寧夏治理型司法所構(gòu)成要素及建設(shè)路徑探論

楊翠云,李 偉

(寧夏大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

自黨的十九大提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”以來(lái)，基層治理成為理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十九屆四中、五中全會(huì)相繼提出，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”“實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”，為基層治理指明了目標(biāo)。2016年7月習(xí)近平總書(shū)記視察寧夏時(shí)明確要求“要著眼規(guī)范和完善基層治理體系，增強(qiáng)基層治理能力。”2020年6月習(xí)近平總書(shū)記再次視察寧夏時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，堅(jiān)持和完善新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)”，為寧夏開(kāi)展基層治理工作提供了遵循。寧夏回族自治區(qū)黨委靠前行動(dòng)，高站位推動(dòng)基層治理工作，出臺(tái)了基層治理1+6文件(1)“1+6”文件指的是寧夏回族自治區(qū)黨委十二屆十次全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于完善基層治理體系提高基層治理能力的若干意見(jiàn)》和鄉(xiāng)村、社區(qū)、宗教、校園、企業(yè)、社團(tuán)6個(gè)領(lǐng)域《實(shí)施意見(jiàn)》的1+6政策文件。，對(duì)基層治理工作作出全面部署、具體安排，形成了一體謀劃、全面覆蓋、政策打包、統(tǒng)籌推進(jìn)的基層治理政策體系。

司法所是我國(guó)司法行政系統(tǒng)的最基層單位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的重要組成部分。司法所產(chǎn)生、發(fā)展和變革的歷程與國(guó)家基層治理的政策設(shè)計(jì)一脈相承，其運(yùn)作機(jī)制和效能建設(shè)能夠較好地反映基層社會(huì)治理的有效變量。從實(shí)踐角度看，司法所誕生緣于民間調(diào)解力量衰退后，“覆蓋型”國(guó)家權(quán)力后退，國(guó)家權(quán)力通過(guò)行政機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村延伸，從而彌補(bǔ)調(diào)解力量不足的一種社會(huì)背景。姜愛(ài)東認(rèn)為司法所的發(fā)展經(jīng)歷了產(chǎn)生、探索、快速發(fā)展和全面發(fā)展四個(gè)階段[1]，通過(guò)漸進(jìn)式發(fā)展，司法所形成了良好的局面：通過(guò)為基層黨委、政府依法決策提供法律意見(jiàn)，促進(jìn)基層黨委、政府依法決策、依法行政；通過(guò)組織開(kāi)展普法依法治理，免費(fèi)法律咨詢(xún)、指導(dǎo)制定村規(guī)民約和開(kāi)展民主法治示范村(社區(qū))創(chuàng)建等工作，促進(jìn)基層民主法治建設(shè)，提升基層社會(huì)法治氛圍；通過(guò)依法化解矛盾糾紛，暢通群眾訴求表達(dá)渠道，維護(hù)群眾合法權(quán)益，通過(guò)開(kāi)展安置幫教、社區(qū)矯正工作，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。(2)見(jiàn)《司法所條例(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)司法所職能的定位。新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，司法所的發(fā)展進(jìn)入了第五階段的發(fā)展，可以稱(chēng)之為創(chuàng)新發(fā)展階段。該輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革從中央到縣一級(jí)成立的法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)有力地推動(dòng)了全面依法治國(guó)在各個(gè)層級(jí)的落地見(jiàn)效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí)尚未建立法治建設(shè)工作的體制機(jī)制和辦事機(jī)構(gòu)，影響了全面依法治國(guó)基本方略在基層“最后一公里”的實(shí)際成效，這引發(fā)了理論與實(shí)務(wù)界對(duì)新形勢(shì)下司法所管理體制是否需要調(diào)整的討論。上海、北京先行先試探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立推進(jìn)法治建設(shè)體制機(jī)制，明確司法所承擔(dān)辦事機(jī)構(gòu)職能，推進(jìn)全面依法治國(guó)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí)落地落實(shí)，其他省(區(qū)、市)也相繼出臺(tái)司法所助推基層治理的具體工作舉措。[2]寧夏司法所在法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，在規(guī)范化要求推動(dòng)下，進(jìn)行了3輪規(guī)范化建設(shè)，相繼解決了管理體制、機(jī)構(gòu)規(guī)格、隊(duì)伍發(fā)展等難題，增強(qiáng)了工作活力。目前，正在開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化司法所創(chuàng)建活動(dòng)，并下發(fā)《司法所服務(wù)基層治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，力求把司法所職能作用融入基層治理的現(xiàn)實(shí)需求中，建成適應(yīng)時(shí)代需求的新時(shí)代司法所。

