“舊改業(yè)務(wù)”市場化可行性調(diào)研

天津市海河建設(shè)發(fā)展投資有限公司 胡中奇

一、政策背景

2017年末，國家住建部在廣州、廈門等15個(gè)重點(diǎn)城市啟動(dòng)了我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，截至2018年底，試點(diǎn)城市共改造小區(qū)100余個(gè)，惠及5.9萬戶居民，獲得了一批可推廣可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗(yàn)。近日，國務(wù)院參事仇保興指出，我國城鎮(zhèn)需綜合改造的老舊小區(qū)保守估算總投資可高達(dá)4萬億，假設(shè)改造期五年，年度新增投資可達(dá)8000億元以上。各省市沉淀在各級財(cái)政和房管局賬戶中的住房公共維修基金尚有約5000億左右，可發(fā)揮積極作用。

2019年住建部會(huì)同發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，要求全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。其內(nèi)容可歸納為20個(gè)字：摸清家底、因地制宜、自下而上、各方籌資、長效管理。

2019年7月初，國務(wù)院宣布將對全國17萬個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加快進(jìn)行改造，并對所有老舊小區(qū)全部進(jìn)行改造。此舉填補(bǔ)了2018與2019年度棚改收縮對應(yīng)的基建需求。

2020年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求盡快建立政府與居民、社會(huì)力量合理共同擔(dān)負(fù)改造資金的專項(xiàng)機(jī)制，中央財(cái)政給予相應(yīng)補(bǔ)助，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債給予傾斜，鼓勵(lì)社會(huì)資本共同參與改造運(yùn)營。

2020年各地計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)有約5萬個(gè)，涉及居民將近700萬戶。

在2020年7月20日國務(wù)院最新發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容可分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類3類，并要求各省市科學(xué)編制改造規(guī)劃和年度改造計(jì)劃。文化、教育、體育等有關(guān)方面涉及城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的各類設(shè)施增設(shè)或改造計(jì)劃應(yīng)主動(dòng)與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)劃和計(jì)劃有效對接，同步實(shí)施。2012年，應(yīng)對各省市城市更新的“跑偏”趨勢，住建部在其發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》中明確，城市更新不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不應(yīng)片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益；其中“拆除量不超過20%、拆建比不宜大于2”的具體要求更是對各地涉及推倒重來、大拆大建的形式提出了徹底整改的要求。

二、改造實(shí)施意義和內(nèi)容

老舊小區(qū)主要是指建于2000年以前，公共設(shè)施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。此類小區(qū)與1998年房改后建設(shè)成的小區(qū)相比公共設(shè)施普遍落后，配套設(shè)施配置不齊。2020年是全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)及“十三五”規(guī)劃收官之年，在這樣的背景下，未來城市的規(guī)劃和建設(shè)將由增量規(guī)劃和建設(shè)，轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃和建設(shè)城市更新特別是有機(jī)更新越來越引起重視。

在現(xiàn)實(shí)生活中，老舊小區(qū)主要存在以下問題：一是設(shè)備陳舊，管網(wǎng)破損、缺失、老化嚴(yán)重，安全隱患巨大；配套公共服務(wù)不足，居委會(huì)、警衛(wèi)、菜市場配套不足；二是公共服務(wù)缺失，比如養(yǎng)老、托幼、物業(yè)，社區(qū)超市、群眾健身、機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車的停放，老齡化社區(qū)催生的加裝電梯問題等；三是嚴(yán)重缺乏物業(yè)管理，公共環(huán)境較差，道路破損、秩序混亂、私搭亂建等，直接影響居民的幸福感、獲得感、安全感。

三、改造市場容量的測算

（1）水電氣熱智能電表舊管網(wǎng)改造

測算方法：根據(jù)國家明確的舊改將涉及小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民700萬戶；水電氣熱的改造是最基本的改造，因此假設(shè)改造將涉及所有居民；用居民戶數(shù)乘以戶均改造費(fèi)用，估算出總體的市場空間；其中進(jìn)行智能化改造的小區(qū)在20%～40%之間，在基礎(chǔ)的改在費(fèi)用上需再花費(fèi)50%，經(jīng)過相乘估算出智能化改造的總體市場。根據(jù)某省關(guān)于全省改造智能電表的相關(guān)規(guī)定，計(jì)劃投資120億元全面完成全省400萬戶電表改造，可以估算一戶的改造費(fèi)用在3000元左右。因此，測算結(jié)果為全國老舊小區(qū)改造的電網(wǎng)市場容量超過210億元。

