社區(qū)協(xié)商的演進(jìn)、現(xiàn)狀及制度研究

范文璟，袁華萍

(安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

黨的十八屆三中全會提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)。社區(qū)治理是基層社會治理的重要組成部分，作為國家治理的基礎(chǔ)單元，社區(qū)治則國家安。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，如何實現(xiàn)對社區(qū)的有效治理，成為各級黨委政府、基層自治組織和廣大學(xué)界普遍關(guān)注的一個重大課題。多年來，各地進(jìn)行了大量的探索實踐，形成了如上海模式、沈陽模式、江漢模式等各具特色的社區(qū)治理模式，通過分析研究，深刻認(rèn)識到社區(qū)協(xié)商在當(dāng)前社區(qū)治理中的重要價值和基礎(chǔ)地位。社區(qū)協(xié)商是指社區(qū)共同體成員以解決問題為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為重心，以社區(qū)公共生活有序化為宗旨而開展的協(xié)商。[1]隨著我國社會主要矛盾的根本改變，人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。[2]要適應(yīng)這一新形勢、新特征，必須按照治理現(xiàn)代化要求推動改革創(chuàng)新，以實現(xiàn)預(yù)防和化解社會矛盾、維護(hù)群眾民主權(quán)利、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑就在于社區(qū)協(xié)商。

一、社區(qū)協(xié)商的歷史演進(jìn)

社區(qū)協(xié)商理論來源于西方學(xué)術(shù)界提出的協(xié)商民主理論在社區(qū)治理中的具體應(yīng)用。美國學(xué)者畢塞特在1980年首次提出協(xié)商民主的學(xué)術(shù)概念，認(rèn)為協(xié)商是民主政治最核心的內(nèi)容，主張用公民參與而非精英主義來解釋美國的政治體制。[3]西方的協(xié)商民主是建立在人民主權(quán)原則和多數(shù)原則基礎(chǔ)上的現(xiàn)代民主制度，基本理念表現(xiàn)為協(xié)商主體的地位平等、協(xié)商過程的公開透明、協(xié)商程序的制度規(guī)范、協(xié)商結(jié)果的理性共識。協(xié)商民主理論在西方經(jīng)歷了三代的發(fā)展，其中，哈貝馬斯提出的建立在交往理論、話語理論和商談理論基礎(chǔ)上的協(xié)商民主模式獨(dú)樹一幟。他認(rèn)為“協(xié)商民主是在更高層次上提出了一種關(guān)于交往過程中的主體間性，它將涉及正義問題的協(xié)商規(guī)則和辯論形式作為民主政治的核心。最后，非正式的意見形成轉(zhuǎn)化為制度化的決策”，[4]他主張通過商談的民主溝通規(guī)則和程序來尋求對公共事務(wù)的共識，這種對話式的民主對我國當(dāng)前基層民主建設(shè)具有一定的借鑒意義。

中國自古就有協(xié)商治國的政治傳統(tǒng)，如堯舜時期的“四岳會議”，歷代君臣議政的“朝議制度”、“諫議制度”，庶民議政的“清議傳統(tǒng)”，鄉(xiāng)村自治的“鄉(xiāng)約傳統(tǒng)”。[5]中華民族傳統(tǒng)文化中的兼容并蓄、和而不同、和衷共濟(jì)等觀念奠定了中國協(xié)商民主形成的文化基礎(chǔ)。[6]從近代孫中山先生提出的民主共和思想，抗戰(zhàn)時期我黨在根據(jù)地推行的多黨合作的“三三制”，到建國后第一屆人民政治協(xié)商會議的召開，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度現(xiàn)已成為我國的一項基本政治制度。20世紀(jì)末，協(xié)商民主理論被運(yùn)用到我國的國家治理中，和中國具體國情結(jié)合起來，形成了有中國特色的社會主義協(xié)商民主政治，被界定為中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢、黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要表現(xiàn)。中國的協(xié)商民主和西方的協(xié)商民主有一些共同之處，但也存在著顯著差異。社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革的長期實踐中創(chuàng)造的一種以民主協(xié)商為基本特征的人民民主形式，是同我國人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體相適應(yīng)的一項國家民主制度，[7]堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義協(xié)商民主區(qū)別于西方協(xié)商民主的根本特征。

