中國共產黨減災救災工作的基本經驗(1949-1978)

潘 杰，于文善

(阜陽師范大學 馬克思主義學院,安徽 阜陽 236037)

減災救災工作是中國共產黨的一項重要國家治理功能。新中國成立以來，中國共產黨在經濟十分困難的情況下，投入了大量的財力和精力用于減災救災工作，確立了以人民政府為主導的減災救災體制，保障了人民群眾的基本生活水平，減輕了災害帶來的巨大損失?；仡櫺轮袊闪⒁詠淼臏p災救災工作，全面了解新中國成立以來中國共產黨減災救災工作的發(fā)展狀況，能夠為今后減災救災工作的進一步發(fā)展和完善提供借鑒。

一、1949-1978減災救災工作的回顧

(一)新中國成立初期的減災救災工作

從1949年中華人民共和國成立到1956年社會主義改造的基本完成，我國處于一個新的歷史階段，中國共產黨肩負著恢復國民經濟和社會建設的使命，各方面都面臨著挑戰(zhàn)和考驗。中國共產黨領導全國各族人民，在波瀾中實現(xiàn)了多次突破，國內建起了社會主義基本制度，國際贏得了穩(wěn)定的和平環(huán)境。然而，長期的戰(zhàn)亂和統(tǒng)治階級的剝削，使我國身陷經濟滯后、發(fā)展緩慢的困境，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，同時也面臨著減災救災設施缺乏、法律法規(guī)不完善、群眾抗災能力差等一系列問題。減災救災工作作為新中國經濟、政治發(fā)展的重要組成部分，發(fā)展的好壞直接影響新中國政權的鞏固和建設。新中國成立初期，我國頻繁遭受水災、旱災、洪澇，同時還遭受臺風、霜凍、蟲害等災害，多地處于水深火熱之中。為此，黨和政府采取了一系列的措施，降低災害的破壞力，如提出“以互助合作為中心開展生產救災工作”的口號；組織災民生產自救、調動農民的生產積極性；加大對農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的支持力度，促進生產力的發(fā)展；以工代賑，將救災和建設結合起來幫助災民抗擊災害；興水利、固堤壩，提高抗洪能力等。在經歷了水災、旱災、蟲災等多種自然災害的挑戰(zhàn)后，1953年10月，基于當時的國情，黨和人民政府提出和確定了“生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之以政府必要的救濟”的減災救災方針、政策。這一減災救災方針、政策，既堅持了中國共產黨的領導，也加強了災民生產自救的能力。

(二)社會主義建設時期的減災救災工作

1956年，社會主義改造完成，新中國進入社會主義建設時期。當年四五月間，毛澤東發(fā)表《論十大關系》的講話。在講話中，毛澤東提出探索適合中國國情的社會主義建設道路的任務。同年九月，黨的八大舉行，大會提出黨和全國人民的主要任務是集中力量發(fā)展社會生產力。由此，我國社會主義建設的大幕拉開。此后盡管我國社會主義建設出現(xiàn)過嚴重曲折，但減災救災工作始終被作為黨和政府建設社會主義的重要任務之一。而中國共產黨對減災救災工作的認識也逐步深化、逐步升華。1958年10月，第四次全國民政會議對新中國成立初期的減災救災方針進行了初步調整，強調了“堅持依靠集體、扶助集體、生產自救、節(jié)約度荒”的方針。這一方針實際闡明了救災工作中個人、國家、集體三者之間的關系問題：要充分重視和發(fā)揮國家、集體、個人三方面的作用與力量。不過，在社會主義建設這一時期，我國經歷了1959--1961三年自然災害、1963年海河特大洪水、1975年淮河流域大水災、1973年海南“7314”臺風、1976年唐山大地震等災害，經濟損失慘重，非正常死亡和受災人口較多，上述救災方針政策的貫徹和工作的開展受到了干擾和影響。盡管如此，黨和政府的減災救災工作仍在困境中前行。1963年9月，中共中央、國務院發(fā)布《關于生產救災工作的決定》指出：“依靠群眾、依靠集體力量、生產自救為主、輔之于國家必要的救濟，這是救災工作歷來采取的必要方針”。[1](P.7)鑒于水旱災害、地震等自然災害的頻發(fā)與影響，黨和人民政府成立了一些搶險救災的機構，如1971年成立防汛抗旱指揮部，1976成立抗震救災指揮部、抗震救災辦公室等應急機構，全力領導減災救災工作，同時將“對口支援”的經驗應用于減災救災中。[2](P.29-30)伴隨黨和人民政府減災救災對策的調整，減災救災工作也取得顯著的成效?？傮w上看，在1956—1978年期間，中國共產黨的減災救災工作一直在不斷地進步，這也為改革開放后的減災救災工作科學化、規(guī)范化積累了一定的經驗。