從理論研究情況看，伴隨著基層治理尤其是基層治理法治化研究的深入，學(xué)界對(duì)基層司法所的關(guān)注度日益提升。整體來(lái)說(shuō)，對(duì)司法所的研究聚焦于以下幾個(gè)方面，一是對(duì)司法所的機(jī)構(gòu)建設(shè)如司法所的興起過(guò)程及因由、管理體制和司法所人員的角色、定位進(jìn)行了深入的研究。二是對(duì)司法所的具體職能如糾紛解決、社區(qū)矯正等職能的研究。三是對(duì)司法所績(jī)效評(píng)估的研究，構(gòu)建出現(xiàn)代基層司法所績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。四是以司法所職能為研究對(duì)象，立足于基層政法譜系乃至于基層政治生態(tài)的整體，通過(guò)探尋基層司法背后的實(shí)踐邏輯，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層司法理論的整體提升。五是其他關(guān)于基層政府的研究中涉及司法所的研究。因司法所屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“條條”部門(mén)，其他關(guān)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等的研究，也可借鑒運(yùn)用于基層司法所。后三種情況研究初步擺脫了將司法所建設(shè)、運(yùn)作與基層治理分裂開(kāi)來(lái)，單獨(dú)進(jìn)行研究的模式，但整體來(lái)說(shuō)，理論界將基層司法所納入基層治理的整體框架予以考量的研究欠缺。關(guān)于基層司法所的研究，應(yīng)該突破局限于司法所本身運(yùn)作形式和職能工作的研究形式，將司法所與基層治理兩者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究。

一、治理型司法所：理論依據(jù)、分析框架和數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)理論依據(jù)

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，治理型司法所的提出并不是隨心所欲的也不是思維的天馬行空，而是源于“治理”這一社會(huì)科學(xué)的前沿議題和當(dāng)代國(guó)家建設(shè)的重要實(shí)踐。

始于西方的治理理論吸納了新公共管理、新公共服務(wù)理論、公共選擇理論的養(yǎng)分而形成，是一個(gè)具有鮮明價(jià)值取向的“規(guī)范性”概念，強(qiáng)調(diào)治理的民主性、身份平等性和多元參與性，指向一種理想形態(tài)，提出了政府—企業(yè)—公眾等不同社會(huì)角色之間的互動(dòng)，對(duì)于國(guó)家，意味著規(guī)模最小化基礎(chǔ)上的最大效益，對(duì)于企業(yè)，意味著保障企業(yè)運(yùn)行的組織體制，對(duì)于公眾，意味著合法利益的最大化保障。在我國(guó)，自黨的十八屆四中全會(huì)官方文本首次提出“治理”一詞以來(lái)，我國(guó)“治國(guó)理政”的治理話語(yǔ)體系已經(jīng)確立，全國(guó)各地發(fā)展雖然處于非均衡狀態(tài)，基層治理政府錦標(biāo)賽催生了基層公共管理實(shí)踐者努力創(chuàng)新，基層治理的實(shí)踐模式競(jìng)相開(kāi)放。丁煌認(rèn)為，治理實(shí)踐倒逼理論的結(jié)果使我國(guó)學(xué)者更加注重西方治理概念和理論如何本土化的研究，構(gòu)建和國(guó)際相融的本土治理學(xué)術(shù)話語(yǔ)成為學(xué)界的共識(shí)。采用開(kāi)放的理論預(yù)設(shè)，在規(guī)范性研究的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)中國(guó)本土語(yǔ)境下已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)性治理概念，進(jìn)一步通過(guò)經(jīng)驗(yàn)觀察和數(shù)據(jù)支撐，依賴(lài)對(duì)不同治理模式的描述、比較、解釋?zhuān)酥令A(yù)測(cè)與探索，成為治理理論的主要特征。楊開(kāi)峰等認(rèn)為，一方面基于平等地位的多元共治是社會(huì)主義的發(fā)展目標(biāo)，另一方面，根據(jù)我國(guó)的治理實(shí)踐，把治理看作“治國(guó)理政”，以指向經(jīng)驗(yàn)性為側(cè)重點(diǎn)，根據(jù)治理環(huán)境選擇不同的治理類(lèi)型[3]。

