新時期國土規(guī)劃的任務(wù)、問題及對策探述

陜西地建土地勘測規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司 馬騫宇，賀偉

優(yōu)化國土規(guī)劃方案，做好國土資源開發(fā)保護工作方能有效發(fā)揮國土資源應(yīng)有的價值。然而，從整體結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前國土規(guī)劃工作尚且存在多方面的問題，主要問題包括國土規(guī)劃法律尚未健全，規(guī)劃理念難以適應(yīng)國土規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展，國土規(guī)劃調(diào)控功能趨于弱化，國土規(guī)劃民眾參與度偏低等。本文將簡單介紹國土規(guī)劃的基本任務(wù)，系統(tǒng)論述國土規(guī)劃工作中的現(xiàn)存問題，并分層淺談解決對策。

一、新時期背景下的國土規(guī)劃任務(wù)

國土規(guī)劃是針對國土資源開發(fā)、配置、管理和使用活動擬定一套完整的政策，制定綜合性部署方案，以便于后期活動有據(jù)可依，使工作方法更為合理。在新時期背景下，國土規(guī)劃工作會對國土資源開發(fā)利用與建設(shè)管理等工作制定綜合性空間布局，協(xié)調(diào)好國土規(guī)劃活動與其他資源、社會經(jīng)濟、國民生活與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，將國土規(guī)劃工作和各項產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整相融合，不斷提高國土資源利用價值。新時期背景下的國土規(guī)劃具有五大基本特征：第一，國土規(guī)劃具有連貫性、持續(xù)性和循環(huán)性。第二，在國土規(guī)劃執(zhí)行過程中，工作人員會制定最佳具體可行的方案。第三，國土規(guī)劃工作具有層次性，有總體規(guī)劃、功能性規(guī)劃和地方綜合規(guī)劃之分。第四，國土規(guī)劃是一個完整的系統(tǒng)。第五，國土規(guī)劃屬于一個學(xué)習(xí)過程，在規(guī)劃方案實施過程中，工作人員會對該方案進行不斷完善與科學(xué)修訂。

二、國土規(guī)劃工作現(xiàn)存問題

（一）國土規(guī)劃法律尚未健全

與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，中國目前所推行的國土規(guī)劃法律法規(guī)還須待健全。雖然國家也頒布了一系列相關(guān)法律，卻難以適應(yīng)新時期的變化。簡而言之，在21世紀(jì)，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境均有所變化，全球化對中國的發(fā)展影響極為顯著，國土資源開發(fā)利用矛盾、發(fā)展瓶頸和保護工作不容忽視，然而，當(dāng)前法律法規(guī)尚不能解決這些問題，難以滿足發(fā)展用地需求。舉例而言，在全球化背景下，外企來中國投資發(fā)展必然需要建設(shè)用地，這就很容易引發(fā)用地矛盾，如果法律不能及時處理，必然影響中國經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）規(guī)劃理念難以適應(yīng)國土規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展

起初，國土規(guī)劃工作主要是結(jié)合中國經(jīng)濟發(fā)展，卻忽視了土地資源開發(fā)利用工作對生態(tài)環(huán)境的影響，難免存在污染問題。進入21世紀(jì)后，國土資源規(guī)劃工作有了顯著的環(huán)保效果。然而，從整體上講，融入深度尚且不足，規(guī)劃理念與環(huán)保、文化建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、其他資源保護工作和公益事業(yè)的聯(lián)系不是非常緊密，不利于提高國土資源開發(fā)效益。

（三）國土規(guī)劃調(diào)控功能趨于弱化

據(jù)調(diào)查了解，國內(nèi)各地土地資源開發(fā)利用瓶頸化問題顯著，而國土規(guī)劃調(diào)控功能明顯不足。舉例而言，有不少農(nóng)田被征用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，耕地面積驟減，給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來不容小覷的挑戰(zhàn)，而土地規(guī)劃調(diào)控工作卻很難解決這一問題。

（四）國土規(guī)劃民眾參與度偏低

在國內(nèi)部分市縣區(qū)域，國土規(guī)劃工作完全是由政府決定，人民群眾通常不參與該項工作，規(guī)劃人員在制定規(guī)劃方案的過程中也不會了解群眾的心聲與建議，這樣很容易導(dǎo)致最終的規(guī)劃方案缺乏民眾支持，也難免會引起糾紛。

