文 浮塵
推動(dòng)執(zhí)法力量下沉,提高執(zhí)法監(jiān)管效能,讓“看得見”的人執(zhí)法,是本輪改革追求的目標(biāo)之一。為盡可能調(diào)動(dòng)基層積極性,避免過多的“岸上干擾”,國家層面出臺(tái)了很多剛性規(guī)定,例如,不強(qiáng)求上下對(duì)應(yīng)、不允許干預(yù)地方改革等。目的無非是通過增強(qiáng)地方的自主決策能力,為事權(quán)承擔(dān)創(chuàng)造良好的工作條件。這本是非常好的愿景,但因推進(jìn)過程中部分基礎(chǔ)性問題懸而未決,一些被認(rèn)為是必須的指導(dǎo)也因剛性規(guī)定的強(qiáng)行隔斷,導(dǎo)致實(shí)施過程中的“變味”“走樣”。例如執(zhí)法和行業(yè)管理的邊界劃定、職責(zé)劃分五花八門導(dǎo)致的指導(dǎo)對(duì)象不清等。
改革是對(duì)利益分配格局的重新調(diào)整,外部環(huán)境、特別是涉改對(duì)象對(duì)改革的態(tài)度,在很大程度上決定了最終走向。要爭(zhēng)取涉改對(duì)象支持,除了需要經(jīng)過科學(xué)論證、廣泛征求意見、兼顧利益相關(guān)方訴求外,還需要打破條塊制約、營造支持氛圍、消除模糊地帶、調(diào)動(dòng)外部資源、合理劃分權(quán)責(zé)等落地支撐。然而,在改革落地過程中,這些本應(yīng)在改革框架設(shè)計(jì)時(shí)解決的支撐,卻被執(zhí)行過程中的“一刀切”帶偏方向。
外部環(huán)境營造超出了編辦和行業(yè)參與者的能力范圍,后期改革落地過程中遇到的問題,或多或少地與配套工作存在關(guān)聯(lián)。若據(jù)此將改革中的問題完全歸咎于改革參與者,既不夠客觀公允,也不利于對(duì)改革“后半篇文章”進(jìn)行適度糾偏。為此,我們有必要對(duì)改革的外部環(huán)境做一番審視。
成天一針見血,自認(rèn)快意恩仇。苦心尋章摘句,風(fēng)雨中猶清醒。所謂生民立命,過眼便成浮塵。文章若能濟(jì)世,應(yīng)問懸壺之人。
先談?wù)勛灾鳑Q策的可行性,這也是本輪改革中爭(zhēng)議最大的話題。
盡管大家都知道國家層面有硬性規(guī)定,但每次調(diào)研反映最多的,仍是上級(jí)沒有給予足夠指導(dǎo)。有同志提出:“行業(yè)主管部門常抱怨體制亂,可為什么理順體制的機(jī)會(huì)送上門來,卻不去抓住呢?不干涉至少還可以指導(dǎo),不便詳細(xì)指導(dǎo)至少也應(yīng)該給出一個(gè)能服眾的標(biāo)準(zhǔn)!”
上述意見具有一定普遍性,“不強(qiáng)求上下對(duì)應(yīng)、不干預(yù)地方改革”和“不進(jìn)行有效指導(dǎo)”之間,是不能人為劃上等號(hào)的!另一方面,突然間讓原本“跟著走”的同志去“帶隊(duì)伍”,這從天而降的“權(quán)利”,很容易讓其不知所措。就像大學(xué)新生,在享受離開父母的短暫“自由”之后,多數(shù)會(huì)陷入迷茫。只可惜改革完成的考核時(shí)間,并沒有大學(xué)四年那么長。
簡(jiǎn)單來講,地方自主決策,與其心理準(zhǔn)備、能力儲(chǔ)備和主動(dòng)適應(yīng)密切相關(guān)。調(diào)研結(jié)論是制度預(yù)期的自主決策與地方的基礎(chǔ)儲(chǔ)備之間,還存在不小差距;改革設(shè)計(jì)的“不強(qiáng)求、不干預(yù)”與行業(yè)主管部門的工作要求間,還存在諸多不匹配。傳統(tǒng)文化中,解決此類問題靠輔助機(jī)制。代換到改革這件事上,解決的途徑就是修改頂層設(shè)計(jì),并沿著設(shè)計(jì)思路開展行之有效的行業(yè)指導(dǎo)。令人遺憾的是,行業(yè)要么止步于“令行禁止”,要么忙于自家改革無暇他顧??傊谳o助機(jī)制缺位的情況下,地方雖然實(shí)現(xiàn)了自主決策,但其效果卻和改革的預(yù)期存在顯著的差距。
在改革醞釀過程中,行業(yè)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的是,從一體化的法律法規(guī)體系及一體化的人事制度設(shè)計(jì)中,有效剝離出改革后的行政職能、行政輔助職能、社會(huì)服務(wù)職能和行政執(zhí)法職能,為平息執(zhí)法改革過程中的爭(zhēng)議出臺(tái)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。甚至可以嘗試推動(dòng)國家層面的《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法條例》編制工作,以明確執(zhí)法職能的方式助推改革。然而,相關(guān)事項(xiàng)似乎至今尚未聽到任何進(jìn)展。
