制度、土司制度和改土歸流等發(fā)展階段，通過因時(shí)而變和因俗而治的方式，建立了中原王朝與邊疆社會(huì)的政治同一體關(guān)系。六是文化整合，封建王朝統(tǒng)治者利用中原文明的輻射作用，在周邊地區(qū)逐漸形成了一個(gè)華夏文化圈，增強(qiáng)了其政治統(tǒng)治與社會(huì)管理的正統(tǒng)性和話語權(quán)。

進(jìn)入民國(guó)時(shí)期，隨著西方民族主義的影響，國(guó)家主權(quán)觀念和公民民主意識(shí)逐漸普及，在這種背景下，又逐漸催生和發(fā)展出了近代邊政思想。這一時(shí)期，民國(guó)政府在邊疆治理思想、邊疆治理政策以及邊疆治理方法等方面進(jìn)行了新的理論研究和實(shí)踐活動(dòng)。首先，提出新的邊疆理念，民國(guó)時(shí)期邊疆理念是一個(gè)集地理、政治、文化的有機(jī)概念，具體包括地理的邊疆、政治的邊疆和文化的邊疆。[10]地理的邊疆涉及中華民國(guó)領(lǐng)土與國(guó)界毗鄰的地帶，政治的邊疆包括是邊疆所特有的地方制度和政策措施，文化的邊疆既包括民族的不同，也包括文化的差異。其次，重塑了邊疆地區(qū)民族觀，經(jīng)過眾多學(xué)者的闡釋與爭(zhēng)鳴，中國(guó)的政治精英與知識(shí)精英都在較大程度上接受和使用了“中華民族”的概念，以此表示中國(guó)境內(nèi)各民族是統(tǒng)一的民族共同體，不僅改變了古代“夷夏之辨”和“夷夏之防”的思想，而且也廢除了清代“首崇滿洲”的理念，并用法律形式對(duì)民族平等的思想予以貫徹。再者，轉(zhuǎn)變邊疆地區(qū)治理政策，在施政方針方面，由“因俗而治”轉(zhuǎn)向“邊疆內(nèi)地化”，在治理措施方面制定和推行了以“民族平等，民族同化，培植各民族自治能力，發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)，發(fā)展邊疆文化教育”為主要內(nèi)容的邊疆政策。[11]最后，健全邊疆地區(qū)治理機(jī)構(gòu)，國(guó)民政府改理藩部為蒙藏委員會(huì)，直屬于國(guó)務(wù)總理，蒙藏委員會(huì)主要發(fā)揮著政治聯(lián)系和監(jiān)督的作用，負(fù)責(zé)蒙古、西藏的行政、文化以及改革事務(wù)。與此同時(shí)，由于蒙藏委員會(huì)的體系不完善，以及地方軍閥勢(shì)力的長(zhǎng)期存在，邊疆各省缺少地方邊政部門，在機(jī)構(gòu)名稱和地方編制上也并不統(tǒng)一，因此，邊疆地區(qū)仍然具有較大的自主性和獨(dú)立性。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民順利完成了社會(huì)主義三大改造，由此不僅重塑了邊疆地區(qū)的政治體制、管理機(jī)制以及政策法規(guī)，而且也結(jié)束了晚清以來邊疆地區(qū)所面臨的全面社會(huì)危機(jī)。具體而言：一是構(gòu)建起高度集權(quán)的政治體制，在地方政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過單位制度、就業(yè)制度、身份制度以及戶籍制度，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)邊疆社會(huì)的系統(tǒng)控制以及社會(huì)成員對(duì)國(guó)家的全面依附。二是確立了雙軌并行的管理機(jī)制，在行政區(qū)劃上，邊疆地區(qū)實(shí)行自治區(qū)建制與行政區(qū)建制并存；在管理方式上，邊疆治理事務(wù)則由國(guó)務(wù)院和中央軍委共同分管。三是建立起了系統(tǒng)完備的政策法規(guī)體系，通過人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，有力促進(jìn)了邊疆地區(qū)的民族平等和民族團(tuán)結(jié)。