三、解決對策

（一）健全國土規(guī)劃法律機制

在新時期背景下，做好國土規(guī)劃工作，理應(yīng)順應(yīng)城市化建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，不斷完善相關(guān)法律體系，使國土規(guī)劃工作有法可依。在具體立法過程中，應(yīng)著重做好三項基本工作：第一，正確認(rèn)知立法工作的重要意義，確保相關(guān)法律法規(guī)能夠?qū)ν恋匾?guī)劃工作各部門（包括土地局、測繪部門、城建部門等）進行合法約束與有效管理，使合法的土地資源開發(fā)與配置方案能得以落實，禁止非法買賣土地。第二，大力推進土地規(guī)劃管理制度步入法治化，為土地保護工作與開發(fā)利用工作提供法律保障，確保法律文獻(xiàn)能夠保護區(qū)域土地權(quán)益。第三，構(gòu)建聽證制度，確保土地規(guī)劃形成統(tǒng)一決策之后，再依照對應(yīng)合同規(guī)定來進行，同時，要確保合同的合法性。另外，應(yīng)積極借鑒美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家國土規(guī)劃管理先進經(jīng)驗，汲取優(yōu)質(zhì)法律因素，對中國國土規(guī)劃法律文獻(xiàn)進行完善。

（二）創(chuàng)新國土規(guī)劃理念

促進國土規(guī)劃工作的可持續(xù)發(fā)展，必須正視新時期的土地開發(fā)利用問題，結(jié)合各行業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)土地規(guī)劃工作與環(huán)保、民生、經(jīng)濟發(fā)展、公益事業(yè)發(fā)展與文化發(fā)展的關(guān)系，大力創(chuàng)新國土規(guī)劃理念，將綠色環(huán)保理念和人本主義觀念深度融合于國土規(guī)劃理念之中，使國土規(guī)劃工作更具科學(xué)性、環(huán)保性、發(fā)展性與人文性。應(yīng)堅持科學(xué)的國土規(guī)劃原則，以此確保國土規(guī)劃工作的順利開展。目前，國家已針對土地規(guī)劃工作制定了七項基本原則：

第一，可持續(xù)發(fā)展原則。該原則要求工作人員在開展土地規(guī)劃工作、執(zhí)行土地資源開發(fā)利用與管理計劃以及落實土地規(guī)劃方案的過程中應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展原則，不斷完善土地管理制度，優(yōu)化土地資源經(jīng)營管理體系，將土地經(jīng)營承包確權(quán)證書、土地資源使用證書、土地承包合同文件、土地規(guī)劃證書作為工作參考基礎(chǔ)，努力實現(xiàn)土地資源開發(fā)利用、配置與規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，尊重歷史，堅持法治原則。該原則要求工作人員在執(zhí)行土地規(guī)劃工作的過程中應(yīng)認(rèn)真參考《土地管理法》《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》等法律文獻(xiàn)，依法開展土地確權(quán)與登記頒證工作。同時，在工作過程中，應(yīng)尊重歷史，即遵循原有的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系和承包關(guān)系，如果發(fā)現(xiàn)實際狀況和賬面內(nèi)容不一致，就要再次認(rèn)真核實與調(diào)查，將現(xiàn)狀和歷史因素對比結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，全面核實后方能進行科學(xué)調(diào)整與準(zhǔn)確等級，切忌非法調(diào)整和非法征用土地。

第三，堅持因地制宜和民主協(xié)商原則。國內(nèi)土地類型不盡相同，因而，不能采取同一種方法對所有土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，必須采取因地制宜方針，根據(jù)實際需要采用最細(xì)致的針對性規(guī)范方案，對方案內(nèi)容進行細(xì)化。與此同時，土地規(guī)劃工作并非由政府或者某一組織獨立完成，而是要發(fā)揮人民群眾的力量，開展民主協(xié)商活動，鼓勵民眾積極參與土地規(guī)劃工作。

第四，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，檢查市場運作原則。在市場經(jīng)濟背景下，處理好土地規(guī)劃工作，協(xié)調(diào)該項工作與社會經(jīng)濟發(fā)展和國民生活以及自然生態(tài)環(huán)境保護工作關(guān)系，確保規(guī)劃工作的合法性與明確性，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，由政府頒布引導(dǎo)性政策，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，發(fā)揮監(jiān)督職能，引導(dǎo)工作人員完善土地規(guī)劃管理機制，培養(yǎng)良好的市場主體，完善相關(guān)制度，順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，按照規(guī)律探究合理的國土資源配置方案，以此推進國土規(guī)劃工作市場化和資本化。