社區(qū)指聚集在一定地域空間范圍的人們所組成的社會生活共同體。[8]社區(qū)是國家治理的最基層單元，是國家行政體系在基層的延伸。建國后，我國在城市建立了一套以單位制為主、街居制為輔，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的基層管理制度，通過單位制管理職工，街居制管理社會閑散人員；在鄉(xiāng)村，通過土地集體化和人民公社制度管理鄉(xiāng)村社會。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解，市場化改革的深入，大量農(nóng)村人口涌入城市，社會流動頻繁，單位人變?yōu)樯鐣?，單位制隨之解體，街居制成為我國城市基層社會的組織基礎(chǔ)。街道和居委會承載著過多的政治社會職能，卻沒有賦予相應(yīng)的地位和權(quán)力，群眾的利益訴求無法得到及時解決，基層矛盾日益突出，為彌補(bǔ)政府能力不足的缺陷，社區(qū)制應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)制以服務(wù)社區(qū)居民為核心，以社區(qū)善治為目標(biāo)，以居民自治為手段，表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)等，管理主體由政府、居民、社會組織、社會等多方構(gòu)成，管理客體是政府“管不了也管不好”的社區(qū)事務(wù)，包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、居民間的矛盾糾紛、黨政政策在社區(qū)的落實等。社區(qū)如何實現(xiàn)居民自治？其根本途徑在于協(xié)商治理，社區(qū)協(xié)商植根于中國傳統(tǒng)的協(xié)商文化，立足于當(dāng)前生動的基層民主實踐，提倡有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是協(xié)商民主理論在基層社區(qū)治理中的具體運(yùn)用。社區(qū)各利益主體通過有組織的協(xié)商對話，在理解信任的基礎(chǔ)上化解矛盾沖突，對社區(qū)公共事務(wù)達(dá)成最廣泛的共識，共同努力把社區(qū)建成和諧美好的幸福家園。

二、社區(qū)協(xié)商的現(xiàn)實進(jìn)展

近年來，全國各地的社區(qū)協(xié)商熱情持續(xù)高漲，很多成功經(jīng)驗在全國范圍學(xué)習(xí)推廣，社區(qū)協(xié)商已由基層的民主實踐上升為國家層面的民主戰(zhàn)略構(gòu)建，從頂層制度設(shè)計再回到基層實踐創(chuàng)新，有效推動了社會治理重心下移，為人民群眾直接參與國家治理提供了平臺，日益成為基層治理現(xiàn)代化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

(一)國家層面的制度推進(jìn)

黨中央對社區(qū)協(xié)商治理工作高度重視，多次對推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作作出總體部署。2015年7月，中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐,是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式”，要求到2020 年“基本形成協(xié)商主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序科學(xué)、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面”。[9]十九大報告提出，要加強(qiáng)協(xié)商民主的制度建設(shè)，發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用，打造共建共治共享的社會治理格局：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”。[10]十九屆五中全會進(jìn)一步明確：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[11]這些綱領(lǐng)性的文件明確了社區(qū)協(xié)商在基層社會治理中的重要地位和作用，為社區(qū)治理現(xiàn)代化作了基礎(chǔ)性安排，也為各地探索構(gòu)建社區(qū)協(xié)商制度提供了政策依據(jù)。

(二)地方層面的行動跟進(jìn)

十八大以來，在中央文件精神的指導(dǎo)下，江蘇、浙江、山東等省陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》，許多地市級政府和縣級政府也相繼出臺了更為具體的社區(qū)協(xié)商實施細(xì)則，在協(xié)商主體、協(xié)商程序、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、執(zhí)行監(jiān)督等方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)開展社區(qū)協(xié)商工作。經(jīng)過多年的實踐，各地已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，社區(qū)協(xié)商已經(jīng)成基層治理的現(xiàn)實需要，且逐步向更具操作性方向發(fā)展，成為完善群眾基層自治制度的有效模式。

各地的社區(qū)協(xié)商實踐精彩紛呈，主要是圍繞著社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，從制度層面、技術(shù)層面等多方面展開的，歸納起來有以下幾個特征：