目前國(guó)內(nèi)治理研究對(duì)組織層面的關(guān)注較多，尤其是政府組織，這正是我國(guó)以“治國(guó)理政”為治理實(shí)踐的表征，治理型政府的概念是在管理型政府和服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。燕繼榮等認(rèn)為，中國(guó)特色的治理理論話語(yǔ)體系的特色之一是政府治理理論的確立，中國(guó)學(xué)者對(duì)政府治理的研究側(cè)重政府角色的重新定位，既包括政府自身內(nèi)部的治理，也蘊(yùn)含政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的治理等。唐興軍認(rèn)為，“在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，治理型政府構(gòu)建的目標(biāo)是多元治理主體協(xié)作共治”[4]。侯書(shū)和則指出“治理型政府就是善于適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代要求和積極踐行現(xiàn)代治理理念，主動(dòng)履行治理職能和提升治理能力，注重建構(gòu)治理型組織結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新治理運(yùn)行方式，致力于促進(jìn)公共治理發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的政府”[5]。劉海兵則將治理型政府界定為“在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，以政府為中心主體，有序吸納社會(huì)主體、民間組織和個(gè)人共同參與公共事務(wù)，借助主導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)、互動(dòng)等機(jī)制完善正式制度和非正式制度，致力于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的政府”[6]。本文關(guān)注的司法所作為司法行政部門(mén)在基層的派出單位，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的“條條部門(mén)”，其組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式與政府諸多雷同。治理型司法所的研究除了要關(guān)注到治理型政府運(yùn)行機(jī)制的一般規(guī)律，也要結(jié)合自身的特有屬性，因此，本土化的治理理論為本文研究提供了基礎(chǔ)理論支撐，治理型政府理論為本文研究提供了分析思路上的借鑒。

(二)分析框架

在我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)治理話語(yǔ)體系下，基層司法所是既受宏觀結(jié)構(gòu)制約，又內(nèi)含行動(dòng)者能動(dòng)性的動(dòng)態(tài)的，不斷再生產(chǎn)著相應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)踐過(guò)程。本文借鑒治理觀點(diǎn)，以基層治理體系為研究進(jìn)路，聚焦于兩個(gè)問(wèn)題：一是寧夏治理型司法所的構(gòu)成要素有哪些？以及各構(gòu)成要素現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題有哪些？二是在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的情境下，該如何探索寧夏治理型司法所的構(gòu)建路徑？在治理理論的指導(dǎo)下，司法所權(quán)力運(yùn)行、職能定位、人員結(jié)構(gòu)等是治理型司法所建設(shè)的重點(diǎn)要素[7]。其中，權(quán)力決定了司法所可為的內(nèi)容，是司法所可控制資源的反映，職能決定了司法所應(yīng)該做什么、應(yīng)該盡到什么樣的責(zé)任，人員決定了司法所在社會(huì)治理過(guò)程中可以把事情做到什么程度，是權(quán)力運(yùn)行和職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)[8]。同時(shí)，治理生態(tài)是社會(huì)治理的前提和基礎(chǔ)。結(jié)合治理生態(tài) 、權(quán)力、職能和人員四個(gè)要素深入剖析司法所運(yùn)行的現(xiàn)狀，體現(xiàn)出的與現(xiàn)代治理理念相結(jié)合的因子，存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步提出優(yōu)化路徑，有助于提高寧夏司法所的綜合治理水平，從而整體助推寧夏基層治理水平的提升。同時(shí)，期冀治理型司法所的提出和治理型司法所核心要素的完善能夠?qū)ζ渌?區(qū)、市)的司法所建設(shè)乃至基層治理的水平提升有一定的借鑒意義，同時(shí)從實(shí)踐的角度來(lái)講，對(duì)反思當(dāng)前相關(guān)地區(qū)司法所的改革亦十分必要。

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以寧夏244個(gè)司法所的整體工作情況為研究基礎(chǔ)，并選取銀川市MN司法所、石嘴山市HQ司法所、吳忠市GS司法所、固原市XS司法所、中衛(wèi)市XH司法所5個(gè)司法所為田野點(diǎn)。以上5個(gè)司法所分布在寧夏的5個(gè)地級(jí)市，MN司法所、XH司法所、HQ司法所2019年分別被全國(guó)司法部評(píng)為“全國(guó)模范司法所”和“全國(guó)先進(jìn)司法所”。QS司法所所長(zhǎng)在2019年被全國(guó)司法部評(píng)為“全國(guó)模范司法所長(zhǎng)”。XS司法所借助興盛鄉(xiāng)探索成熟的“積分制”鄉(xiāng)村治理模式(3)該模式被農(nóng)業(yè)農(nóng)村確立為全國(guó)鄉(xiāng)村治理第二批典型案例之一。，司法所工作開(kāi)展成效明顯。這5個(gè)司法所在當(dāng)?shù)囟际翘幱诮ㄔO(shè)水平較高，業(yè)務(wù)效能較好的司法所，創(chuàng)新能力強(qiáng)，工作成效好，工作成績(jī)得到了各級(jí)司法行政部門(mén)的肯定，代表著寧夏司法所建設(shè)較高水平。

