基于公眾參與環(huán)境影響評價制度探索

楊文，芮俊偉

1.南京國環(huán)科技股份有限公司；2.無錫藍空環(huán)?？萍加邢薰?/p>

環(huán)境影響評估主要評估人類活動對環(huán)境的影響，并提出糾正措施，這些措施是環(huán)境保護中“規(guī)避第一”概念的體現(xiàn)。環(huán)境影響評估是指許多規(guī)劃建設(shè)項目具有一定風(fēng)險的最終實施，也關(guān)系到許多當(dāng)事方的利益。公眾作為環(huán)境影響評估的主體，有權(quán)參與環(huán)境影響評估，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)完善公眾參與制度，使公眾參與發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時，要防止在建設(shè)項目實施后惡意反對項目實施，阻礙經(jīng)濟與環(huán)境的和諧發(fā)展。

一、環(huán)境影響評價體系的概念

對某一地區(qū)規(guī)劃建設(shè)項目實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出對環(huán)境不利影響的預(yù)防措施或解決辦法，并進行后續(xù)監(jiān)測，即環(huán)境影響評估的概念。環(huán)境影響評估數(shù)據(jù)可以為社會生產(chǎn)提供信息和基礎(chǔ)，是使環(huán)境數(shù)據(jù)后開發(fā)的地區(qū)維持良好生態(tài)環(huán)境的有效科學(xué)技術(shù)手段。其中，土壤環(huán)境評估是評估和評價土壤環(huán)境質(zhì)量，確定項目實施后可能存在的土壤沙質(zhì)物質(zhì)，分析土壤污染程度，并提出減少污染的措施。生態(tài)環(huán)境保護部門將根據(jù)土壤環(huán)境評估結(jié)果評估在該地區(qū)開展項目的可行性。如果土壤環(huán)境評估后的質(zhì)量數(shù)據(jù)不能達到國家環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)人員必須重新選擇建設(shè)用地，有關(guān)人員必須治理該地區(qū)的土壤環(huán)境。

二、環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理之間的聯(lián)系

環(huán)境影響評價在全國的環(huán)境保護管理中扮演著重要的角色，對全過程環(huán)境保護管理的進程具有明顯的影響作用。人為環(huán)境管理的主要內(nèi)容包括人為活動的各個環(huán)節(jié)與步驟必須要以保護自然環(huán)境為基礎(chǔ)。無論是在人為活動的前期、中期還是后期，環(huán)境影響評價都會發(fā)揮自身的作用。環(huán)境影響評價在人類活動前期，能夠科學(xué)預(yù)告活動對環(huán)境的影響程度，將環(huán)保理念融入施工的整個過程中。環(huán)境影響評價在人類活動后期，可以根據(jù)施工項目具體的情況和特點，不斷監(jiān)督與檢測工程項目對自然環(huán)境的影響與制約，并緊密結(jié)合監(jiān)測的結(jié)果，制定健全、完善的環(huán)境保護措施。環(huán)境影響評價是真正實現(xiàn)全過程環(huán)保管理的有效方法和手段，能夠?qū)⒈Ｗo自然環(huán)境的理念融合于人類活動的各個進程中，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

三、環(huán)境影響評價中存在的問題分析

（一）參與途徑單一

我國法律明確規(guī)定多種參與環(huán)境影響評價的途徑，但很多建設(shè)單位、環(huán)評單位僅選擇公眾填寫參與意見調(diào)查表的方式，這種信息獲取方式較為耗時且僅能夠獲得局限性的信息，對公眾參與實效會造成一定限制。

（二）公眾參與的意見反饋機制不健全

我國《環(huán)評法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》雖規(guī)定了建設(shè)單位和規(guī)劃編制單位報批審查的環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明，但并沒有規(guī)定對公眾的意見進行反饋的內(nèi)容。導(dǎo)致實踐中大多環(huán)境影響報告書對公眾意見的反饋情況的記載都十分模糊，甚至?xí)霈F(xiàn)一些單位“只聽取、不采納”現(xiàn)象的發(fā)生，使得公眾參與“形同虛設(shè)”。而且和大篇幅闡述持贊成態(tài)度的公眾意見不同，有關(guān)單位往往對持反對態(tài)度的公眾意見的處理非常輕率，報告中對公眾反對的原因未作詳細說明，也沒有解釋對公眾意見采納或者不采納的理由。因缺少對公眾的實際反饋，所以公眾對自己提出的意見采納與否的理由是什么都無從得知，這將會大大打擊公眾主動參與環(huán)評的積極性。條例中只規(guī)定了建設(shè)單位承擔(dān)向公眾反饋采納情況的義務(wù)，至于規(guī)劃方面還未予以規(guī)定，而且實踐中建設(shè)單位能否真正履行還有待觀察。

（三）缺乏公眾參與實效評估指標(biāo)體系

為實現(xiàn)對公眾參與環(huán)境影響評價，評估指標(biāo)體系的設(shè)立極為關(guān)鍵，但由于現(xiàn)階段我國缺乏統(tǒng)一的評估體系，環(huán)境影響評價中的公眾參與受到一定阻礙。指標(biāo)范圍過小或過大、缺乏客觀性、偏向某一方均屬于常見問題，忽視了公眾角度的分析加之相關(guān)頂層設(shè)計的缺乏也對體系的建立健全造成一定制約。