二、1949-1978減災救災工作的重要成績

從新中國成立初到改革開放，我國自然災害多發(fā)，災害也造成了重大財產、人口的損失和一定的社會動蕩。中國共產黨和人民政府也對災害高度重視，不但提出了一系列減災救災的方針政策，而且在應對一系列重大災害的實踐中取得了更大成效，從而將減災救災工作不斷地向前推進。

(一)初步建立起中央、地方相互協(xié)調的減災救災領導體制

新中國成立后，在多次應對自然災害的斗爭中，一個以政府領導、部門分工、對口管理、相互配合、社會協(xié)同的減災救災體制初步形成。從這一減災救災體制的特點看，主要突出了四方面的特色。

首先，實行了中央的統(tǒng)一領導、決策。中央的統(tǒng)一領導、決策權主要體現(xiàn)在黨和中央政府統(tǒng)一領導下，重大的抗災、救災決策由中央直接領導和部署，決策指揮機構主要為國務院，或者由國務院成立、由國務院主管領導負責的各種常設和非常設機構，如中央防汛抗洪總指揮部、國務院抗震救災指揮部等。如新中國成立初期，為應對全國性的大水災，根據政務院指示，于1950年2月召集內務部、財政部、農業(yè)部等10多個部門單位負責人開會，正式成立了中央救災委員會，由政務院副總理董必武擔任主任，負責統(tǒng)一領導、決策全國性救災工作。1957年7月，為加強對全國救災工作的領導，國務院全體會議第55次會議對中央救災委員會進行人事調整，同時批準了這一機構的組織簡則，確定了機構的執(zhí)行任務。后由于左傾錯誤，中央救災委員會被撤銷，一段時間以來救災工作缺乏統(tǒng)一領導，工作受到較大影響。直到1978年3月，五屆人大一次會議決定設立國家民政部，由民政部主管全國農村救災工作，受國務院直接領導。

其次，明確了部門分工、對口管理、相互配合等體制機制。這一體制機制主要體現(xiàn)出政府各部門按照國務院統(tǒng)一的決策部署和各自的職能分工，密切配合，負責、組織完成中央的決策部署。負責、組織完成中央的決策部署的主要部門涉及民政部、建設部、農業(yè)部、國家計委、林業(yè)部、國家地震局、國家氣象局等，以及郵電、交通、物資、商業(yè)、衛(wèi)生、公安等輔助部門。這樣的減災救災體制、機制，一方面保證了決策部署指揮的集中統(tǒng)一，另一方面對協(xié)調各方面的救援活動，提高減災救災的工作效率起到了重要的作用。

再次，確定了各級地方政府在抗災救災工作中主體責任。這一體制要求以地方政府為主，按行政區(qū)劃采取統(tǒng)一的組織指揮，負責防災、減災、救災。省、地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級地方政府對自己行政區(qū)內防災、救災工作所需要的人、財、物實行統(tǒng)一調度、管理，負責組織和指揮各自行政區(qū)的防災、救災工作，完成上一級政府交辦的各項防災、救災工作任務。中央、國務院領導也會到災區(qū)，現(xiàn)場指揮地方政府開展防災、救災工作，或發(fā)動災區(qū)干部群眾自力更生，生產自救，互濟互助，或動員全國各界人士的力量支援、救助災區(qū)，從而保障了防災、減災、救災工作的開展。

最后，充分發(fā)揮了人民解放軍的作用。人民解放軍是黨和人民事業(yè)的堅強堡壘，歷來也是抗災救災的主力軍，他們在防汛搶險、興修工程、轉移安置災民、醫(yī)治傷病及災區(qū)恢復生產、家園重建等各項工作中都做出了重要的貢獻。

(二)大力開展抗災、救災工作，成績突出

新中國成立以來，黨和人民政府基于為人民服務的理念，十分重視抗災救災工作。在抗災、救災工作中全力以赴，始終將減少災害造成的人員、財產損失和災區(qū)重建為目標，領導抗災、救災工作，為保障受災群眾的基本生活，維護災區(qū)的社會穩(wěn)定，促進國民經濟的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。