一是協(xié)商制度的系統(tǒng)化。各地充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、凝聚力的作用，堅守道德法治的底線，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、多元參與、法治保障的社區(qū)協(xié)商制度系統(tǒng)，克服過去政府主導(dǎo)的行政管理模式，統(tǒng)籌社會多元力量融入社區(qū)治理，尤其是強(qiáng)調(diào)社會專業(yè)力量介入，通過培育和壯大社會組織，來提高專業(yè)化服務(wù)能力，有力地推動了“自治、法治、德治“三治”融合。例如，江蘇張家港的“黨建引領(lǐng)+議事平臺”的社區(qū)協(xié)商制度，激活社會資本，實現(xiàn)社區(qū)治理的“四有六化”目標(biāo)(有方向、有底線、有秩序、有活力；黨引民治實效化、社區(qū)協(xié)商制度化、基層治理法治化、治理主體多元化、服務(wù)體系社會化、信息資源統(tǒng)籌化)；[12]安徽天長市的“11355”的社區(qū)協(xié)商共治系統(tǒng)：構(gòu)建一個協(xié)商組織、一套協(xié)商目錄、三級協(xié)商網(wǎng)絡(luò)、五步協(xié)商環(huán)節(jié)和五張協(xié)商清單的體系,實行系統(tǒng)性制度化社區(qū)協(xié)商治理。[13]

二是協(xié)商程序的規(guī)范化。社區(qū)協(xié)商只有通過合理的順序和步驟才能達(dá)到其目的，公平的程序是協(xié)商工作順利開展的根本保障，各協(xié)商主體只有嚴(yán)格遵守協(xié)商程序才能有序表達(dá)利益訴求，實現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)前各地對社區(qū)協(xié)商探索最醒目的成就體現(xiàn)在對協(xié)商流程的探索上，都是用明確的數(shù)字標(biāo)明流程和用簡潔的文字概括步驟，簡單易記。例如，浙江海寧的“五步工作法”：收集協(xié)商議題、制定協(xié)商方案、開展民主協(xié)商、確定協(xié)商成果、評價協(xié)商成果；吉林長春永昌街道的“七步議事”：收集議題、確定議題、制定方案、張榜公示、組織協(xié)商、落實解決、跟蹤反饋。青島李滄區(qū)的“六個環(huán)節(jié)”：黨組織提議、事先告知、民主協(xié)商、納入決策、決策反饋、過程監(jiān)督。[14]

三是協(xié)商手段的智能化。當(dāng)前，各地社區(qū)協(xié)商特別注重利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，都或多或少地利用網(wǎng)絡(luò)手段來提高居民參與程度和協(xié)商效率，引導(dǎo)多元主體實現(xiàn)線上民主與線下民主的雙向互動。通過多層次多領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，促進(jìn)公權(quán)力與網(wǎng)絡(luò)民意在虛擬空間的對流與動態(tài)平衡，[15]確保社會各階層成員都有平等的話語權(quán)。例如上海靜安區(qū)石門二路社區(qū)的“和諧家園網(wǎng)”，居民不僅可以隨時查詢公共信息，還可以通過視頻會話與社區(qū)6個中心、13個居委會面對面交流，協(xié)商解決日常生活問題。[16]內(nèi)蒙古阿魯科爾沁旗打造互聯(lián)網(wǎng)+黨建+社區(qū)管理+便民服務(wù)的智慧服務(wù)平臺，推動智慧黨建與社區(qū)管理、日常服務(wù)的深度融合。[17]

(三)社區(qū)協(xié)商的影響

1、推動了我國基層治理模式的根本改變

多年來的社區(qū)協(xié)商實踐對改革傳統(tǒng)社區(qū)管理模式產(chǎn)生了深刻影響。社區(qū)協(xié)商在一定程度上促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了由政府支配模式下的無限型、管制型政府向多元共治共享格局下的有限型、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)由過去單一的行政力量向多元主體力量轉(zhuǎn)變。政府職能定位于通過協(xié)商治理制度的頂層設(shè)計，充分放權(quán)社區(qū)，指導(dǎo)社區(qū)協(xié)商自治實踐，協(xié)助社區(qū)有序進(jìn)行自我管理。多元自治主體在社區(qū)黨總支統(tǒng)籌引領(lǐng)下，對社區(qū)公共事務(wù)展開廣泛深入的討論，變過去自上而下的政府公共服務(wù)和產(chǎn)品供給模式向自下而上的居民點(diǎn)菜、政府買單的模式轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給與居民實際需求精準(zhǔn)對接，最大程度提升了社區(qū)居民的獲得感、幸福感，進(jìn)一步激發(fā)了基層自治的活力。