二、寧夏治理型司法所構(gòu)成要素

(一)治理生態(tài)

基層治理生態(tài)是治理的基礎(chǔ)，當(dāng)前基層治理的整體設(shè)計(jì)和相關(guān)的制度變革都會(huì)改變司法所運(yùn)行的環(huán)境因素，因此，治理生態(tài)是治理型司法所運(yùn)行的基本載體。治理型司法所的建設(shè)是在新時(shí)代我國(guó)基層治理話語(yǔ)體系已經(jīng)形成的特定的社會(huì)背景下展開(kāi)的，寧夏治理型司法所的構(gòu)建又以寧夏的基層治理環(huán)境和基質(zhì)為外部條件，結(jié)合寧夏的地方性知識(shí)因地制宜展開(kāi)。

新中國(guó)成立以來(lái)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變歷程[9]，在當(dāng)前我國(guó)的治理話語(yǔ)體系下，純粹的基層“服務(wù)型”政府供求不對(duì)等、服務(wù)效率低下等問(wèn)題促使基層政府向區(qū)別于“管理”與“服務(wù)”的“治理”方向發(fā)展。寧夏回族自治區(qū)黨委十二屆十次全會(huì)對(duì)寧夏基層治理進(jìn)行了總體部署，同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村、社區(qū)、宗教、校園、企業(yè)、社團(tuán)6個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了更為具體的基層治理規(guī)劃。從頂層設(shè)計(jì)上創(chuàng)造了寧夏基層治理的良好基質(zhì)。一是進(jìn)一步為基層賦權(quán)增能。出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革，推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量。提出行政執(zhí)法、行政審批等“宜放則放”，由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單下放給街鎮(zhèn)行使，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法主體地位，組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作。二是基層基礎(chǔ)有效夯實(shí)。在大抓基層、大抓基礎(chǔ)的鮮明導(dǎo)向下，推動(dòng)資源力量向基層傾斜下沉，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式擴(kuò)大一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)覆蓋面，一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政經(jīng)費(fèi)，每年對(duì)每個(gè)村(社區(qū))給予5000元經(jīng)費(fèi)支持，確保了基層法律服務(wù)的供給。三是創(chuàng)新基層治理機(jī)制。推動(dòng)政府包攬向共建共治共享轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理體制機(jī)制初步建立，在鄉(xiāng)村建立了“村居上報(bào)、鄉(xiāng)街吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任、綜合執(zhí)法等5張清單。其中寧夏固原市鄉(xiāng)村文明實(shí)踐積分卡制度，入選中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村治理典型案例。四是健全了治理體系。探索“楓橋經(jīng)驗(yàn)”寧夏做法，確立“塞上楓橋”品牌，健全矛盾糾紛調(diào)處化解一站式接收、一攬子調(diào)處、全鏈條解決的人民調(diào)解“四張網(wǎng)”，建立矛盾糾紛多元化解體系，95%以上的矛盾糾紛在基層就地化解，綜合治理實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)下降”：信訪總量同比下降11.1%，刑事案件總量下降12.8%，“八類(lèi)主要刑事案件”下降16.1%。(4)數(shù)據(jù)來(lái)自筆者對(duì)寧夏基層治理調(diào)研過(guò)程中相關(guān)部門(mén)的報(bào)告材料。這無(wú)疑為治理型司法所建設(shè)創(chuàng)造了看得見(jiàn)的良好環(huán)境。

寧夏司法所的治理環(huán)境還要考慮寧夏整體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化情況，寧夏作為民族自治地方，司法所治理的生態(tài)環(huán)境與其他地區(qū)有著很大的不同。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模看,寧夏是明顯的 “市域經(jīng)濟(jì)”,經(jīng)濟(jì)總量只相當(dāng)于東部地區(qū)的一個(gè)市。從財(cái)政收支看,寧夏是明顯的“吃飯財(cái)政”，財(cái)政收入400多億元,而支出卻超過(guò)1000億元,大部分要靠中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)保基本、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生。尤其是2020年受疫情的影響沖擊，財(cái)政收支平衡的壓力增大。從居民生活看,寧夏是明顯的 “總體小康”，2020年全區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民可支配收入都低于全國(guó)平均水平。從社會(huì)治理角度看，寧夏作為民族地區(qū)，影響社會(huì)穩(wěn)定、政治安全的問(wèn)題多種多樣，復(fù)雜多變、相互疊加、相互影響，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)跨界性強(qiáng)、傳導(dǎo)性快，容易形成風(fēng)險(xiǎn)綜合體，大量矛盾和問(wèn)題聚焦在基層，解決矛盾糾紛的主體力量也在基層，必須從基層著手，解決基層信息不靈、防范不及時(shí)、應(yīng)對(duì)不力，防止小矛盾小風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成大矛盾大風(fēng)險(xiǎn)，局部風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