黨的十一屆三中全會(huì)的勝利召開，標(biāo)志著改革開放正式拉開了時(shí)代序幕，在新的歷史形勢(shì)下，黨和國(guó)家從邊疆地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族傳統(tǒng)、宗教信仰以及社會(huì)結(jié)構(gòu)等區(qū)情實(shí)際出發(fā)，不斷加強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)的政策扶持，使邊疆治理工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。其一，恢復(fù)和完善民族區(qū)域自治制度，構(gòu)建社會(huì)主義新型民族關(guān)系。1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》，不僅恢復(fù)了建國(guó)初期實(shí)行的民族區(qū)域自治制度，而且對(duì)其進(jìn)行了一定的修改和完善，并明確規(guī)定社會(huì)主義民族關(guān)系是“平等、團(tuán)結(jié)、互助”的關(guān)系。其二，改革行政管理體制，提高管理效能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，廢除了“革命委員會(huì)”和“人民公社”體制，實(shí)行“中央垂直領(lǐng)導(dǎo)”和“內(nèi)地和邊疆聯(lián)動(dòng)”的管理機(jī)制，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家民委、國(guó)家宗教局分管統(tǒng)戰(zhàn)民族宗教工作，地方則實(shí)行省(區(qū))、州(盟)、縣(旗)、鄉(xiāng)等行政建制，實(shí)現(xiàn)了條塊結(jié)合和歸口管理。[12]其三，開展脫貧幫扶工作，振興邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)。為了幫助邊疆地區(qū)擺脫貧困，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，黨和政府從對(duì)口幫扶、財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)政策等方面入手，對(duì)邊疆地區(qū)開展了系統(tǒng)的幫扶工作。其四，召開民族工作會(huì)議，統(tǒng)籌邊疆民族工作。1992年，第一次中央民族工作會(huì)議召開，會(huì)議明確了當(dāng)前的民族問題和民族工作的任務(wù)；1999年，第二次中央民族工作會(huì)議召開，本次會(huì)議的目標(biāo)任務(wù)，是加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；2005年，第三次中央民族工作會(huì)議召開，本次會(huì)議明確把“各民族共同繁榮奮斗、共同繁榮發(fā)展”作為新時(shí)期民族工作的主題。其五，完善政策措施，促進(jìn)邊疆地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，國(guó)家先后實(shí)施了西部大開發(fā)等一系列政策、戰(zhàn)略，并進(jìn)一步深化邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。

十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新的發(fā)展階段，黨和國(guó)家站在新的歷史交匯點(diǎn)上，統(tǒng)籌部署和推進(jìn)我國(guó)邊疆治理工作，不僅豐富發(fā)展了邊疆治理的內(nèi)涵思想，而且也顯著提升了邊疆治理的水平與能力。從經(jīng)濟(jì)維度上看，十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在繼承實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、興邊富民行動(dòng)、對(duì)口支援等政策的基礎(chǔ)上，通過開展實(shí)施脫貧攻堅(jiān)事業(yè)、對(duì)口援疆援藏工作以及“一帶一路”倡議等，充分調(diào)動(dòng)了中央、發(fā)達(dá)地區(qū)與邊疆地區(qū)的三方積極性，有效解決了邊疆地區(qū)發(fā)展不充分和不均衡的問題。從政治維度上看，十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，堅(jiān)持黨對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，更加注重完善邊疆地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和基層組織建設(shè)，不斷強(qiáng)化邊疆地區(qū)各級(jí)黨組織的權(quán)威和地位。從文化維度上看，黨和國(guó)家把發(fā)展邊疆地區(qū)文化事業(yè)放在了更加突出的位置，并要求進(jìn)一步加強(qiáng)中華民族大團(tuán)結(jié)、積極鑄牢中華民族共同體意識(shí)。從社會(huì)維度來看，圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系這一目標(biāo)，邊疆社會(huì)治理逐步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的管理體制，并實(shí)現(xiàn)了源頭治理、動(dòng)態(tài)管理與應(yīng)急處置的有機(jī)結(jié)合。從生態(tài)維度上看，十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨從對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)民族負(fù)責(zé)、對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的歷史高度出發(fā)，圍繞邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，切實(shí)采取措施，不斷提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平，從而為邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)與條件。