2、培養(yǎng)了居民行使民主權(quán)力的素質(zhì)能力。

社區(qū)協(xié)商通過充分發(fā)揮居民作為自治主體的積極性和主動性，使居民的自治意識、自治能力得到有效提升，為自覺運(yùn)用公共理性認(rèn)識并解決社區(qū)問題打下了堅實的基礎(chǔ)。在社區(qū)協(xié)商中，居民表達(dá)自身意愿的同時傾聽他人的提議，理性吸收他人合理的成分，將自我利益和他人利益有機(jī)糅合，最終達(dá)成公共利益最大化的共識。因此，整個協(xié)商過程都是在推進(jìn)居民從個人利益偏好逐漸轉(zhuǎn)向公共利益理性的過程，居民參與社區(qū)事務(wù)治理的熱情也被逐漸激發(fā)，促使他們自覺自愿地投入到社區(qū)治理中來。通過社區(qū)協(xié)商這種典型的基層民主訓(xùn)練，較好地培養(yǎng)了作為公民參與國家政治生活所應(yīng)具有的素質(zhì)和能力。

(四)實踐中的常見問題

社區(qū)協(xié)商必須在實踐中不斷調(diào)適，在基層群眾的認(rèn)同支持中印證其生命力。盡管社區(qū)協(xié)商在基層治理應(yīng)用中已取得了一定的成績，由于在具體操作中還要考慮治理成本、治理效率、治理創(chuàng)新等多方面因素，實踐中往往存在一定程度形式化或行政化傾向，從而影響了社區(qū)協(xié)商的有效性。通過檢索資料和實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：缺乏對協(xié)商制度的科學(xué)設(shè)計，協(xié)商流程和議事規(guī)則不健全，協(xié)商范圍隨意擴(kuò)大和縮小，協(xié)商代表不經(jīng)過遴選產(chǎn)生，群眾監(jiān)督渠道缺乏，公開性和透明度不高、協(xié)商成果落實不力；居民參與度低，協(xié)商能力不足，缺乏應(yīng)有的公共精神，議題久議不決；協(xié)商的社會化程度低，缺乏專職專業(yè)的社區(qū)工作人才；協(xié)商的法治化程度低，協(xié)商的流程和內(nèi)容缺乏法律規(guī)制等等。所有這些都表明，我國的社區(qū)協(xié)商尚處于起步階段，距離中央的要求和基層治理現(xiàn)代化的需要仍有較大差距。

三、我國社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考

堅持民主協(xié)商，實現(xiàn)多元共治，促進(jìn)自治、法治、德治、智治“四治”融合，是當(dāng)前社區(qū)治理現(xiàn)代化的必由之路，各級政府和廣大學(xué)界對此已形成共識。然而就各地社區(qū)協(xié)商實踐層面而言，形式各具特色，水平參差不齊，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的制度設(shè)計是主要問題，這在很大程度上限制了社區(qū)協(xié)商的正常開展和效果呈現(xiàn)，本文嘗試從以下幾方面進(jìn)行社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)的探討。

(一)構(gòu)建黨建引領(lǐng)的社區(qū)協(xié)商組織制度

加強(qiáng)基層黨組織對社區(qū)協(xié)商全流程的統(tǒng)籌引領(lǐng)，突出黨領(lǐng)導(dǎo)的政治導(dǎo)向功能，是有效開展社區(qū)協(xié)商的根本保障。在社區(qū)治理中，基層協(xié)商民主是黨組織動員群眾、發(fā)動群眾、組織群眾，依靠人民群眾力量共同治理社會的重要渠道，是把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和凝聚功能與人民群眾的主體作用和參與功能有機(jī)結(jié)合起來的重要制度支撐。[18]因此，要將黨建引領(lǐng)作為開展社區(qū)協(xié)商的根本指導(dǎo)原則，貫穿于協(xié)商前、協(xié)商中和協(xié)商后的全過程，使協(xié)商工作有底線、有方向、有成效。議事會成員中黨員應(yīng)占有一定的比例，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，議題篩選、協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果均由黨組織把關(guān)。協(xié)商前的準(zhǔn)備工作包括制度設(shè)計、平臺搭建、宣傳動員等內(nèi)容?；鶎狱h組織應(yīng)充分激發(fā)社區(qū)居民的協(xié)商熱情，調(diào)動居民的協(xié)商參與意識，聯(lián)合居委會協(xié)同做好協(xié)商平臺的搭建、協(xié)商場地的落實，通過小區(qū)的布告欄和線上等多種方式進(jìn)行協(xié)商知識和技能的宣傳，指導(dǎo)制定議事會章程，細(xì)化議事步驟，對協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序嚴(yán)格規(guī)范，為后續(xù)的協(xié)商工作規(guī)范有序開展打好基礎(chǔ)。協(xié)商中應(yīng)充分尊重多元主體的利益表達(dá)訴求，按照議事程序形成正式協(xié)商成果。協(xié)商后要對決議執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和及時反饋。目前導(dǎo)致居民公共參與精神弱化的部分原因是由于協(xié)商結(jié)果沒有得到有效落實，為此，黨組織需鏈接各方資源，努力形成“基層黨組領(lǐng)導(dǎo)—居民議事會協(xié)商—居委會負(fù)責(zé)執(zhí)行—居民監(jiān)督委員會監(jiān)督”的社區(qū)協(xié)商閉環(huán)，保證協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為可視化的效果。