（四）公眾參與的階段滯后

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，一個完整的環(huán)境影響評價程序主要包括項目論證、編制環(huán)境影響評價報告草案、審議和批準(zhǔn)草案、編制環(huán)境影響報告書及評價后的跟蹤和監(jiān)測方案這幾個階段，而公眾能夠參與的階段只有環(huán)評報告草案的編制階段?！董h(huán)評法》第11條和21條分別規(guī)定公眾參與規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的時機為規(guī)劃草案送報前和建設(shè)項目環(huán)境影響報告書報批前，可以看出環(huán)境影響評價公眾能夠參與的階段很少而且參與的時間節(jié)點也較晚。在一個項目經(jīng)過重重批準(zhǔn)與決定程序，付出大量人力物力之后，公眾才參與進來，若這時公眾提出正當(dāng)合理的意見，再加上替代方案的缺失，審批單位只能采納該意見進行修改，這無疑會造成前期成本的浪費。而且，相對于后期環(huán)評文件報批階段，早期的規(guī)劃論證階段對參與公眾的文化水平和專業(yè)知識要求較低，可達到廣泛參與，越到后期對公眾的素質(zhì)要求就越高，就越難做到廣泛參與，從而降低了公眾參與的廣泛性。

（五）信息公開不到位

環(huán)境信息公開直接影響公眾參與環(huán)境影響評價效果，建設(shè)單位、環(huán)保部門、公眾能夠由此實現(xiàn)信息的交流和共享，保證環(huán)境影響評價的實效性。但結(jié)合實際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，部分環(huán)保部門存在不公開環(huán)評報告書的情況，這類部門往往找尋各種借口，如環(huán)境信息可能危及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟安全、公共安全、國家安全等。這會導(dǎo)致相關(guān)問題越藏越深，民眾無法了解準(zhǔn)確而全面的環(huán)境信息，制約環(huán)境影響評價中公眾的參與并損害其知情權(quán)。此外，受激勵機制缺乏等因素的影響，很多企業(yè)也存在不愿意公開企業(yè)環(huán)境信息的問題，如預(yù)防污染的措施、強制公開范圍外的環(huán)境信息等。由于同時缺乏政府環(huán)境信息，無法做出真實決策，公眾參與實效將進一步下降。

（六）公眾參與的范圍較窄

《環(huán)境影響評價法》對于需要進行公眾參與的環(huán)境影響評價做了規(guī)定，但是如綜合利用規(guī)劃等項目沒有強制要求公眾參與環(huán)評?？傮w來看，我國公眾參與環(huán)境影響評價的范圍比較狹窄，公眾無法參與自己身邊、關(guān)系切身利益的小項目的環(huán)境影響評價，同時也不能參與到涉及面廣，影響大的綜合利用規(guī)劃，這些項目也與公眾息息相關(guān)，會對公眾造成切身的影響。因此，需要公眾的智慧和策略，參與范圍的限制不利于公眾參與環(huán)境影響評價。

四、公眾參與環(huán)境影響評價制度建設(shè)路徑

（一）優(yōu)化公眾參與途徑

為建設(shè)公眾參與環(huán)境影響評價制度，需設(shè)法優(yōu)化公眾參與途徑，結(jié)合法律規(guī)定的相關(guān)途徑，本文建議在環(huán)境影響評價不同階段選擇不同途徑。在環(huán)境影響評價初期，由于無法深入了解建設(shè)項目，在不全面的公示信息下，應(yīng)選擇專家咨詢會及咨詢專家意見作為主要的公眾參與途徑；在環(huán)境影響評價中期，由于基本了解項目概況信息并能夠初步判斷其環(huán)境影響，此時應(yīng)選擇公眾座談會、論證會及公眾參與意見問卷調(diào)查作為主要參與途徑；在后期，需要全面判定環(huán)境影響，此環(huán)境影響評價時應(yīng)以聽證會為主要途徑。在具體實踐中，需結(jié)合項目類型、規(guī)模、影響等多種因素優(yōu)選公眾的參與途徑，以此為項目順利開展、各方單位充分交流并提供支持。為保證公眾更積極地參與環(huán)境影響評價，還應(yīng)設(shè)法增強公眾環(huán)境影響評價參與的意識，具體可從環(huán)保教育、環(huán)境法律法規(guī)的宣傳、環(huán)保部門的相關(guān)平臺建設(shè)等方面入手。

