精細(xì)化管理視角下城市管理考評體系構(gòu)建思考
——以襄陽市為例

文｜襄陽市城市管理執(zhí)法委員會 劉濤 楊保東 趙虎

城市管理水平關(guān)系到一個城市的形象，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是人民追求幸福生活的基礎(chǔ)。當(dāng)前大部分城市制定了城市管理考評體系，但是考評效果參差不齊。在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，從精細(xì)化角度設(shè)計城市管理考評體系是值得探索的重要路徑。

襄陽市位于湖北省西北部，近十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，對城市管理水平要求越來越高。同時襄陽城市綜合考評管理工作還存針對性不足、管理精細(xì)程度不夠、執(zhí)法難度大等問題，需進(jìn)一步從精細(xì)化管理角度思考和探討，以提高城市管理水平。

1.襄陽城市管理考評現(xiàn)狀

襄陽市行政區(qū)域管轄6 個城區(qū)政府（開發(fā)區(qū)管委會）及下轄7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各城區(qū)面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)分布等方面差異較大。目前襄陽市城市管理工作有自身特色，城市管理委員會制訂了詳細(xì)的考評方案，考評工作現(xiàn)狀如下：

1.1 考評內(nèi)容來源依據(jù)充分

襄陽市城市管理考評內(nèi)容主要來源于國家城市管理各類指導(dǎo)文件和本地政策，考評內(nèi)容覆蓋到文件中出現(xiàn)的各類考評標(biāo)準(zhǔn)，并對內(nèi)容做了進(jìn)一步細(xì)化。例如省里城市衛(wèi)生管理中的街面環(huán)境衛(wèi)生檢查要求道路沿線、綠化隔離帶、路面清掃、垃圾容器等干凈的基本要求，襄陽市對以上內(nèi)容做了更詳細(xì)的規(guī)范要求，使執(zhí)行更加可量化。

1.2 考評體系基本完整

市城管委辦公室作為城市考評主體牽頭城市考評工作。城區(qū)考評對象分為三部分，包括城區(qū)政府（開發(fā)區(qū)管委會）、相關(guān)市直部門、相關(guān)企事業(yè)單位。城區(qū)考評內(nèi)容分為明察和暗訪，明察內(nèi)容包括城市綜合管理、城市管理執(zhí)法、廁所革命完成情況、垃圾分類工作、城鄉(xiāng)環(huán)境整治、美麗街區(qū)創(chuàng)建等六個方面；暗訪內(nèi)容包括城市容貌、城市環(huán)境衛(wèi)生管理、門前三包責(zé)任制落實(shí)效果、拆遷建筑施工工地規(guī)范管理、數(shù)字化城管、水域周邊及鐵路沿線綜合治理、居民小區(qū)和單位院落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理八個方面?？荚u周期分為月度、季度和年度考評。從以上我們可以看出考評內(nèi)容清晰，界定基本明確。

1.3 考評執(zhí)行方案標(biāo)準(zhǔn)明確

每一項考評內(nèi)容都設(shè)置了檢查內(nèi)容、范圍和計分標(biāo)準(zhǔn)，計分標(biāo)準(zhǔn)主要是采用扣分形式計算。同時單獨(dú)設(shè)置了加分項和扣分項，加減分項明確?？荚u權(quán)重根據(jù)城市管理各項工作重要程度確定，暗訪、專項檢查所占權(quán)重分別為70%、30%。

1.4 考評工作與激勵措施緊密結(jié)合

襄陽市城市管理考評結(jié)果充分運(yùn)用到實(shí)際管理中，一方面，每個季度和年度考評結(jié)果與獎懲結(jié)合緊密，獎勵：設(shè)立專項獎勵資金、表彰城市管理工作先進(jìn)單位和個人、宣揚(yáng)先進(jìn)單位工作亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)做法。懲處：排名靠后單位分管領(lǐng)導(dǎo)要公開檢討、約談、誡勉談話直至免去其分管領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。另一方面，鼓勵大眾參與城市管理，例如通過微信APP 隨手拍城市管理問題上傳，經(jīng)審核有效后，給予一定獎勵。