以某省高新區(qū)已改造完成的試點(diǎn)小區(qū)為例：舊改過程中，全面更新管網(wǎng)、實(shí)行獨(dú)立水表，更換表箱、增設(shè)消防栓、泵站建設(shè)等內(nèi)容，共實(shí)施72棟樓、2424戶，總投資近1200萬元。可以估算一戶的水表改造相關(guān)費(fèi)用在4950元。因此，可估算全國老舊小區(qū)改造的水管網(wǎng)市場約346.5億元。

根據(jù)某市對管道燃?xì)獾睦吓f小區(qū)的政策可知，天然氣網(wǎng)的改造內(nèi)容包括小區(qū)加建天然氣管道包括戶外公共管道、戶內(nèi)管道和用氣具改造，政府按照每戶3300元的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)改造費(fèi)用，可以測算全國老舊小區(qū)改造的天然氣管網(wǎng)市場在231億元。

根據(jù)某省的試點(diǎn)小區(qū)熱改政策，市財(cái)政承擔(dān)所有費(fèi)用，補(bǔ)貼一戶2000元；此外，只有北方地區(qū)涉及熱網(wǎng)改造工程，因此假設(shè)只有一半的小區(qū)需要熱改，因此可以測算全國老舊小區(qū)改造的熱管網(wǎng)市場在75億元。

因此全國水電氣熱智能化改造測算結(jié)果如下：

（210+246.5+231+75）×（20%-40%）×（1+50%）

=（228.75-457.5）億元

（2）智慧停車場

根據(jù)現(xiàn)在的市場報(bào)價(jià)，地面停車場的平均造價(jià)為2.5萬元/車位，立體停車庫的價(jià)格為9萬元/車位。老舊小區(qū)智慧停車場改造的主要是地面和立體的停車庫，不涉及地下停車場。根據(jù)試點(diǎn)小區(qū)對停車位的補(bǔ)增數(shù)據(jù)推測，每個(gè)小區(qū)約需要增添100個(gè)停車位。我們假設(shè)65%～70%的小區(qū)進(jìn)行地面停車場的改造，10%～15%的小區(qū)進(jìn)行立體停車場的改造，因此可以測算全國老舊小區(qū)改造的智慧停車場的總市場容量1033.5理論～1160.3億元。

（3）電梯安裝

根據(jù)目前的市場價(jià)，一部電梯的安裝價(jià)格在40-60萬元范圍內(nèi)，住建部資料顯示老舊小區(qū)改造的居民近700萬戶，對應(yīng)的建筑面積約6.7億平方米。假設(shè)按每2000平方米配置一部電梯測算，理論加裝電梯需求量為33萬臺，總體的市場容量為1320億～1980億元。

（4）智能門禁

以某市完成老舊小區(qū)門禁的智能化改造的試點(diǎn)小區(qū)為例，該小區(qū)智能門禁改造的資金投入為9000元左右，因此經(jīng)估算，智能門禁總體的市場容量為3.51億。

（5）充電樁安裝

充電樁的安裝應(yīng)該與車輛的比例為1:1，需要改造的老舊小區(qū)總計(jì)700萬戶，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)，2019年我國電動(dòng)汽車的普及比例約為4.2%，因此需要安裝的充電樁數(shù)量約為29.4萬個(gè)。充電樁的平均安裝價(jià)格約2000～8000元不等。因此，據(jù)估算，充電樁的總體的市場容量約為5.88億～23.52億元。

（6）智能戶外廣告機(jī)

根據(jù)市場價(jià)，小區(qū)用的智能戶外廣告機(jī)的價(jià)格在8000～12000元左右。待改造的老舊小區(qū)有3.9萬個(gè)，我們假設(shè)40%～60%的小區(qū)需要智能戶外廣告機(jī)，因此智能戶外廣告機(jī)的總體市場容量約為1.25億～2.8億元。