構(gòu)建黨建引領(lǐng)的線上線下協(xié)商平臺，是適應(yīng)網(wǎng)格化社區(qū)治理新要求的根本舉措。一是將黨組織建在網(wǎng)格上。統(tǒng)籌設(shè)置“社區(qū)一級網(wǎng)格—小區(qū)二級網(wǎng)格—樓道三級網(wǎng)格”的層級網(wǎng)格體系，實現(xiàn)黨組織的網(wǎng)格全覆蓋，在各層級網(wǎng)格內(nèi)分別對應(yīng)設(shè)置社區(qū)議事會、小區(qū)議事會、樓道議事會三級議事平臺。按照社區(qū)有黨總支，二級網(wǎng)格有黨支部，三級網(wǎng)格有黨員家庭的原則，推動網(wǎng)格單元議事協(xié)商自治活動有序開展。二是推動智慧社區(qū)建設(shè)。電子政務(wù)進(jìn)社區(qū)的條件已成熟，可通過政府力量的推動，打造參與成本低、輻射范圍大的線上協(xié)商平臺，構(gòu)建諸如微信公眾號、社區(qū)論壇、微信群、QQ群等載體，賦予群眾充分話語權(quán)，有效吸納社會各方力量參與協(xié)商。同時，成立整合各協(xié)商渠道信息的網(wǎng)絡(luò)中心，實現(xiàn)協(xié)商的線上線下智慧化聯(lián)動，提高協(xié)商的針對性和實效性。

(二)建立規(guī)范有序的民主協(xié)商工作體系

社區(qū)協(xié)商制度雖不具備法律效力，但它是內(nèi)生于社區(qū)具有社區(qū)個性特色的具體制度設(shè)計，具有實際約束效力的協(xié)商行為規(guī)則，是規(guī)范社區(qū)協(xié)商高效有序進(jìn)行的制度保障。著眼于還權(quán)于民、克服行政化傾向的制度設(shè)計理念，基層社區(qū)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定制定《居民自治章程》，在其中列入社區(qū)協(xié)商的形式、內(nèi)容和定位，交由居民代表大會決議通過。由于協(xié)商制度是在居民參與并達(dá)成一致共識后通過的，這有利于轉(zhuǎn)化為制度執(zhí)行中群眾的自覺遵循，減少執(zhí)行的阻力，有效增強(qiáng)協(xié)商制度設(shè)計的合法性和科學(xué)性。