1.5 考評內(nèi)容精細(xì)

考評體系中較多分項內(nèi)容設(shè)置的較為細(xì)致，例如，環(huán)境衛(wèi)生方面環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械化率達(dá)到91%，主、次干道路面衛(wèi)生達(dá)到“雙十”標(biāo)準(zhǔn)；市容秩序方面持續(xù)規(guī)范“三車”停放秩序，對市區(qū)共享單車實(shí)行投放總量動態(tài)控制、動態(tài)調(diào)整，在市區(qū)施劃非機(jī)動車停放線20 余萬米。

1.6 出臺了城市管理考評的保障文件

襄陽市出臺了一系列城市管理制度和相關(guān)通知，有獎懲類、制度設(shè)計類、方案實(shí)施類、督辦通知類，這些文件保障了襄陽城市管理考評工作有據(jù)可依，城市管理工作有序開展。

2.城市管理考評存在的問題

2.1 考評各主體積極性不高

政府在城市管理考評中處于最重要地位，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、安排引導(dǎo)的作用是非常必要的，但是其他考評主體積極性不高，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一、城管部門在制定考核方案時主要是市級部門主導(dǎo)，雖然要求各級部門參與并結(jié)合實(shí)際制定本地區(qū)的考評方案，但各級部門積極性并不高，也沒有廣泛征求社會公眾的意見；二、考評工作組織實(shí)施主要是市級城管相關(guān)科室負(fù)責(zé)，從明查到暗訪都是他們在推動，其他層級單位被動接受檢查，沒有主動參與考評?？荚u權(quán)利集中導(dǎo)致考評結(jié)果被人際關(guān)系影響、考評結(jié)果權(quán)威性不足，較難形成上下積極聯(lián)動的考評氛圍。

2.2 考評體系缺乏頂層整體規(guī)劃設(shè)計

城市管理工作涉及到多個政府部門，例如，襄陽的城市綠化、建筑工地、環(huán)衛(wèi)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理；農(nóng)貿(mào)市場由商務(wù)局管理；城市道路由公安局管理等等。各部門不僅執(zhí)法權(quán)限不同，而且城市管理的內(nèi)容僅是各部門的職責(zé)之一，所以城市管理工作協(xié)調(diào)難度較大。目前襄陽考評工作主要是城管委負(fù)責(zé)，但是全市沒有對考評工作做整體規(guī)劃設(shè)計，各相關(guān)部門在城管工作中的職責(zé)沒有明確，僅靠城管委協(xié)調(diào)相關(guān)部門難度大、效率低。[1]

2.3 考評方案針對性不足

襄陽市城市管理重點(diǎn)是圍繞全國文明城市創(chuàng)建展開，而考核指標(biāo)源于湖北省的城市管理考評辦法，考評指標(biāo)來源與城市管理重點(diǎn)的不同導(dǎo)致考評方案設(shè)計針對性不足；考評對象參與考評方案設(shè)計不足，各區(qū)、管委會、街道主要是執(zhí)行考評方案，較少征求考評對象的意見；城市管理考評方案與實(shí)際結(jié)合不夠緊密。例如，6 個城區(qū)政府考評標(biāo)準(zhǔn)相同，但是獎懲把城區(qū)政府分為兩類：老城區(qū)與新開發(fā)區(qū)，此種劃分方式有一定合理性，但是沒有考慮不同城區(qū)面積、人口、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展水平等方面的差異，不利于城市考核結(jié)果權(quán)威性；考評工作重難點(diǎn)考慮不足?？荚u內(nèi)容范圍廣、計分標(biāo)準(zhǔn)是倒扣分制，所有考評內(nèi)容同時考核，考評工作沒有按難易度、輕重緩急，分步驟、分階段進(jìn)行，導(dǎo)致工作重難點(diǎn)不突出，考評目標(biāo)不易實(shí)現(xiàn)。