當(dāng)然,行業(yè)部門確實(shí)面臨客觀困難,無論理順體制,還是改革立法,難度都很大,無法一蹴而就。但總不能因?yàn)橛欣щy就止步不前吧?退一步講,即使不作全面指導(dǎo),也可以爭(zhēng)取幾個(gè)共建試點(diǎn),拿出個(gè)樣本來“曲線指導(dǎo)”。遺憾的是,這方面工作也裹足不前。
不可否認(rèn),行業(yè)在改革“后半篇文章”上還是下足了功夫的。例如,開展交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治,編印交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)手冊(cè)系列叢書,梳理交通運(yùn)輸執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單,部署“四基四化”建設(shè),開展執(zhí)法隊(duì)伍履職試點(diǎn)等。從中我們也能體會(huì)到行業(yè)致力于發(fā)展的決心,但實(shí)事求是地講,從源頭上理順和事后“打補(bǔ)丁”,其效果畢竟不可同日而語。
按照責(zé)權(quán)對(duì)等原則,放手讓地方去干,就意味著管理思路、特別是上級(jí)部門的管理思路需要隨之調(diào)整,上級(jí)部門對(duì)下級(jí)的制約就會(huì)相對(duì)減弱。屬于地方事權(quán)、在自主決策范圍內(nèi)的事,上級(jí)部門就不宜過多參與。實(shí)際情況是,在傳統(tǒng)管理思維慣性和被誤讀的“精細(xì)化管理”理念共同作用下,部分上級(jí)單位仍習(xí)慣“統(tǒng)計(jì)一切、知曉所有”,即便這部分內(nèi)容已不在其職責(zé)范圍內(nèi)。地方也不免因?yàn)樽约旱摹邦I(lǐng)域”被上級(jí)“入侵”而產(chǎn)生抵觸情緒。
當(dāng)雙方的對(duì)立情緒與改革遺留問題相疊加,且找不到適當(dāng)宣泄口時(shí),內(nèi)部矛盾就開始累積:上邊會(huì)認(rèn)為下面“站位不高”,下面會(huì)認(rèn)為上邊“沒事找事”。究其原因,不過是思維慣性作祟,但在缺乏換位思考和充分交流的情況下,這種對(duì)立卻構(gòu)成惡性循環(huán)的根,滋生出行業(yè)戾氣。
對(duì)“精細(xì)化管理”的誤讀在于,管理思維沒有主動(dòng)適應(yīng)改革事權(quán)調(diào)整,“穿新鞋走老路”。這讓大家看不到真正的希望。各行其是的問題反饋到改革上,就變成了“我自閑庭信步”的“超脫”。造成改革思路得不到自上而下的延續(xù),這就是改革設(shè)計(jì)者面臨的系統(tǒng)性難題。
再談?wù)劯母镔x能和資源保障這對(duì)“孿生兄妹”,他們不可分割也不能分割,這是事權(quán)對(duì)等的另一層涵義。需要慎重考慮的是,“分家”以后,執(zhí)法和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)往往分設(shè)。為保持局部最優(yōu),領(lǐng)導(dǎo)也可能加入非均衡博弈,從而加劇問題的復(fù)雜程度。
簡(jiǎn)單地說,“人隨事走”“事隨編走”是保障工作平穩(wěn)過渡的最佳方案,但其中卻夾雜了最大限度保留一個(gè)可依托辦事機(jī)構(gòu)的“私心”,它讓“分家”變得不那么純粹。如果領(lǐng)導(dǎo)再借助管理威權(quán)加入非對(duì)稱信息博弈,就會(huì)進(jìn)一步加大分工的不確定性。這悖離了改革的初心,是改革設(shè)計(jì)者始料不及的問題。
拋開設(shè)計(jì)者單位及個(gè)人的利益不談,改革本身還會(huì)面臨諸如巡視、審計(jì)、問責(zé)等執(zhí)紀(jì)利劍。所以,改革方案在設(shè)計(jì)過程中,當(dāng)面對(duì)諸如“應(yīng)該怎樣”和“為什么這樣”等問題時(shí),穩(wěn)妥起見,往往會(huì)回到中規(guī)中矩的軌道,這其實(shí)與改革精神并不合拍。在不能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模突破的前提下,改革方案必然很難讓人“眼前一亮”。改革設(shè)計(jì)者思考得更多的,是方案必須符合當(dāng)下各項(xiàng)規(guī)定,還要經(jīng)得起推敲。由此看來,現(xiàn)行制度與改革思路相契合是很必要的。一種解決方向是制度及時(shí)跟進(jìn),另一種則是建立糾錯(cuò)機(jī)制,為改革創(chuàng)新提供保障。
簡(jiǎn)單總結(jié),改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,在有限的資源和看得見的掣肘中,改革設(shè)計(jì)者也面臨著艱辛和不易,后期管理慣性、穿新鞋走老路、制度束縛和領(lǐng)導(dǎo)介入構(gòu)成的非均衡博弈,更加劇了改革思維和執(zhí)行過程之間的沖突。無論如何,改革方案總歸是在內(nèi)外糾結(jié)中付諸行動(dòng)了。當(dāng)單位掛牌、人員到位后,執(zhí)法改革也正式開啟了“下半場(chǎng)”,相關(guān)問題將逐一浮出水面。