由此不難看出，基層治理的整體設(shè)計(jì)和治理環(huán)境的整體狀態(tài)，決定了司法所的發(fā)展方向[10]。在現(xiàn)代基層治理語(yǔ)境下，積極實(shí)現(xiàn)司法所向治理型轉(zhuǎn)變是趨勢(shì)所在。權(quán)力、職能、人員是司法所運(yùn)行過(guò)程中的核心要素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層政法部門(mén)、基層群眾在權(quán)力、職能、人員中如何博弈、如何互動(dòng)是寧夏治理型體制轉(zhuǎn)型的依據(jù)。在提出治理型司法所理念的基礎(chǔ)上，本文致力于研究借助良好的頂層設(shè)計(jì)和政策優(yōu)勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)寧夏司法所的權(quán)力、職能、人員的調(diào)適策略，從而形成本土治理話語(yǔ)下的治理型司法所運(yùn)行模式。

(二)寧夏治理型司法所的權(quán)力技術(shù)

權(quán)力是職能的基礎(chǔ)，司法所作為縣級(jí)司法行政部門(mén)的條條部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的塊塊部門(mén)，其所擁有的權(quán)力并不是天然的享有，很大程度上來(lái)自司法行政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)以及社會(huì)群眾的角色期待[11]。

縱向上，司法所是司法行政部門(mén)在基層發(fā)揮作用的最前沿陣地，隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，各級(jí)司法行政部門(mén)致力于鞏固和加強(qiáng)基層司法所建設(shè)的舉措不斷強(qiáng)化。寧夏司法廳以“大抓基層”為導(dǎo)向，經(jīng)過(guò)“標(biāo)兵司法所”“規(guī)范化司法所”“星級(jí)司法所”3輪司法所規(guī)范化建設(shè)，寧夏244個(gè)(除寧東司法所屬寧東管委會(huì)直接管理)司法所全面實(shí)行“司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)雙重管理、以司法局管理為主”的工作模式，實(shí)現(xiàn)了“司法所管理體制全部理順”，司法所確定為副科級(jí)建制，司法所長(zhǎng)副科級(jí)職數(shù)核定100%，政法專(zhuān)項(xiàng)編制全部到位，原則確定每個(gè)所有3個(gè)政法專(zhuān)項(xiàng)編，司法所工作人員待遇有了明顯提升。其中司法助理員每月1200元政法崗位津貼、500元鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼、300元司法助理員崗位津貼，工資待遇高于縣局同職級(jí)干部20%的政策，(5)以上數(shù)據(jù)來(lái)自寧夏司法行政部門(mén)的報(bào)告材料。這些都顯著提升了司法所在基層部門(mén)中的話語(yǔ)權(quán)。

作者走訪了選定的5個(gè)田野點(diǎn)和更多的一些司法所。GS司法所所長(zhǎng)說(shuō)：每一輪司法所規(guī)范化建設(shè)階段，縣局都很重視，專(zhuān)門(mén)打造的所經(jīng)費(fèi)投入上會(huì)傾斜，硬件建設(shè)相應(yīng)就會(huì)提升，對(duì)我們來(lái)說(shuō)，也要刻意地在檔案材料方面認(rèn)真準(zhǔn)備一番，因?yàn)樯霞?jí)檢查基本還以看材料為主。

MN司法所所長(zhǎng)說(shuō)：規(guī)范化建設(shè)有益無(wú)害吧，被命名為“五星級(jí)”所之后，臉上有光，爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)也名正言順了。但是具體工作方面，還是該怎么辦就怎么辦，鄉(xiāng)村的很多人情世故不能太古板，上面對(duì)這方面不是太了解，我們干工作除了按照上面的要求，還是要有自己的一套辦法，否則工作根本沒(méi)法開(kāi)展。