2.4 考評工作流程不夠精細(xì)

考評流程一般是制定考評方案、方案執(zhí)行、方案考評、績效結(jié)果反饋四個環(huán)節(jié)，形成考評的閉環(huán)管理，不斷促進(jìn)效果提升。目前襄陽城管考評流程是：城管委制定考評方案----下發(fā)到各被考評單位----檢查實(shí)施----公布考評成績（紅黑榜）---獎懲兌現(xiàn)。整個考評過程從上到下展開，考評主要是考核方案的執(zhí)行，缺乏考核過程中對問題的反饋、分析、處理提升。襄陽考評工作在月度明察及暗訪檢查后直接公布結(jié)果，考評對象缺乏申訴機(jī)會；反饋溝通環(huán)節(jié)基本缺失，在月末、季末考評中排名靠后的區(qū)域需要接受懲罰，但是沒有對問題進(jìn)行反饋、分析，不能精準(zhǔn)找到問題點(diǎn)，問題可能重復(fù)出現(xiàn)，也沒有進(jìn)一步工作上的指導(dǎo)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。城市考評目的是提高城市整體面貌，如果不能做到考評的閉環(huán)管理，考評效果會較差。

2.5 城管執(zhí)法力量不足、公眾參與考評不足

目前全省城管體制改革，把原來區(qū)局的執(zhí)法力量下沉到了街道辦事處，街道辦事處安排這些下沉的“城管人員”去做非城管類工作，城市管理力量被嚴(yán)重分散和削弱，城管人員的專業(yè)能力沒有辦法保持和提升，導(dǎo)致區(qū)域性市容秩序容易反彈。另外，公眾參與城市管理的積極性不高。目前參與城市管理的考評主體除了政府部門外，還有媒體和市民，城管部門設(shè)置的舉報電話、12345 舉報投訴平臺、網(wǎng)絡(luò)平臺等使用頻率較低。比如在市民如廁上全年收集市民群眾反饋留言150 余條，其中反映問題的意見建議70 余條，公眾在其他方面的反饋也較少。城市管理的內(nèi)容屬于公共產(chǎn)品，如果與自身利益關(guān)系不緊密，公眾沒有主動投訴和舉報不良行為的動力。

3.基于精細(xì)化管理的城市考評體系構(gòu)建思考

3.1 提高考評方案設(shè)計的精準(zhǔn)性

城市管理考評方案設(shè)計需要科學(xué)方法才能提高其精準(zhǔn)性。首先，方案的設(shè)計與實(shí)際緊密結(jié)合，只有掌握不同區(qū)域的實(shí)際情況，才能提高實(shí)施效果。例如，考評體系設(shè)計應(yīng)組織考評對象參與方案設(shè)計全過程。襄陽城區(qū)考評涉及到的區(qū)域有自身的特點(diǎn)，破解不同區(qū)域考評現(xiàn)狀差異問題，可以請被考評對象負(fù)責(zé)人參與體系設(shè)計的全過程，與之充分交流，使考評體系得到他們的認(rèn)可，提高考評方案的精準(zhǔn)性；其次，方案設(shè)計要遵循科學(xué)的方法。第一，考評體系頂層設(shè)計要邀請領(lǐng)域內(nèi)專家和本土專家一起對考評方案構(gòu)建提供指導(dǎo)。第二，考評主體來源多樣化。襄陽城市管理考評體系構(gòu)建不僅要城管委主要科室負(fù)責(zé)，其他相關(guān)單位和科室也需要參與建設(shè)，例如，環(huán)衛(wèi)科、市容秩序科、受理指揮科也應(yīng)加入考評體系建設(shè)中，如有可能邀請第三方考評組織加入考評方案制定中。多個部門和人員參與考評方案的構(gòu)建，對襄陽的城市管理的實(shí)際掌握會更加精準(zhǔn)，考評方案的精準(zhǔn)性和執(zhí)行性增強(qiáng)，城市管理效率會提升。[2]