民政部在《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》中要求:“加強(qiáng)程序設(shè)計，制定易懂可學(xué)能操作的工作規(guī)則和操作規(guī)程”。[19]協(xié)商民主的程序化，不僅是協(xié)商效率提高的保證，也是協(xié)商結(jié)果公正的必要條件。[20]規(guī)范化的運(yùn)行程序和實用的操作規(guī)則在社區(qū)協(xié)商中必不可少，主要體現(xiàn)在議題形成、協(xié)商決策、執(zhí)行反饋三個環(huán)節(jié)。第一、完善議題形成制度。議題的形成要廣泛征集民意，通過線上線下廣泛征集議題，把居民關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題集中起來，形成切實可行的目錄清單，然后通過居民投票確定議題。議題應(yīng)與社區(qū)居民的生活息息相關(guān)，按內(nèi)容可分為治安管理、公共服務(wù)、法治教育、化解糾紛、環(huán)境整治等類型。這種自下而上的議題產(chǎn)生機(jī)制，能有效提升議題的公共性和針對性。第二、健全協(xié)商決策制度。協(xié)商前要向各協(xié)商主體通報協(xié)商的時間、地點(diǎn)和內(nèi)容，以便做好充分準(zhǔn)備。協(xié)商中要建立良好的溝通交流機(jī)制，確保多元主體的平等話語權(quán)，通過公開的辯論說理，在充分溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成共識。協(xié)商中要注意避免多數(shù)人對少數(shù)人意見壓制的多數(shù)暴政現(xiàn)象，少數(shù)人迫于壓力不敢或不能表達(dá)不同意見；還要注意避免權(quán)威組織或人物通過精心設(shè)計的議程操縱輿論導(dǎo)向，實現(xiàn)自己意圖的精英主義問題；弱勢群體由于無力表達(dá)，他們的聲音也要引起重視。實際操作中，許多議題分歧太大，難以達(dá)成共識，這就需要引入專家學(xué)者、社會組織或相關(guān)部門參與協(xié)商解決。主持人對協(xié)商過程的熟練駕馭也很重要，主持人的恰當(dāng)引導(dǎo)可以順利實現(xiàn)個體偏好向集體偏好轉(zhuǎn)化，提高社區(qū)協(xié)商的質(zhì)量和效率，尋找到群眾利益的最大公約數(shù)。第三、強(qiáng)化落實反饋制度。協(xié)商的成果要盡快落實為具體行動，首先表現(xiàn)為責(zé)任落實到人、資金落實到位，建立工作臺賬，做到全程留痕。同時建立監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，通過線上線下平臺公開決策執(zhí)行的進(jìn)度，接受群眾批評監(jiān)督，鼓勵群眾獻(xiàn)言獻(xiàn)策。就群眾的疑問耐心解釋，就反饋的問題及時整改，就執(zhí)行不力者公開問責(zé)。協(xié)商制度的規(guī)范性可以真正將多元主體有效整合起來，按照先急后緩、先易后難、公開透明的原則，針對居民群眾身邊的小急難事，審慎確定議題并按流程進(jìn)行周密協(xié)商，通過類似“提議、審議、決議、備案、公開、執(zhí)行、反饋”的流程，確保協(xié)商每個步驟都有據(jù)可依、有章可循，逐步實現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化和制度化，有效激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生動力，使社區(qū)協(xié)商制度真正落地生根。

(三)構(gòu)建法治牽引的民主協(xié)商秩序系統(tǒng)

黨的十八屆三中、四中全會提出“推進(jìn)基層治理法治化”的整體部署，明確了社區(qū)治理的法治化改革目標(biāo)。憲法和法律是所有協(xié)商主體和全部協(xié)商行為的最終權(quán)威依據(jù)。[21]法治化是社區(qū)協(xié)商制度化的重要保障，可以有效避免協(xié)商發(fā)起的無序化、協(xié)商過程的隨意性和協(xié)商結(jié)果的形式化。[22]社區(qū)協(xié)商法治化不僅包括硬法之治，也包括軟法之治。硬法指的是國家正式的法律規(guī)范體系，即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等，由國家強(qiáng)制力保障實施。《憲法》、《居(村)民委員會組織法》和中央下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等綱領(lǐng)性文件，是規(guī)范社區(qū)協(xié)商有序進(jìn)行的硬法，它們是社區(qū)協(xié)商活動必須遵循的根本準(zhǔn)則，同時也為軟法的制定明確了方向。因此，推進(jìn)基層社區(qū)協(xié)商法治化建設(shè)，協(xié)商主體要理解相關(guān)的法律精神，提高法治意識，做到自覺守法，靈活用法。軟法是由社區(qū)多元利益主體在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上制定的具有凝聚共識的內(nèi)部治理規(guī)定，比如村規(guī)民約、居民自治章程、社區(qū)協(xié)商規(guī)則等，它具有地域性、利于執(zhí)行性等特征，是對社區(qū)內(nèi)部自治行為的規(guī)范，雖不具有法律效力，往往于無形中發(fā)揮規(guī)制功效。社區(qū)軟法內(nèi)容更貼合社區(qū)生活實際，給予基層社區(qū)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的充分空間，有效提高了社區(qū)治理水平，也是對硬法的補(bǔ)充、細(xì)化和完善。在社區(qū)共同體精神深入人心的社區(qū)，軟法能達(dá)到很好的規(guī)制效果，社區(qū)群眾將其內(nèi)化于心外化于行。由于軟法的柔性治理和非強(qiáng)制性特點(diǎn)，在公共意識薄弱的社區(qū)中，居民的散沙化特質(zhì)使他們沒有認(rèn)識到這些自治公約的重要性，規(guī)制效果有限。同時，發(fā)生在社區(qū)的爭端和糾紛，有時也無法用社區(qū)調(diào)解和司法調(diào)解來解決，硬法規(guī)制不可或缺。因此，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商法治化建設(shè)，發(fā)揮硬軟法的剛?cè)峒鏉?jì)作用，通過提高人民群眾的法治觀念和自治能力，有效實現(xiàn)基層治理的法治化。