通過(guò)調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，上級(jí)司法行政部門(mén)對(duì)于規(guī)范化建設(shè)的成績(jī)給予了高度肯定，基層司法所對(duì)規(guī)范化建設(shè)也基本上有一致的認(rèn)識(shí)[12]。大體來(lái)說(shuō)，一方面，司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的轟轟烈烈的一輪又一輪的規(guī)范化建設(shè)，投入了大量人力物力財(cái)力，司法所場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施、人員配置上都取得了史無(wú)前例的發(fā)展。另一方面，司法所建設(shè)呈現(xiàn)出一種“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)。大量人力物力的投入和政策的扶持，在基層，并未實(shí)現(xiàn)司法所社會(huì)地位“翻天覆地”的變化，在公安派出所和人民法庭等其他政法部門(mén)的功能已逐步滲透到基層社會(huì)各個(gè)角落，并為人們所接受、熟知之時(shí)，大多數(shù)群眾對(duì)司法所仍不甚了解。受司法所規(guī)范化影響和司法所調(diào)解職能程序化等趨勢(shì)的影響，迎接上級(jí)司法行政部門(mén)對(duì)于辦公設(shè)備等硬件設(shè)備是否完備、案件卷宗是否規(guī)范完整、各類(lèi)表格數(shù)據(jù)是否按時(shí)填報(bào)、填報(bào)是否規(guī)范即符合要求等的檢查，成為司法所工作人員工作中的很大一部分內(nèi)容，司法所人員對(duì)以往走街串巷式的主動(dòng)調(diào)解和深入田間地頭的“送法下鄉(xiāng)”明顯失去了動(dòng)力，也缺乏充足的時(shí)間。

司法所是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的需要而產(chǎn)生和發(fā)展的一種基層政府組織機(jī)構(gòu)的形式，是國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的需要，服從政府治理社會(huì)的需要，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定是行政系統(tǒng)對(duì)它的期望。[13]實(shí)質(zhì)上，司法所在日常的運(yùn)行中，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系最為密切。寧夏在創(chuàng)建星級(jí)化司法所過(guò)程中，要求司法所辦公面積達(dá)到120平方米，“星級(jí)化”創(chuàng)建過(guò)程中，大多數(shù)司法所以置換協(xié)議的方式取得了司法所辦公場(chǎng)所的產(chǎn)權(quán)，但實(shí)際上，大多數(shù)司法所就設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)的辦公大樓內(nèi)。筆者調(diào)研的XS司法所的所長(zhǎng)說(shuō)，有一次他們因?yàn)檎{(diào)解一起糾紛，沒(méi)有及時(shí)參與鄉(xiāng)上的衛(wèi)生大掃除，事后，鄉(xiāng)長(zhǎng)就聲色俱厲地讓他們從鄉(xiāng)政府的大樓搬出去。XH所的所長(zhǎng)則表示她從來(lái)沒(méi)有遇到過(guò)此類(lèi)問(wèn)題，在筆者參與寧夏司法廳對(duì)XH所的一起調(diào)研工作時(shí)，XH鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)親自出面，表示XH司法所每年調(diào)處的重大矛盾糾紛等工作確實(shí)為鄉(xiāng)黨委、政府分憂解難。實(shí)際上，在這樣的管理體制下，司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的關(guān)系更多地取決于司法所長(zhǎng)個(gè)人協(xié)調(diào)交際能力。對(duì)于擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職務(wù)，不同的所長(zhǎng)也有不同的認(rèn)識(shí)。筆者調(diào)研時(shí)，HQ所長(zhǎng)表示，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)沒(méi)有什么不好，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)身份參與相關(guān)會(huì)議，對(duì)政策的把握更全面，站位也更好，利于司法所工作的開(kāi)展，對(duì)個(gè)人發(fā)展也有好處。GS司法所所長(zhǎng)則表示，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)，分散了很多精力，致使不能一心一意開(kāi)展司法行政業(yè)務(wù)工作，事實(shí)上我這么大年齡了，長(zhǎng)期從事司法行政工作，對(duì)調(diào)解等工作有很大的熱情，我只想一心一意把本職工作干好。通過(guò)筆者進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)，愿意兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職務(wù)的更多的是年輕的所長(zhǎng)，他們對(duì)職業(yè)有更進(jìn)一步的規(guī)劃，希望在更大的平臺(tái)上發(fā)揮作用，而年齡較大的司法所長(zhǎng)則不愿意分散精力去處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“非本職工作”。