3.2 加強(qiáng)城市考評工作的過程管理

（1）考評內(nèi)容全面并能動態(tài)調(diào)整。城市管理范圍固定但內(nèi)涵豐富，受社會環(huán)境和國家政策的影響，考評內(nèi)容和要求也會不斷變化，這會使城市考評的內(nèi)容既有固定部分，也有變動部分。我們在設(shè)計城市管理考評標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)把內(nèi)容劃分為常規(guī)、階段重點(diǎn)和臨時考核三部分，常規(guī)考核內(nèi)容每年根據(jù)城市管理計劃制定并下發(fā)到各責(zé)任單位；階段重點(diǎn)工作考評根據(jù)省市領(lǐng)導(dǎo)及社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)動態(tài)設(shè)計；臨時考核主要是應(yīng)對城市管理突發(fā)問題。以上考核三個層次的內(nèi)容的權(quán)重應(yīng)合理，權(quán)重可以不固定，但是權(quán)重設(shè)計原則應(yīng)提前公開并取得各被考評對象廣泛認(rèn)同。

（2）提高考評方法、考評對象主體選擇的精細(xì)性。首先，城市管理考評方法包括：明察、暗訪、滿意度調(diào)查、市民投訴熱線等，考評方法多樣，各有優(yōu)劣，考評方法的選擇可更細(xì)致。例如，常規(guī)工作巡查及重點(diǎn)內(nèi)容的全面檢查適合用明察方法；暗訪適用于可直接觀察的管理內(nèi)容；滿意度主要針對城市管理整體印象和效果；市民投訴主要對城市管理反應(yīng)比較集中的問題的掌握。其次，細(xì)化考評對象，由原來的僅對城區(qū)政府考評改為既對城區(qū)政府考評，又對建成區(qū)范圍內(nèi)的街道辦事處（鎮(zhèn)）進(jìn)行考評，壓實(shí)街道辦事處在城市管理中的基礎(chǔ)責(zé)任。第三，考評主體應(yīng)合理引入第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)，最大限度避免考核中的人情因素，更全面地考核受評對象樣本數(shù)量、整改成效，實(shí)現(xiàn)全域全天候全時段考核，提高考核精準(zhǔn)性、科學(xué)性、權(quán)威性。

（3）強(qiáng)化考評過程管理，細(xì)化考評內(nèi)容，精準(zhǔn)解決考評中的問題。首先，制定考評方案，內(nèi)容包括：考評目的、考評原則、考評標(biāo)準(zhǔn)、考評流程、考核時間、考核結(jié)果應(yīng)用等，通過考評制度建立使考核實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化；第二，強(qiáng)化考核制度的嚴(yán)肅性和可持續(xù)性，考核周期內(nèi)考評主體、內(nèi)容、程序必須嚴(yán)格按要求考核，不得變動內(nèi)容、增強(qiáng)或減少考核強(qiáng)度；第三，考評主體和對象要嚴(yán)格遵守考評紀(jì)律，所有考評主體人員要嚴(yán)格按照制度開展工作，不得違紀(jì)違規(guī)?？荚u對象不得采取任何形式干擾考評過程和評價結(jié)果；第四，做好考評的反饋和指導(dǎo)，重視考評中的溝通反饋，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提升考評工作的效果。應(yīng)及時發(fā)布考評中的各類信息，通過例會、日常交流、信息平臺等方式及時溝通和解決考評中出現(xiàn)的問題，最后，組織各種形式的經(jīng)驗(yàn)交流學(xué)習(xí)會，各區(qū)域負(fù)責(zé)人之間互相學(xué)習(xí)，指出問題，共同進(jìn)步發(fā)現(xiàn)問題，能形成一種“比、學(xué)、趕、超”的氛圍，提升城市管理工作能力。[3]

3.3 城市管理考評結(jié)果運(yùn)用豐富化，激勵方式可精準(zhǔn)和細(xì)化

實(shí)現(xiàn)城市管理考評的閉環(huán)管理，強(qiáng)化考評結(jié)果運(yùn)用，創(chuàng)新結(jié)果運(yùn)用方式。