三、當(dāng)前我國(guó)邊疆地區(qū)所面臨的現(xiàn)實(shí)問題與安全挑戰(zhàn)

新中國(guó)成立以后，尤其是黨的十八大以來，我國(guó)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，由于地緣政治格局、民族宗教關(guān)系、以及現(xiàn)代化大轉(zhuǎn)型等因素的交織影響，邊疆地區(qū)正在成為國(guó)內(nèi)外各種政治力量激烈角逐的前沿場(chǎng)域，邊疆治理事務(wù)也越來越呈現(xiàn)出紛繁敏感而又多變無定的復(fù)雜態(tài)勢(shì)，這些都對(duì)當(dāng)前我國(guó)的邊疆治理工作和總體國(guó)家安全構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）政治安全問題

當(dāng)前邊疆地區(qū)所面臨的政治安全問題，主要來自于內(nèi)外兩個(gè)方面。外部安全問題主要體現(xiàn)為地緣政治問題。我國(guó)邊疆地區(qū)以地緣政治安全為核心的高級(jí)政治安全問題，主要包括硬邊疆地區(qū)因領(lǐng)土爭(zhēng)端與軍事活動(dòng)可能導(dǎo)致的外部勢(shì)力對(duì)本國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的威脅、軍事侵略以及政治控制等現(xiàn)象。[13]近年來，我國(guó)與鄰國(guó)的邊界主權(quán)爭(zhēng)端加劇，甚至造成了一定的邊界沖突。此外，邊界劃定問題、領(lǐng)土爭(zhēng)端問題、鄰國(guó)國(guó)內(nèi)武裝沖突問題以及西方大國(guó)的軍事基地駐扎問題，不僅嚴(yán)重影響了我國(guó)邊疆政治安全，也對(duì)邊疆治理工作造成潛在威脅。內(nèi)部安全問題則體現(xiàn)為基層政權(quán)問題。由于受到邊疆地區(qū)人口流動(dòng)以及基層精英流失的影響，當(dāng)前邊疆地區(qū)的基層治理面臨巨大壓力，與此同時(shí)，邊疆基層政府還面臨著比之以往更為復(fù)雜的內(nèi)外部形勢(shì)和管控壓力，加之治理理念、干部隊(duì)伍、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及歷史傳統(tǒng)等因素的多重影響，致使基層政府難以有效包攬和解決轄區(qū)內(nèi)所有的問題，而這些問題的積累又會(huì)發(fā)酵產(chǎn)生出新的問題，從而加劇邊疆社會(huì)的內(nèi)部張力。

（二）經(jīng)濟(jì)安全問題

經(jīng)濟(jì)安全問題首先體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分。從“八五”時(shí)期開始，我國(guó)就十分重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于區(qū)位因素、發(fā)展理念以及經(jīng)濟(jì)體制等方面影響，從人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來看，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)差距，不僅沒有縮小，反而有所拉大。因此，當(dāng)前對(duì)邊疆地區(qū)的政策扶持并未顯著扭轉(zhuǎn)邊疆與其他地區(qū)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。[14]長(zhǎng)此以往，就會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期平穩(wěn)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)產(chǎn)生不利影響。其次體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。一方面，邊疆地區(qū)位于我國(guó)邊境地帶，基礎(chǔ)設(shè)施、尤其是交通設(shè)施的覆蓋密度還比較低。此外，既有設(shè)施老化嚴(yán)重，建設(shè)難度較大。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，邊疆地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施密度，僅為全國(guó)平均水平的一半，這就不利于邊疆地區(qū)的資源流動(dòng)與相互連通；另一方面，邊疆地區(qū)邊境口岸的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，近年來，盡管各級(jí)政府加大了口岸基礎(chǔ)設(shè)施投資力度（如對(duì)口岸進(jìn)行了擴(kuò)建及改善），邊疆地區(qū)大部分口岸實(shí)現(xiàn)了通路、通電、通水以及通信等，但是境內(nèi)外交通仍然沒有有效地銜接起來，造成口岸通關(guān)時(shí)間長(zhǎng)、速度慢、貨物易滯留等問題，從而嚴(yán)重制約了邊疆地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。以上這些問題，都會(huì)對(duì)邊疆地區(qū)防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力造成消極影響。