第五，堅持實效性原則和求真務(wù)實精神。工作人員應(yīng)立足于國土資源規(guī)劃目標(biāo)，處理好穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，堅持實效性原則，秉承求真務(wù)實精神，分清工作重點，采取先易后難方針分步開展國土資源規(guī)劃工作，處理好輕重緩急問題，根據(jù)實際情況率先突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點工作領(lǐng)域。

第六，堅持勇于創(chuàng)新和試點先行原則。中國國土面積廣闊，整個國土規(guī)劃工作難度高，因此，要試點先行開展規(guī)劃工作，勇于創(chuàng)新，以此總結(jié)成熟的經(jīng)驗，并予以推廣。第七，堅持統(tǒng)籌兼顧原則。國土規(guī)劃工作覆蓋范圍廣，涉及到了多項細(xì)節(jié)，存在大量的重點工作，為了處理好細(xì)節(jié)問題，做好各項工作，則必須堅持統(tǒng)籌兼顧原則，促進各部門與人民群眾的有機協(xié)作。

（三）完善國土規(guī)劃調(diào)控功能

國家政府應(yīng)重視優(yōu)化國土規(guī)劃調(diào)控功能，在規(guī)劃工作中，不能只重視土地資源開發(fā)規(guī)劃，而是要兼顧各種資源，像環(huán)境資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源、林地資源等，將這些資源規(guī)劃一并納入土地規(guī)劃中。與此同時，規(guī)劃人員要做好土地勘測工作，加強土地資源開發(fā)利用準(zhǔn)入管理，優(yōu)化國土空間布局，努力提高土地資源綜合利用價值，使國土規(guī)劃能夠服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、社會經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護與交通建設(shè)等各項工作。另外，要注意科學(xué)緩解國土規(guī)劃工作中的各種矛盾，解決土地資源過度開發(fā)利用問題，確保國土規(guī)劃的合理性。

（四）提高國土規(guī)劃公眾參與度

在國土規(guī)劃工作中，政府應(yīng)密切聯(lián)系人民群眾，鼓勵群眾勇于提出個人見解，貢獻(xiàn)智慧，以便結(jié)合群眾意見不斷改善國土規(guī)劃方案。需要注意的是，公眾參與并非形式主義，而是一種有序的計劃方案，由政府部門、土地開發(fā)單位和人民群眾交互完成，群眾參與國土規(guī)劃決策工作有助于緩解群眾自身和政府以及土地開發(fā)單位的矛盾，減少沖突。在正式制定和執(zhí)行土地規(guī)劃方案之前，政府應(yīng)事先和當(dāng)?shù)孛癖娺M行溝通，說明規(guī)劃主旨與目標(biāo)，征求群眾的意見，并將群眾建議納入規(guī)劃方案中。在信息時代，公眾參與國土規(guī)劃決策的方式呈現(xiàn)出多樣化，有走訪反饋、群眾交流會、微信交流與平臺留言等，政府和土地開發(fā)單位應(yīng)集思廣益，尊重民眾的心聲，將群眾意見反饋于國土規(guī)劃決策之中。

四、結(jié)束語

綜上所述，在新時期背景下，做好國土規(guī)劃工作，理應(yīng)順應(yīng)城市化建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，不斷完善相關(guān)法律體系，使國土規(guī)劃工作有法可依。其次，應(yīng)正視新時期的土地開發(fā)利用問題，大力創(chuàng)新國土規(guī)劃理念，深度融合綠色環(huán)保理念和人本主義觀念，使土地規(guī)劃工作科學(xué)化、持續(xù)化與環(huán)?；Ｔ俅?，應(yīng)著重優(yōu)化國土規(guī)劃調(diào)控功能，緩解土地規(guī)劃工作中的各種矛盾。另外，在執(zhí)行國土規(guī)劃工作中，政府和土地開發(fā)單位應(yīng)重視加強與人民群眾的聯(lián)系，尊重群眾意見，不斷提高國土規(guī)劃工作的公眾性。