目前，社區(qū)協(xié)商法治化實踐具體要做到幾點(diǎn)：一、理清基層政府和居委會之間的職能邊界。基層政府出臺相關(guān)文件規(guī)范和協(xié)助社區(qū)協(xié)商的開展，及時扭轉(zhuǎn)基層治理的行政化傾向,有效提升基層自治的社會化屬性。二、充實社區(qū)協(xié)商法律力量。政府購買法律服務(wù)，聘任基層法律工作者，負(fù)責(zé)為協(xié)商議事、村規(guī)民約和自治章程的起草提供法律依據(jù)，并在協(xié)商成果產(chǎn)生之后出具法律意見，規(guī)避法律風(fēng)險，為協(xié)商做好法律把關(guān)工作。三、加強(qiáng)社區(qū)法治宣傳教育。積極吸納社會力量送法進(jìn)社區(qū)，如普法講師團(tuán)、普法志愿者，開展法治講座、普法宣傳、法律咨詢等活動，把法治教育融入居民的日常生活，培養(yǎng)居民的法治思維和法治觀念，把社區(qū)打造成法治文化陣地。

(四)形成引導(dǎo)多元主體有序參與的協(xié)商機(jī)制

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的分化，社區(qū)利益主體日益呈現(xiàn)多元化的特征。為了有效化解多元利益沖突，滿足不同主體的利益訴求，應(yīng)著力探索構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社區(qū)做指導(dǎo)、居民為主體、其他協(xié)商利益相關(guān)方參與、專業(yè)社會力量為輔助的多方共治協(xié)商機(jī)制。[23]這些多元主體可以分為三種力量：政黨力量、政府力量和社會力量，參與協(xié)商的力量以社區(qū)居民為主體，以黨政力量為引導(dǎo)，以嵌入外部社會力量為補(bǔ)充，這樣的制度安排可以讓協(xié)商內(nèi)容更理性、更科學(xué)，協(xié)商成果更順民意、接地氣。 首先，明確社區(qū)居民在協(xié)商中的主體地位。在合理設(shè)置協(xié)商規(guī)則和流程的基礎(chǔ)上，給予社區(qū)居民充分自主空間進(jìn)行微協(xié)商，通過居民自我參與的融入過程掌握協(xié)商技巧，提高協(xié)商能力，充分體現(xiàn)居民在社區(qū)治理中的主人翁地位，為協(xié)商自治的可持續(xù)開展賦予原動力。社區(qū)兩委平時還要注意對社區(qū)領(lǐng)袖的培養(yǎng)，社區(qū)領(lǐng)袖可以是村居委會干部、大學(xué)生村官、樓道長、老黨員等，居民對他們比較信任，由他們牽頭進(jìn)行協(xié)商效果往往較好。針對目前社區(qū)協(xié)商中老年人不會參與、青年人沒空參與、公職人員不愿參與等現(xiàn)象，各社區(qū)應(yīng)根據(jù)人員構(gòu)成特點(diǎn)，因地制宜設(shè)計有自身特色的協(xié)商實踐形式，充分調(diào)動社區(qū)居民的參與積極性。其次，外部社會力量獨(dú)立于社區(qū)公共利益之外，對社區(qū)問題具有客觀理性認(rèn)識，在協(xié)商中能夠做出較為科學(xué)的判斷和專業(yè)化引導(dǎo)，為問題的解決提供切實可行的方案，引導(dǎo)社區(qū)協(xié)商高效有序進(jìn)行。