（三）社會(huì)安全問題

邊疆地區(qū)的社會(huì)安全問題，主要體現(xiàn)為分配正義缺失所導(dǎo)致的邊疆社會(huì)結(jié)構(gòu)性緊張。邊疆地區(qū)在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的雙重驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)分配正義缺失問題較為突出，具體包括橫向結(jié)構(gòu)性分配正義缺失、縱向結(jié)構(gòu)性分配正義缺失與以及的群眾內(nèi)部分配正義缺失。一是橫向結(jié)構(gòu)性分配正義缺失，主要是指邊疆地區(qū)不僅與內(nèi)地地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差異，邊疆地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)橫向結(jié)構(gòu)也存在較大差異。二是縱向結(jié)構(gòu)性分配正義缺失，主要是指邊疆地區(qū)與內(nèi)地地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上存在較大的歷史差異，這種差距存在于歷史發(fā)展的各個(gè)時(shí)期。三是群眾內(nèi)部分配正義缺失，主要是指隨著邊疆地區(qū)群體之間貧富差距逐步擴(kuò)大，利益群體之間的階層固化和社會(huì)流動(dòng)放緩，各個(gè)階層圍繞公共資源之間展開的競(jìng)爭(zhēng)越來越突出。這三種分配正義缺失共同加劇了邊疆社會(huì)的“結(jié)構(gòu)性緊張”，即因社會(huì)的結(jié)構(gòu)分化速度快于制度規(guī)范的整合速度而形成的結(jié)構(gòu)要素之間的緊張與脫節(jié)，使不同利益群體之間由于政策與制度安排的變化而產(chǎn)生不滿，因而引發(fā)矛盾與沖突的狀態(tài)。[15]邊疆社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性緊張及其隱藏的潛在社會(huì)矛盾與沖突，會(huì)對(duì)邊疆社會(huì)的整體團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定造成巨大沖擊。

（四）文化安全問題

邊疆地區(qū)的文化安全問題，在新時(shí)代主要表現(xiàn)為民族文化內(nèi)部之間的發(fā)展不平衡問題和民族文化產(chǎn)業(yè)薄弱等。就前者而言，首先，各少數(shù)民族的文化影響力不盡相同，一些發(fā)展水平較高、人口規(guī)模較大的少數(shù)民族在對(duì)外交往中，具有較強(qiáng)的文化輻射性和影響力，而發(fā)展水平較低、人口規(guī)模較小的少數(shù)民族往往處于被動(dòng)和從屬的地位，其生活方式、語言文字以及風(fēng)俗習(xí)慣逐漸被其他民族所同化。其次，部分少數(shù)民族由于其區(qū)位條件和對(duì)外交往的封閉性，過分強(qiáng)調(diào)本民族文化的原生性和獨(dú)立性，這不僅降低了本民族原生文化的適應(yīng)力和吸引力，也會(huì)破壞國(guó)家主流文化的完整性和系統(tǒng)性，進(jìn)而削弱國(guó)家主流文化對(duì)邊疆民族的吸引力和整合力。最后，我國(guó)邊疆地區(qū)生活著眾多的跨境民族，國(guó)外反華勢(shì)力會(huì)經(jīng)常利用宗教問題和民族問題，削弱這些跨境少數(shù)民族的文化認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同，以達(dá)到制造民族矛盾和分裂中國(guó)的目的。