以抗災為例，每逢重大災害，災區(qū)黨政軍民都會動員組織人力、物力、財力抗災搶險。汛情發(fā)生時，組織數以千萬計的軍民，日夜守護江河堤防，及時排除險情，確保大堤、大中型水庫及其江河沿岸城鎮(zhèn)的安全，搶救轉移安置被水圍困的群眾等。如1951年東北發(fā)生大水災。水災發(fā)生后，人民解放軍駐在開原的戰(zhàn)士數千人，立即組織了三支搶救大隊，一天之內共救出災民五六千。[3]1954年江淮大水，在一些潰壩、破壩、漬水地區(qū)，對受災群眾和牲畜有計劃、有組織、有領導地進行了大規(guī)模轉移工作。據湖北、安徽、湖南、江蘇、河南、河北7省統(tǒng)計，轉移到非災區(qū)的災民1300多萬人，耕畜129萬多頭。[4](P.30)

以救災為例，1966年邢臺地震發(fā)生后，中國人民解放軍立即派出部隊，并出動大量運輸工具，于當天深夜奔赴災區(qū)。1976年唐山大地震發(fā)生后，從7月28到7月31日，在短短的4天時間里，人民解放軍一共有10萬官兵到達唐山，展開緊急救援。他們在搶救大批群眾生命的同時，還搶救出大量國家和人民群眾的財產。截止10月底，共挖掘和清理倉庫、商店近400個，搶救出各種物質價值8.9億多元；清理糧庫近30個，糧食1100多萬公斤,[5](P.43)譜寫了人類救援史上的輝煌篇章。

(三)形成了“生產自救與互助互濟”結合的減災救災工作機制

以生產自救為主，輔之于互助互濟，或政府救濟相結合的救災指導思想，是中國共產黨在長期防災救災實踐基礎上形成的理念。實踐經驗證明，災情一旦發(fā)生，克服災害的最有效的方法是生產自救?！耙驗檎木葷头菫膮^(qū)群眾的捐獻，雖然可起很大作用，但政府的財力有限，非災區(qū)同胞的幫助也不可能沒有止境，而且往往遠水不救近火?！盵6](P.30-31)1949年12月，周恩來在《中央人民政府政務院關于生產救災的指示》中指出：“生產救災關系到幾百萬人的生死問題……建設新中國的關鍵問題?！?、“生產救災，整個說起來就是自力更生”。[7](P.383)1950年2月，政務院副總理董必武在中央救災委員會會議上所作的《深入開展生產自救工作》的報告中，第一次提出“生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之以政府必要的救濟”的救災工作方針。[8](P.15)同年7月，第一次全國民政工作會議正式確定了這一方針。生產自救同整個國家的經濟社會發(fā)展命運緊密結合，就是在國家財力不濟的情況下，要減少國家財政對救災的支出，以便集中力量進行現(xiàn)代化建設。我國社會經濟社會發(fā)展的目標要求“特別要強調節(jié)約，要搞生產自救”。1949年11月,內務部召開第一次節(jié)約救災會議,決定成立中央人民政府機關節(jié)約救災委員會,在中央機關開展“一兩米節(jié)約救災運動”,掀起了全國節(jié)約互助救災運動的熱潮。[9](P.60)在生產救災的過程中，黨和人民政府通過發(fā)展農業(yè)生產、副業(yè)生產等方式基本上保障了災民的生活問題。

除了生產自救外，往往還要輔之于互助互濟，或政府救濟，如1950年4月，內務部發(fā)布《關于提倡借貸工作的指示》，充分肯定了互助借貸的作用。接著一些地區(qū)總結出了合作借貸的組織形式。生產資料公有制改造完成后，集體組織間的互助合作受到社會的推崇，在災害救助中發(fā)揮了不小的作用。1963年9月，在中央工作會議上，周恩來指示，今后我國救災的方針：“第一是生產自救，第二是集體的力量，第三是國家支援。這樣三結合，才可以度過災荒?！盵10](P.580)周恩來的指示實際上強調了在救災工作中要處理好個人、國家、集體三者之間的關系?？傊吧a自救與互助互濟，或政府救濟相結合”，在防災減災救災工作中發(fā)揮了一定的作用。

(四)減災救災的制度建設逐漸建立與發(fā)展

規(guī)范的減災救災制度建設是實現(xiàn)減災救災效益最大化的保證。新中國成立以來，盡管減災救災的制度建設經歷了一個曲折發(fā)展的過程，從1967年至1977年，是我國救災制度規(guī)范或法律建設的停滯時期。1966年文化大革命”開始,整個社會政治、經濟、文化遭到極大的破壞，全國各項工作都陷入混亂和停滯狀態(tài)，救災工作也無法幸免。從1969年內務部撤銷到1978年民政部成立，期間沒有出臺一個救災工作制度規(guī)范或法律，我國救災制度規(guī)范或法律建設出現(xiàn)一段空白時期。但這一時期，根據當時的條件和認知水平，黨和人民政府也出臺了一系列文件，著手開展減災救災的制度建設，減災救災工作的各項制度逐漸形成與發(fā)展。