社區(qū)協(xié)商的社會化屬性不僅體現(xiàn)在協(xié)商過程之中，還體現(xiàn)在協(xié)商成果的社會化運(yùn)作。協(xié)商成果的社會化運(yùn)作可以讓基層治理更專業(yè)，也是順應(yīng)社會治理發(fā)展趨勢和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，服務(wù)供給也更合民意。地方政府可通過培訓(xùn)及項目制的落實，促進(jìn)社會組織的發(fā)育，還可設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金，劃撥專項經(jīng)費(fèi)用于協(xié)商成果的落實。因此，社區(qū)協(xié)商應(yīng)與“三社聯(lián)動”、“全科社工”等形式有效結(jié)合，通過支持引導(dǎo)專業(yè)社會組織、志愿者、社工承接社區(qū)公共服務(wù)，充分發(fā)揮這些社會力量在基層治理中的重要作用，做到政府賦能社會力量，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的社會化，構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會參與、服務(wù)專業(yè)的社區(qū)公共服務(wù)供給新格局。

(五)培植利于塑造協(xié)商精神的價值認(rèn)同

社區(qū)協(xié)商的常態(tài)化進(jìn)行的不竭的動力在于公民意識和公共精神的培育。公民意識指的是公民對公民身份、公民權(quán)利、公民責(zé)任等的理性認(rèn)識，是公民對于自己的社會政治地位及其相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的一種自覺認(rèn)知。在社區(qū)層面表現(xiàn)為對社區(qū)公共利益的關(guān)心，并積極參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，這種發(fā)自內(nèi)心的權(quán)利義務(wù)感正是推動居民積極投身社區(qū)協(xié)商的原生動力。公共精神是指個人從只關(guān)心自我或自我的利益發(fā)展到超越自我，能夠理解他人的利益，能夠理解其行為對他人所產(chǎn)生的結(jié)果。[24]在社區(qū)協(xié)商中的表現(xiàn)就是超越個人利益追求和價值偏好，理性地追求滿足公共利益的決策。由公民意識上升到公共精神，居民所表現(xiàn)出來的政治平等意識和對公共事務(wù)的積極參與，到對共同價值規(guī)范和公共利益的維護(hù)，正確的價值觀潛移默化地引領(lǐng)著社區(qū)協(xié)商的方向。傳統(tǒng)村落的共同體意識是隨著時間的推移逐漸產(chǎn)生并固化，不需要外部力量的干預(yù)，自發(fā)地在村落內(nèi)部形成。中國社會在由鄉(xiāng)土中國向城市中國轉(zhuǎn)變過程中，隨著市場機(jī)制的深入發(fā)展，人們?nèi)穗H交往的功利性逐漸強(qiáng)化，隨之產(chǎn)生的是對公共事務(wù)的冷漠，過多追求自我利益，反映在社區(qū)層面就是居民的異質(zhì)化和個體化嚴(yán)重，導(dǎo)致公共精神弱化，社區(qū)生活共同體難以形成和維系。因此，公正、民主、法治、文明、和諧等現(xiàn)代公共理念的養(yǎng)成，是社區(qū)協(xié)商成功的基礎(chǔ)，也是健康民主政治的基礎(chǔ)。

努力打造以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)的社區(qū)文化。社區(qū)兩委應(yīng)當(dāng)努力營造社區(qū)協(xié)商的文化氛圍，發(fā)揮社區(qū)文化黏合劑作用，將原子化的居民緊密團(tuán)結(jié)在一起，凝聚集體智慧，達(dá)成集體共識。第一，加強(qiáng)社區(qū)文化宣傳隊伍建設(shè)。充分發(fā)掘利用社區(qū)現(xiàn)有人才資源，定期開展各種類型的社區(qū)文化活動，帶動居民充分參與，在不斷滿足居民多樣化的文化需求中促進(jìn)社區(qū)共同體的建構(gòu)。第二，政府助力社區(qū)文化建設(shè)。政府應(yīng)為社區(qū)文化建設(shè)提供宏觀指導(dǎo)和主流價值觀引領(lǐng)，避免社區(qū)文化偏離正軌。社區(qū)文化建設(shè)還需要一定的投入，如社區(qū)活動室、專題講座等項目，政府應(yīng)鏈接多方資源提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。第三，大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀吸收和繼承了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓并賦予了新的時代內(nèi)涵，是當(dāng)代中國精神的集中體現(xiàn)，凝結(jié)著全國人民共同的價值追求。[25]各協(xié)商主體只有樹立和踐行社會主義核心價值觀，才能處理好個人與他人、集體、社會、國家的關(guān)系，才能把社區(qū)打造成為老百姓最舒心、最安心的鄰里港灣。