(三)寧夏治理型司法所治理職能定位

司法部相關(guān)文件中對(duì)司法所職責(zé)具體規(guī)定了10條內(nèi)容(6)2019年司法部發(fā)布的《司法所條例(征求意見(jiàn)稿)》關(guān)于司法所職責(zé)具體規(guī)定了10條，1.指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解、行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性調(diào)解、行政調(diào)解工作，參與調(diào)處重大疑難復(fù)雜糾紛；2.組織開(kāi)展基層普法依法治理工作，指導(dǎo)推動(dòng)基層法治文化建設(shè)；3.受社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作；4.協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)和單位組織開(kāi)展對(duì)刑滿釋放人員的安置幫教工作；5.受法律援助機(jī)構(gòu)委托受理法律援助申請(qǐng)并進(jìn)行初審，開(kāi)展法律咨詢(xún)服務(wù)，提供律師、公證、司法鑒定、仲裁等法律業(yè)務(wù)需求指引；6.負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作；7.指導(dǎo)監(jiān)督基層法律服務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共法律服務(wù)工作站、村(社區(qū))公共法律服務(wù)工作室工作；8.具體承擔(dān)或協(xié)調(diào)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)法律顧問(wèn)工作，指導(dǎo)監(jiān)督村(社區(qū))法律顧問(wèn)工作；9.參與面向社會(huì)征集立法建議，協(xié)助開(kāi)展人民陪審員選任工；10.完成法律法規(guī)賦予和縣(市、區(qū)、旗)司法局交辦的其他事務(wù)。，實(shí)踐部門(mén)將司法所的職能劃分為四大塊內(nèi)容，即“公共法律服務(wù)、基層民主法治建設(shè)、法治宣傳和刑事執(zhí)行”。筆者認(rèn)為，這四大類(lèi)職能可統(tǒng)分為管理職能和服務(wù)職能。管理職能主要包括按照《社區(qū)矯正法》的要求，以確保社區(qū)矯正對(duì)象安全穩(wěn)定為目標(biāo)，根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)委托，做好社區(qū)矯正對(duì)象相關(guān)工作和對(duì)刑滿釋放人員的安置幫教工作，社區(qū)矯正和安置幫教兩項(xiàng)工作更多的是按照上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的安排開(kāi)展，可創(chuàng)新的范圍小，本文不做討論。本文僅從公共法律服務(wù)和參與基層民主建設(shè)兩項(xiàng)職能進(jìn)行研究。

就公共法律服務(wù)來(lái)講，通過(guò)上級(jí)司法行政系統(tǒng)口徑統(tǒng)計(jì)的調(diào)解糾紛、法治宣傳、法律咨詢(xún)的數(shù)量雖呈上升的趨勢(shì)，但在社會(huì)矛盾糾紛日益復(fù)雜，基層法治需求激增的背景下，這樣的數(shù)字顯然沒(méi)有能夠真實(shí)反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)。馬樹(shù)同通過(guò)對(duì)寧夏Y縣C鄉(xiāng)Z村人民調(diào)解工作進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)對(duì)人民調(diào)解依法調(diào)解的強(qiáng)化，對(duì)村民有一定的普法效果，有助于鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定和基層社會(huì)治理中法治因子的塑造，即使在他所研究的寧夏Y縣C鄉(xiāng)Z村這樣一個(gè)具有“現(xiàn)代熟人社會(huì)”的村落，法律的作用在逐步加強(qiáng)，法律在人民調(diào)解中的實(shí)踐意義開(kāi)始顯現(xiàn)[15]。

從參與基層法治建設(shè)情況來(lái)看，在上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)口徑中，司法所推動(dòng)基層法治建設(shè)從為基層政府提供法律意見(jiàn)建議、基層政府采納建議的情況，參與制定審核規(guī)范性文件，指導(dǎo)制定村規(guī)民約等方面反映，2015年—2020年5年間，統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)并沒(méi)有明顯的特征，甚至2020年參與制定審核規(guī)范性文件、指導(dǎo)制定村規(guī)民約的數(shù)量反而有所下降。從調(diào)研的實(shí)際況看，司法所能否真正在基層民主法治建設(shè)中發(fā)揮積極作用，成為基層政府法治建設(shè)的生力軍，主要取決于基層政府對(duì)法治的重視程度以及司法所的法律業(yè)務(wù)水平。