如在記災、查災、報災方面，為加強查災、報災以及災情統(tǒng)報，1951年3月9日，中央生產救災委員會發(fā)布《關于統(tǒng)一災情計算標準的通知》，通知對災害的等級等進行了規(guī)范，規(guī)定“收成三成以下為重災，六成以下為輕災，全年災情按全年正產物收成統(tǒng)一計算”。[1](P.62)不過在實際工作中，各地出現(xiàn)報災不確實、不及時等，救災工作陷于被動和盲目。因此1952年11月，內務部發(fā)布《關于加強查災、報災及災情統(tǒng)計工作的通知》，通知對報災工作作了統(tǒng)一明確的規(guī)定。為快速、準確、統(tǒng)一掌握災害信息，1961年內務部又發(fā)布《關于報告自然災害內容的通知》，通知根據以往的報災制度，進一步統(tǒng)一和明確了報災的內容。

在對救濟糧、款和救濟物質的管理方面，1950年3月24日第25次政務院政務會議通過《政務院關于統(tǒng)一國家公糧收支、保管、調度的決定》，明確規(guī)定了公糧的使用范圍。1950年4月3日，中央人民政府內務部發(fā)布了《關于處理節(jié)約募集救災物資的規(guī)定》，對募集到的救災物資的分配對象、權屬、監(jiān)督等進行了規(guī)定。1956年、1958年、1960年，內務部三次對救災款的發(fā)放進行改革，第一次規(guī)定救災款只能用于災荒救濟，第二次采取以社為救濟對象，第三次確定“國家扶助集體，集體保證個人”的救災款使用原則，明確救災款的發(fā)放必須落實到戶，必須?？顚Ｓ茫瑢Ｎ飳Ｓ?。[11](P.811)1962年12月，內務部發(fā)布《關于做好災區(qū)今冬明春救濟工作的通知》，對第三次改革確定的原則加以強調。1963年9月21日，中共中央、國務院發(fā)布《關于生產救災工作的決定》，就如何安排好受災群眾生活進行了部署。上述制度規(guī)范，較大程度上保障了減災救災工作的有效開展。

三、1949-1978中國共產黨減災救災工作的基本經驗

新中國成立以來，在中國共產黨的領導下，我國減災救災工作取得了很大的成績，同時在防災減災救災過程中也積累了豐富的應對經驗?？偨Y這些經驗，也必將對今天及今后黨和人民政府的防災減災救災工作，起到重要的推動作用。

(一)以人為本，把方向，謀大局

中國共產黨的領導是歷史的選擇、人民的選擇。在中國共產黨的領導下，我國完成了長期的革命任務，經歷了艱辛的社會主義建設早期歷程。中國共產黨的性質和宗旨具有高度一致性，就是始終以人民的利益為核心，作為無產階級的代表，我們黨始終都在踐行黨的性質和宗旨，這也是黨不斷前進的動力。[12](P.32)在減災救災工作中，中國共產黨始終把人民群眾的生命安全和財產安全放在第一位，踐行著以人民利益為準繩的原則。毛澤東在《為人民服務》中提到：“我們這個隊伍完全是為著解放人民的，是徹底的為人民的利益工作的”。[13](P.1004)強調了以人為本，以人民的利益為黨的利益。陳云在《關于加強救災工作的指示》中也強調救命第一，每當發(fā)生災害，黨和政府總能發(fā)揮領導核心作用指導減災救災，構建以政府為主導的救災體制，保障人民群眾的最大利益。在減災救災過程中，中國共產黨表現(xiàn)出強大的使命感和責任感，對形勢作出判斷，對工作進行指揮，將黨的領導貫穿于減災救災工作的全過程，是提高效率、降低損傷、多方聯(lián)動的必然要求。事實證明，只有堅持中國共產黨的領導，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，才能克服一切困難。

(二)曲突徒新，防為主，救相合

“以防為主、防救結合”是救災思想的總方針，其核心是“防災”。防災，即講求未雨綢繆、居安思危，這能夠最大程度地降低災害帶來的影響。1951年8月17日，周恩來在政務院第98次政務會議上討論《華北農業(yè)生產和抗災情況的報告》時指出：“救災必須聯(lián)系到預防”?！耙獔猿忠灶A防為主的方針去對付災害”。[14](P.171)1958年5月，內務部第四次全國民政會議召開，會議對救災思想作了總結：“生產救災工作實際上有兩種不同的方針：一種是防重于救，防救結合，依靠集體……一種是防救脫節(jié)，單純救濟，強調支持個人……”。很顯然，“實現(xiàn)前一種方針，既能解決災民當前的生活問題，又能鞏固和發(fā)展社會主義所有制，發(fā)展生產，消滅災荒。實行后一種方針，只能夠解決災民的臨時困難……”，而且“前一種方針是相信樣眾，依靠群眾，既顧眼前，更顧長遠，治標治本兼顧，使農民走上永遠富裕的道路，因而它是一種正確的方針”。[15](P.215)