就后者來說，一是邊疆地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，由于區(qū)位、交通、通訊以及教育因素制約，對(duì)當(dāng)?shù)匚幕Y源的開發(fā)利用相對(duì)滯后，導(dǎo)致邊疆地區(qū)的文化資源優(yōu)勢(shì)與黨和國(guó)家的優(yōu)惠政策難以切實(shí)發(fā)揮作用。二是邊疆民族的文化發(fā)展理念落后，邊疆民族文化傳承更加側(cè)重于一種族群延續(xù)的必要條件，而非出自文化輻射和文化融合的內(nèi)在動(dòng)力，從而影響了邊疆民族文化發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。三是邊疆文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不健全，由于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，導(dǎo)致邊疆地區(qū)無論在接受本國(guó)主流文化方面還是主動(dòng)傳播本民族特色文化方面都明顯處于落后狀態(tài)，難以保護(hù)和傳承民族傳統(tǒng)文化。[16]

（五）生態(tài)安全問題

我國(guó)邊疆地區(qū)具有獨(dú)特的地理空間特質(zhì)、地緣政治特質(zhì)、生態(tài)賦存特質(zhì)以及民族文化特質(zhì)，這使得其生態(tài)環(huán)境安全在國(guó)家安全中占據(jù)了極其重要的地位。就現(xiàn)實(shí)情況而言，我國(guó)邊疆地區(qū)的生態(tài)安全還面臨著以下挑戰(zhàn)。首先，自然資源利用水平較低，當(dāng)前邊疆地區(qū)主要采用傳統(tǒng)粗放型的發(fā)展方式，直接影響了自然資源利用效率的提升與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其次，生物多樣性日益減少，長(zhǎng)期以來，一些地方秉持“以環(huán)境換發(fā)展”的傳統(tǒng)發(fā)展思路，致使邊疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。再次，土地侵蝕問題嚴(yán)重，自然因素是邊疆地區(qū)土壤侵蝕的客觀潛在條件，而人為因素則是加速土壤侵蝕的催化劑。由于邊疆民族地區(qū)陡坡較多，容易形成水流對(duì)土壤的強(qiáng)大沖刷力，而土壤結(jié)構(gòu)和顆粒組成等土壤質(zhì)地影響土壤抗沖性和抗蝕性，決定土壤侵蝕的程度。[17]最后，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，由于過度開發(fā)和環(huán)境污染，造成邊疆地區(qū)的生態(tài)修復(fù)能力下降，這突出表現(xiàn)在植被覆蓋率減少、土地荒漠化、土壤肥力下降以及物種滅絕等方面。

四、新時(shí)代基于“總體國(guó)家安全觀”協(xié)同推進(jìn)邊疆治理的對(duì)策建議

基于“總體國(guó)家安全觀”的內(nèi)在邏輯與整體要求，新時(shí)代可從以下五個(gè)層面出發(fā)，協(xié)同推進(jìn)邊疆治理事業(yè)，切實(shí)維護(hù)邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安：一是提升黨的執(zhí)政能力，維護(hù)邊疆政治安全；二是推進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)，維護(hù)邊疆經(jīng)濟(jì)安全；三是健全社會(huì)治理機(jī)制，維護(hù)邊疆社會(huì)安全；四是加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)工作，維護(hù)邊疆文化安全；五是完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，維護(hù)邊疆生態(tài)安全。