（7）智慧安防

經(jīng)過對某省已經(jīng)完成試點(diǎn)的小區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，安裝一個(gè)小區(qū)的智能安防系統(tǒng)均價(jià)在10萬元左右，全國有3.9萬個(gè)老舊小區(qū)進(jìn)行改造。因此，智能安防系統(tǒng)的總體市場容量約為39億元。

四、“舊改”工作面臨的主要問題

目前，從各省市“舊改”進(jìn)展來看主要面臨以下問題：

一是改造內(nèi)容碎片化。不同省市、不同地區(qū)改造內(nèi)容不統(tǒng)一，缺乏總體規(guī)劃和上位標(biāo)準(zhǔn)，造成改造中的內(nèi)容、形象、標(biāo)準(zhǔn)、投入差別較大，出現(xiàn)了反復(fù)“拉抽屜”、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，資金投入薄厚不均等現(xiàn)象，未能形成整體化的實(shí)施格局。

二是資金來源較為單一。老舊小區(qū)改造一直以財(cái)政資金為主。現(xiàn)實(shí)情況中，除中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府專項(xiàng)債外，銀行信貸為舊改的重要資金來源。例如，2019年河南省獲得了專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的中央財(cái)政資金45億元，資金規(guī)模居全國首位，占全國資金分配總量的15%，全省3383個(gè)老舊小區(qū)將受益。除了中央劃歸地方的資金外，其余資金也都是由各地、區(qū)（縣）政府結(jié)合自身任務(wù)及財(cái)政能力予以補(bǔ)貼實(shí)施，資金來源較為單一。雖然住建部提出采取居民、社會(huì)、財(cái)政補(bǔ)助三結(jié)合的多渠道投資的改造資金。但目前來看，前兩者的資金非常有限，仍以財(cái)政資金為主。

三是政策支持分散化。從國家到地方，不同項(xiàng)目的工程子項(xiàng)缺少統(tǒng)一的政策支持，使得“舊改”工作市場化缺乏清晰可行的政策指導(dǎo)，投資風(fēng)險(xiǎn)尚不可控。

四是組織工作被動(dòng)化。由于缺少市場化的機(jī)制，多以行政任務(wù)進(jìn)行攤派，因此造成組織舊改成為任務(wù)，未能有效激發(fā)市場活力，缺少主動(dòng)作為的積極性。

五、未來“舊改工作”的路徑

我認(rèn)為未來“舊改工作”應(yīng)堅(jiān)持“先民生、后提升、再配增”的原則，從問題出發(fā)，順應(yīng)群眾期盼，滿足居民安全需求和基本生活需求，同時(shí)在其模式方面應(yīng)加大市場化模式的匹配，促進(jìn)“舊改工作”長效、健康、可持續(xù)發(fā)展。設(shè)想的路徑如下：

一是摸清家底。政府部門或投資人應(yīng)摸清當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)老舊小區(qū)類型、居民改造愿望等需求，分級明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的標(biāo)準(zhǔn)和對象范圍。舊改的目標(biāo)應(yīng)該從保障基本生活開始，逐步提升居住品質(zhì)。應(yīng)根據(jù)所在城市情況來制定相應(yīng)的改造清單。

二是統(tǒng)一規(guī)劃。通過摸清家底，對不同老舊小區(qū)結(jié)合所在地區(qū)情況進(jìn)行分類處置，比如對商務(wù)區(qū)的老舊小區(qū)和商業(yè)區(qū)的老舊小區(qū)必然在改造的形式、內(nèi)容上有所不同。

三是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、多套可選。通過有效規(guī)劃，應(yīng)分門別類列出問題清單，結(jié)合問題清單對應(yīng)有解決方案及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)形成套餐式管理，以便于后期工程控制。