（二）完善相關(guān)防治法規(guī)條例

當(dāng)前，我國高度重視從政府到地方政府對生態(tài)環(huán)境的保護和管理。因此，環(huán)境污染的問題，有必要加快制定完善的預(yù)防和控制污染的法律法規(guī)，以便在高質(zhì)量法律的制約下實施環(huán)境政策。加強國家污染防治可以有效利用有限的土地資源。在國家層面，我國頒布了《土壤污染防治法》，明確規(guī)定在整個發(fā)展過程中應(yīng)貫徹環(huán)境保護理念，確保在開發(fā)建設(shè)過程中有法律限制，防止人為破壞造成土壤污染。同時明確了土地環(huán)境監(jiān)測和控制的權(quán)利和義務(wù)，加強對土地權(quán)執(zhí)行情況的監(jiān)測。應(yīng)對污染土壤進行有效處理，使地方當(dāng)局有義務(wù)根據(jù)實際污染程度和污染類型制定適當(dāng)和有效的針對性處理和預(yù)防措施，并監(jiān)測執(zhí)行情況。

（三）重視環(huán)保非政府組織在環(huán)境影響評價中的作用

非政府環(huán)保組織是人民自發(fā)組織的環(huán)保組織，屬于人民非營利組織。它們擁有相關(guān)組織體系，不屬于任何機構(gòu)，具有較強的獨立性，在環(huán)保企業(yè)中自愿投入勞動和實力，知識水平強、領(lǐng)導(dǎo)能力強。隨著人們環(huán)保意識的增強，越來越多的人加入環(huán)保組織，環(huán)保組織的實力和水平得到了很大的提高，并在環(huán)保方面發(fā)揮著越來越重要的作用。作為獨立的環(huán)保組織，他們是公眾的成員，可以參與環(huán)境影響評估。他們的參與加強了公眾在環(huán)境影響評估方面的權(quán)力。同時，環(huán)境保護組織更有能力獲得更多信息、更專業(yè)的判斷和分析，并向公眾提供反饋，以協(xié)助公眾進行適當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評估，同時有效地監(jiān)督輿論的反饋。環(huán)境保護組織的參與提高了公眾參與環(huán)境影響評估的組織、專業(yè)水平和有效性，使公眾能夠更有效地參與環(huán)境影響評估。

（四）運營環(huán)境管理

現(xiàn)階段我國環(huán)保管理工作中存在環(huán)保管理部門缺乏相關(guān)人員的問題，特別是在企業(yè)中，這種情況經(jīng)常存在。為了更好地進行環(huán)保管理，企業(yè)應(yīng)充分認(rèn)識到自身的責(zé)任和義務(wù)，針對各個部門和工作人員的職責(zé)進行科學(xué)、合理劃分。企業(yè)獲取了排污許可證后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與要求進行排污工作，及時安裝監(jiān)控設(shè)備，定時、定期公開企業(yè)當(dāng)中的相關(guān)管理地信息。主動、積極接受環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督與審查工作，發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作與行為時，應(yīng)嚴(yán)格按照環(huán)境保護主管單位中的制度對其進行嚴(yán)厲查處。

（五）健全公眾意見的反饋機制

公眾意見反饋機制的健全也是完善環(huán)境影響評價制度中公眾參與的關(guān)鍵。政府部門、建設(shè)單位在征求公眾意見之后，應(yīng)對公眾意見的處理反饋情況信息進行公示，將意見采納與否的具體理由進行詳細說明并公示，對留下聯(lián)系方式的公眾還應(yīng)通過電話等方式來反饋。新媒體時代，義務(wù)主體還可以借助新媒體平臺獲取公眾參與的輿論動向，對收到的公眾意見及時進行反饋，將分散的公眾意見進行整合，對利益訴求相同、質(zhì)疑較多的問題進行集中的解釋答疑。提交意見的公眾可以在公開的媒體平臺上及時知曉其意見的采納情況，其他公眾也可以通過該平臺知悉意見的處理情況從而避免重復(fù)提交類似意見。做好公眾意見反饋工作不僅可以保障公眾參與環(huán)評的實際效果，還有利于緩和公眾與政府之間的矛盾。

（六）完善定量預(yù)測技術(shù)

土壤污染有時深入地表，所以具有隱蔽性，而且其還具有多樣性的特點。目前，評價土壤環(huán)境的方法主要是對目標(biāo)區(qū)域進行采樣檢測，而對目標(biāo)區(qū)域的土壤環(huán)境影響定量預(yù)測能力較弱，在很多情況下都是根據(jù)之前的經(jīng)驗來判定某行業(yè)對土壤環(huán)境的影響。完善定量預(yù)測技術(shù)可以提前做好土壤保護措施，根據(jù)長期的土壤環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和重點行業(yè)用地調(diào)查結(jié)果，加強土壤環(huán)境污染狀況分析和污染物遷移規(guī)律的研究，重點研發(fā)土壤環(huán)境影響預(yù)測模型和新的土壤環(huán)境評價技術(shù)。預(yù)測模型和技術(shù)手段的應(yīng)用可以預(yù)測在項目進行中可能會對土壤造成什么影響，有利于提前防護。

五、結(jié)束語

環(huán)境影響評價工作對于全過程環(huán)保管理具有重要的意義和作用，在項目具體實施的過程中，環(huán)境影響評價工作是最重要的組成部分。應(yīng)當(dāng)進一步保證環(huán)境影響評價工作的質(zhì)量，建設(shè)部門需要加大項目從施工到竣工全過程的環(huán)保管理，進一步促進環(huán)境監(jiān)督工作，提升環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可靠性與準(zhǔn)確性。