堅持“預防為主”的方針是減少災害發(fā)生的主要災前對策。政府可以通過對災害的監(jiān)測、修建水壩、水庫和提防、普及宣傳防災知識、重視農業(yè)防范措施、實行人口轉移等災前途徑，大大降低災害損失。堅持“預防為主”的方針，要正確處理人與自然的關系，合理地開發(fā)利用自然資源，降低人為因素引起的自然災害率。綠色發(fā)展?jié)u成常態(tài)，是減少人為災害的必然要求，也是實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)實途徑。

(三)從嚴治黨，倡廉潔，懲腐敗

全面從嚴治黨，必須嚴肅黨內政治生活、加強黨內監(jiān)督、健全監(jiān)督機制，對于減災救災工作中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，黨和人民政府也深惡痛絕，并力求嚴懲。新中國成立初期，開展了“三反”、“五反”運動，并把懲治貪污腐敗行為作為一場大斗爭來處理。在黨中央的領導和部署下，先后頒發(fā)了《中央節(jié)約委員會關于處理貪污、浪費、及官僚主義錯誤的若干規(guī)定》、《中華人民共和國懲治貪污條例》、《關于貫徹檢查社會事業(yè)費使用情況的通知》等文件，對貪污、浪費、官僚資本主義等問題加以嚴懲。據皖北、皖南、蘇北、蘇南、河南、江西、湖北、廣東等16個省(區(qū))及南京、廣州、重慶、鞍山等4市不完全統(tǒng)計，查出縣以上民政部門貪污救濟、優(yōu)撫事業(yè)費的干部共1292人，貪污款40.1849億元、糧173萬斤。[15](P.58-59)1975年夏，河南駐馬店地區(qū)水庫潰壩導致該地嚴重洪災，國家先后撥款3.7億元用于救災，同時撥給大量救災物質，但其中4000多萬元救災款和大批物質被挪用。事件發(fā)生后，中央向全國通報，中共河南省委撤銷了地委第一書記、副書記和相關負責人的職務。[16](P.60-61)黨中央對反腐的高度重視，有力地保證了減災救災的公正廉潔，并產生深遠影響。

(四)務實群眾、深普及，廣宣傳

我國人口眾多，群眾受教育程度低，普遍文化水平不高，需要充分利用各種渠道，以人民群眾喜聞樂見的方式讓減災救災思想深入人心。新中國成立后，黨中央要求迅速健全各級黨的宣傳機構，“通過報紙、出版、廣播、電影、學校及其他各種文化教育工具，經常地向各界人民宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想和黨的各項主張?！盵17](P.147)報紙、雜志作為當時社會獲取信息的主要途徑，成為傳播減災救災思想的一個重要渠道，以自上而下的傳播方式，保證了傳播的高質與高效。文以載道，文以傳情，通過通俗語言、字幕電影、文藝作品等文化活動，吸引和感召人民群眾，讓減災救災思想落地開花。將減災救災思想融入劇團、戲團等形式中去，推出更多謳歌黨、謳歌政府、謳歌英雄的力作，以中國特色、地方特色展示減災救災思想的新境界，潤物無聲傳播減災救災思想，喚醒人民群眾內心防災減災的共鳴，這也為當今廣泛宣傳減災救災知識，促進減災救災工作的進一步開展，具有重要的啟示意義。

綜上，新中國成立以來，在中國共產黨的領導下，我國的減災救災工作既取得了重要成就，也積累了豐富的經驗。減災救災工作取得的成績關鍵在于黨的領導，黨對減災救災工作的高度重視，使人民群眾生命、財產的損失最小化，減災救災的體制初步建立，減災救災意識顯著提升，腐敗現(xiàn)象初步得到抑制。沒有黨的領導，減災救災工作不可能取得這樣大的成就，也不可能獲取上述這些經驗。當然，這一時期減災救災工作還存在許多不足，必須遵循馬克思主義時代性特征，實現(xiàn)減災救災工作的與時俱進。同時要總結經驗，汲取教訓，實現(xiàn)減災救災工作效益的最大化。