四是加強(qiáng)群眾參與。推動(dòng)“業(yè)主主體、社區(qū)主導(dǎo)、政府引領(lǐng)、各方支持”的組織原則，加強(qiáng)調(diào)研活動(dòng)，通過政府引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，動(dòng)員群眾廣泛參與意愿調(diào)查。例如對廣西當(dāng)?shù)啬承^(qū)的改造項(xiàng)目列出了三張紙的改造內(nèi)容清單，包括基本市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共環(huán)境、公共服務(wù)，讓居民自行勾選出最迫切需要解決的問題。

五是建設(shè)+運(yùn)營全過程管理。將前期工作、工程實(shí)施、維護(hù)保養(yǎng)等進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，形成設(shè)計(jì)、施工、維護(hù)、運(yùn)營的一體化方案，改變以往老舊小區(qū)提升改造過程中出現(xiàn)的各參與方不交流的情況，建立長效管理機(jī)制。特別將建設(shè)+運(yùn)營概念融入，通過前期市場化附加工程的加入，運(yùn)營者可通過平臺接入、社區(qū)信息數(shù)字化等方式，增加“舊改“項(xiàng)目市場化收入，提升市場化可行性。

六是模式標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)出臺有政策指導(dǎo)性的模式。建立確定的運(yùn)作盈利模式。例如資產(chǎn)證券化將水費(fèi)、網(wǎng)費(fèi)等市政設(shè)施的收費(fèi)收益權(quán)打包發(fā)行ABS，并再開發(fā)新的金融工具，借助金融杠桿實(shí)施項(xiàng)目。同時(shí)，也可以在項(xiàng)目建設(shè)中合理融入運(yùn)營項(xiàng)目，比如便利店、立體停車場等，通過PPP或類PPP的模式實(shí)施投資，提升項(xiàng)目社會(huì)資本吸引力。

六、建議模式

（一）“捆綁式”模式

將舊城土地整理出讓和“舊改”項(xiàng)目相結(jié)合。在儲(chǔ)備地塊出讓條件中對臨近地塊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一整修。具體的捆綁原則如下：一是將居住功能和商業(yè)功能結(jié)合考慮；二是將級差地租高的地塊與級差地租低的地塊聯(lián)合開發(fā)；三是將約束條件高的地塊與約束條件低的地塊綜合考慮；四是周邊配套功能完善的地塊與周邊配套功能欠缺的地塊綜合考慮。

另外，結(jié)合舊城改造片區(qū)的區(qū)位價(jià)值和實(shí)際條件，為所謂的難取得資金平衡的舊城改造片區(qū)引入新的盈利產(chǎn)業(yè)或者配套設(shè)施，增加地塊的高附加值，提升區(qū)位價(jià)值。

（二）市場化運(yùn)作為主與政府組織結(jié)合模式

對于有特殊價(jià)值區(qū)域的舊改項(xiàng)目，如風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，可以采取意向騰遷、整體經(jīng)營的思路進(jìn)行運(yùn)作。由項(xiàng)目改造單位提出風(fēng)貌建筑利用計(jì)劃，由政府部門結(jié)合居民意愿進(jìn)行騰遷，在不改變房屋的所有權(quán)前提下，通過為原居民提供租房補(bǔ)貼的形式騰遷原有住房，改造再利用，通過運(yùn)營收入在保證風(fēng)貌保護(hù)區(qū)建筑價(jià)值的同時(shí)提升原住民生活居住水平。

（三）PPP模式

參照棚改和區(qū)域化開發(fā)PPP模式，對大規(guī)模的舊改項(xiàng)目可以從規(guī)劃角度配備相應(yīng)的運(yùn)營資產(chǎn)，例如菜市場、停車樓、養(yǎng)老院、便利店、超市等。通過政府財(cái)政付費(fèi)、拉長項(xiàng)目周期的方式引入市場化資金，降低政府財(cái)政壓力，同時(shí)更高效地提升“舊改”項(xiàng)目的活力。

目前，社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的熱情不高，而利潤率低、投資回報(bào)周期長，商業(yè)模式不明，服務(wù)供求關(guān)系不確定，是老舊小區(qū)改造的商業(yè)痛點(diǎn)。因此，發(fā)揮城投類企業(yè)等平臺公司的作用將是城市更新未來發(fā)展的關(guān)鍵，也是此類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的契機(jī)。