（一）提升黨的執(zhí)政能力，維護(hù)邊疆政治安全

提升黨的執(zhí)政能力是維護(hù)邊疆政治安全的根本保證。在新時(shí)代背景下，面對(duì)邊疆地區(qū)內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，需要不斷提升中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，培育和強(qiáng)化邊疆地區(qū)群眾的政治共識(shí)，從而為實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，具體包括四個(gè)方面：一是提升邊疆戰(zhàn)略治理的能力，各級(jí)黨組織要以戰(zhàn)略的治理思維統(tǒng)籌邊疆所面臨的政治安全問題，即從國(guó)家政治安全層面與邊疆政治安全層面、地緣政治與周邊國(guó)家關(guān)系層面以及黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同治理層面來推進(jìn)邊疆治理工作。二是提升凝聚執(zhí)政共識(shí)的能力，我黨需要不斷加強(qiáng)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政能力，通過健全參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和民主監(jiān)督，充分代表和實(shí)現(xiàn)各族群眾的利益訴求，為我國(guó)邊疆治理體系提供政治支撐和發(fā)展動(dòng)力。三是提升政治制度建構(gòu)的能力，通過科學(xué)的制度建構(gòu)，將黨的理想信念與執(zhí)政目標(biāo)內(nèi)嵌于邊疆治理的全過程，確保疆治理工作的政治屬性和目標(biāo)導(dǎo)向。四是提升我黨全面領(lǐng)導(dǎo)的能力，各級(jí)黨組織充分發(fā)揮其內(nèi)在的組織優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)治理過程中構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各族群眾的積極性和主動(dòng)性，使邊疆治理凝聚更廣泛的政治共識(shí)和價(jià)值認(rèn)同。

（二）推進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)，維護(hù)邊疆經(jīng)濟(jì)安全

邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)重要組成部分，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，它既面臨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性問題，也具有邊疆地區(qū)的個(gè)性問題。從可持續(xù)性的角度出發(fā)，它既需要國(guó)內(nèi)循環(huán)的整體帶動(dòng)，也需要國(guó)際循環(huán)的有效促進(jìn)。因此，基于“雙循環(huán)”的邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要從以下四個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)。首先，優(yōu)化制度環(huán)境，提升邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的吸引力。通過建立現(xiàn)代政府權(quán)力清單制度，理順邊疆地區(qū)政府與市場(chǎng)的邊界和關(guān)系；通過完善以公共產(chǎn)品支出為主體的現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)政府職能從行政權(quán)力的有效配置向公共產(chǎn)品的有效供給轉(zhuǎn)變；通過健全以政府購(gòu)買服務(wù)為核心的現(xiàn)代采購(gòu)制度，規(guī)范邊疆地區(qū)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色。其次，健全市場(chǎng)體系，提升邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力。通過構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)現(xiàn)更大領(lǐng)域和更深層次的全面開放，形成國(guó)內(nèi)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)有序和統(tǒng)一的大市場(chǎng)；通過拓展對(duì)外貿(mào)易平臺(tái)，推進(jìn)邊疆地區(qū)自貿(mào)園區(qū)建設(shè)，形成“雙循環(huán)”的海外樞紐；通過積極開拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，深度參與國(guó)際分工合作，提高邊疆地區(qū)在世界產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈地位和作用。最后，升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)力。通過健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和高新企業(yè)入駐，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和改造；通過拓展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑，充分利用資源稟賦和區(qū)位條件，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)布局和持續(xù)發(fā)展；通過優(yōu)化新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合，將技術(shù)、知識(shí)、人才等先進(jìn)要素有機(jī)融入到邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)注入源動(dòng)力。

（三）健全社會(huì)治理機(jī)制，維護(hù)邊疆社會(huì)安全

從社會(huì)治理發(fā)展趨勢(shì)來看，管理與治理開始轉(zhuǎn)換，即從單中心的管理控制走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治。[18]因此，提升邊疆地區(qū)社會(huì)治理的效果，需要從參與機(jī)制、整合機(jī)制、溝通機(jī)制以及運(yùn)行機(jī)制等方面出發(fā)，為邊疆社會(huì)構(gòu)建起科學(xué)和合理的治理體系。其一，優(yōu)化社會(huì)治理參與機(jī)制，通過優(yōu)化社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)，拓寬不同利益主體的參與空間，尤其是讓弱勢(shì)群體以制度化和組織化的形式表達(dá)利益訴求，從而使邊疆社會(huì)內(nèi)部各子系統(tǒng)間的能量和信息能夠有效互動(dòng)。其二，優(yōu)化社會(huì)治理整合機(jī)制，整合機(jī)制主要借助政府和社會(huì)的多元力量，促進(jìn)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)公平和合理的配置，既要依靠政府采取行政和經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)國(guó)民收入分配相對(duì)公平，也要政府通過完善社會(huì)保障制度，化解社會(huì)系統(tǒng)中一些不穩(wěn)定因素。其三，優(yōu)化社會(huì)治理溝通機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)上完善邊疆地區(qū)基層社會(huì)的利益表達(dá)渠道，使得基層群眾的合理訴求能夠進(jìn)入政府決策過程，這些渠道具體包括：信息公開制度，如政務(wù)信息公布的及時(shí)和透明；政策參與制度，如通過聽證會(huì)制度，集中民意和反映民情；表達(dá)自由制度，如通過完善信訪制度、申訴制度、請(qǐng)?jiān)钢贫鹊?。其四，完善社?huì)治理運(yùn)行機(jī)制，通過完善社會(huì)治理的主體結(jié)構(gòu)和基本程序，有效規(guī)制治理系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的行為方式和相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、利益整合、決策制定、政策執(zhí)行以及過程監(jiān)督的科學(xué)性、民主性和高效性。