（1）對組織的正向激勵可以采用獎金、部門表彰、績效考核加分、典型事跡報道等多種形式。（2）對個人激勵包含對政府部門工作人員與普通市民兩部分。政府部門工作人員可以在干部選拔任用、評優(yōu)評模、個人表彰、績效工資、獎品等精神和物質(zhì)方面給予獎勵；市民在市容市貌、城市衛(wèi)生、園林綠化、志愿服務(wù)等方面做出貢獻(xiàn)的可以給予獎金、優(yōu)惠券、公開表彰等方面正面激勵。（3）對考評中表現(xiàn)較差的，可以采用多種方式懲罰，例如問責(zé)、批評教育、法規(guī)制度學(xué)習(xí)、以干代罰、信用扣分、曝光臺等形式進(jìn)行負(fù)面激勵。[4]

3.4 推動城市管理信息化建設(shè)，挖掘信息價值，提高城市管理考評效率

襄陽市城管執(zhí)法委下有城市管理信息系統(tǒng)和襄陽智慧大平臺，襄陽城市管理考評工作可以充分利用這些平臺。

（1）增強(qiáng)現(xiàn)有信息系統(tǒng)功能。在信息管理系統(tǒng)中開辟襄陽城管服務(wù)考評模塊，模塊中包含常規(guī)數(shù)據(jù)、變動數(shù)據(jù)、市民反饋數(shù)據(jù)、問題改進(jìn)提升數(shù)據(jù)等模塊，能全面掌握考評周期內(nèi)的信息。

（2）強(qiáng)化考評過程數(shù)據(jù)收集?？荚u標(biāo)準(zhǔn)體系導(dǎo)入到襄陽城管服務(wù)考評模塊，根據(jù)考評要求自動鏈接相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)時展示考評數(shù)據(jù)，提高信息傳播的效率。

（3）及時上傳考評資料到系統(tǒng)?？荚u中發(fā)現(xiàn)的問題及時上傳到系統(tǒng)；系統(tǒng)根據(jù)上傳的問題實(shí)時分派到各區(qū)、各街及相關(guān)責(zé)任單位，督促限時整改；如果信息有誤可申請修正，修正不能通過可進(jìn)行申訴，直至查明實(shí)情達(dá)成一致的意見。

（4）提高考評數(shù)據(jù)利用效率。通過對月度、季度、年度數(shù)據(jù)持續(xù)梳理，可以掌握哪些問題、哪些地點(diǎn)、哪些時間、哪些人員、城市管理問題的易發(fā)點(diǎn)和高發(fā)點(diǎn)以及難點(diǎn)，從而為城市管理部門精準(zhǔn)有效施策提供依據(jù)。

3.5 鼓勵公眾參與城市管理

城市管理是實(shí)現(xiàn)市民美好生活的重要方式，提高公眾參與積極性可以從以下幾個方面展開。

（1）擴(kuò)大城市管理考評、監(jiān)督信息宣傳頻率。通過微信、微博、抖音等新媒體平臺宣傳監(jiān)督考核信息，使公眾了解考核標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督渠道、參與途徑及結(jié)果的應(yīng)用，提升公眾參與城市管理的能力。

（2）豐富公眾參與城市管理的渠道。設(shè)立舉報電話、微信平臺、大數(shù)據(jù)信息平臺、手機(jī)APP 軟件、電子郵件等曝光平臺，豐富公眾參與管理的渠道。

（3）設(shè)置物質(zhì)激勵措施，鼓勵市民參與城市管理。城市管理內(nèi)容屬于公共產(chǎn)品，依靠市民的自覺參與很難達(dá)到理想效果，給予市民合理的物質(zhì)激勵有利于提升市民參與積極性。例如，市民對于亂停亂放、亂丟垃圾、飛揚(yáng)撒漏等不文明行為舉報并查實(shí)后給予其禮品、折扣券等物質(zhì)獎勵。