（四）加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)工作，維護(hù)邊疆文化安全

作為改革開放的前沿陣地，我國(guó)邊疆地區(qū)文化安全在維護(hù)國(guó)家總體安全中起著至關(guān)重要的作用?；凇翱傮w國(guó)家安全觀”內(nèi)在要求，我國(guó)邊疆文化治理需要從三個(gè)方面著手：一是轉(zhuǎn)變邊疆文化治理理念?！耙粋€(gè)承認(rèn)自己擁有不同民族群體的多民族國(guó)家，只有同時(shí)培育一種各民族群體的成員都擁護(hù)并且認(rèn)同的超民族認(rèn)同時(shí)，它才可能是穩(wěn)定的。[19]因此，需要通過貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提升國(guó)家文化認(rèn)同；通過推進(jìn)文化事業(yè)建設(shè)，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)教育。二是健全意識(shí)形態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。通過構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)搜集和發(fā)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)場(chǎng)域的輿情信息，并利用一定技術(shù)和手段對(duì)搜集到的信息進(jìn)行分析和判斷，進(jìn)而及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息，讓相關(guān)職能部門及時(shí)作出相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)。三是促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過開發(fā)邊疆地區(qū)的民族文化資源，把邊疆民族文化建設(shè)納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃；通過推進(jìn)邊疆地區(qū)的文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展邊疆文化傳播途徑和輻射區(qū)域；通過建設(shè)邊疆地區(qū)的文化惠民工程，增強(qiáng)邊疆文化的凝聚能力和傳播能力。

（五）完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，維護(hù)邊疆生態(tài)安全

維護(hù)邊疆生態(tài)安全既要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一，又要遵循自然規(guī)律維護(hù)生態(tài)平衡，進(jìn)而構(gòu)建起科學(xué)和合理的環(huán)境保護(hù)體系，具體而言：其一，創(chuàng)新邊疆地區(qū)生態(tài)資源的開發(fā)方式。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策背景下，可依托邊疆地區(qū)的生態(tài)文化要素，創(chuàng)造與消費(fèi)需求相適應(yīng)、豐富多彩的體驗(yàn)產(chǎn)品新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。[20]其二，轉(zhuǎn)變邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展模式。從發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新角度，邊疆地區(qū)應(yīng)該逐漸減少對(duì)傳統(tǒng)技術(shù)體系的依賴，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)技術(shù)體系建設(shè)，由工業(yè)文明的末端治理向生態(tài)文明的過程治理轉(zhuǎn)變。其三，健全邊疆地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w措施。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)觀點(diǎn)，生態(tài)建設(shè)具有較強(qiáng)的正外部性，如果不對(duì)提供這種正外部性的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行補(bǔ)償，那么外部效應(yīng)將很難持續(xù)。因此，我們可以通過設(shè)立國(guó)家生態(tài)安全基金，優(yōu)化“造血型”生態(tài)補(bǔ)償方案，構(gòu)建起邊疆地區(qū)環(huán)境保護(hù)的公共政策體系，為維護(hù)邊疆生態(tài)安全提供系統(tǒng)的保障。