筆者就寧夏回族自治區(qū)部署基層治理工作以來(lái)，司法所職能是否發(fā)生了變化，發(fā)生了哪些變化對(duì)5個(gè)選取的田野點(diǎn)司法所長(zhǎng)進(jìn)行了訪談。MN司法所長(zhǎng)認(rèn)為，司法所還是干以前那些事，社區(qū)矯正和安置幫教工作的弦繃得比較緊，因?yàn)槌隽藛?wèn)題責(zé)任很大，調(diào)解算是日常的工作，長(zhǎng)期就是這么開(kāi)展。法律咨詢(xún)方面有人來(lái)了就給予解答，也會(huì)接到一些電話咨詢(xún)，都是比較常見(jiàn)的，就是現(xiàn)在鄉(xiāng)政府對(duì)法治建設(shè)重視了，普法工作開(kāi)展起來(lái)好多了，要資料的時(shí)候各個(gè)部門(mén)比較配合。

GS司法所長(zhǎng)說(shuō)，我們司法所所在的鎮(zhèn)有兩個(gè)園區(qū)和一個(gè)光伏新能源示范區(qū)，因此矛盾糾紛較多，我們最多的工作就是調(diào)解糾紛，這兩年創(chuàng)新了“12345”調(diào)解模式，調(diào)解的成效很好，再?zèng)]有感覺(jué)工作中有啥變化。

XS司法所所長(zhǎng)說(shuō)，我們推行的積分制在調(diào)解和普法方面都有成效，最大的感覺(jué)就是，以前開(kāi)會(huì)講課群眾不愿意參加，現(xiàn)在參加的次數(shù)多了，可以換積分，積分可以?xún)稉Q商品，而且積分公示，積分高了，臉上也有光。因此，現(xiàn)在普法講課，群眾都主動(dòng)來(lái)，很多群眾也原因積極參與矛盾糾紛化解換取積分。

不論是從各級(jí)上報(bào)的司法所工作情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，還是訪談情況，筆者了解到，除個(gè)別司法所(如田野點(diǎn)XS司法所)基于良好的治理生態(tài)，在治理職能上有創(chuàng)新，有發(fā)展，職能發(fā)揮更契合本文提到本土化的治理理念，寧夏司法所職能工作的整體情況是，公共法律服務(wù)職能的供給更多的時(shí)候是為了滿足社會(huì)治理的需要，甚至是完成績(jī)效目標(biāo)考核等任務(wù)，司法所由服務(wù)型向治理型的蛻變還需要下很大的功夫。

(四)寧夏治理型司法所人員

司法所工作人員的規(guī)模是否充足、結(jié)構(gòu)是否合理、管理是否科學(xué)，是寧夏司法所能力提升、職能實(shí)現(xiàn)的決定性因素。在基層治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境中，寧夏司法所職能必然轉(zhuǎn)型，保障職能運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)行方式也將發(fā)生深刻變化，相應(yīng)地，寧夏司法所工作人員規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理都要進(jìn)行適應(yīng)性改革。司法所人員規(guī)模就是指在司法所工作的人員總量，包括有正式編制的政法專(zhuān)項(xiàng)編人員、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的專(zhuān)職人民調(diào)解員和司法廳派駐的社區(qū)矯正警察。人員結(jié)構(gòu)是指司法所工作人員在性別、年齡、知識(shí)、學(xué)歷、能力、專(zhuān)業(yè)和民族等維度上的結(jié)構(gòu)，不同的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的功能不同。司法所人員結(jié)構(gòu)與司法所能力密切相關(guān)，在規(guī)模既定的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行人員結(jié)構(gòu)的分析，才能保證司法所的權(quán)力有效行使進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其治理職能。

從人員規(guī)模上來(lái)說(shuō)，按照寧夏司法廳標(biāo)準(zhǔn)化司法所建設(shè)要求，每個(gè)司法所至少配齊3個(gè)政法專(zhuān)項(xiàng)編，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式保證3名人民調(diào)解員，并派駐1名社區(qū)矯正警察，這種“3+3+1”的模式是司法所人員規(guī)模的標(biāo)配[16]，這樣的人員配置相對(duì)于各地管轄的面積、人口數(shù)量等，人員規(guī)?？偭坎坏?，實(shí)際上能夠滿足基層治理的相關(guān)需求，但實(shí)際上，根據(jù)本文選取的5個(gè)田野點(diǎn)的研究，將人員總量和結(jié)構(gòu)綜合起來(lái)考量，還存在著一些與現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)不符的問(wèn)題。一是政法專(zhuān)項(xiàng)編“在職不在崗”。為確保司法所人員規(guī)模，寧夏司法廳開(kāi)展了司法所借調(diào)人員清理活動(dòng)，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)75%的工作人員下沉基層等活動(dòng)，但上有政策下有對(duì)策，筆者調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)GS司法所的一名政法專(zhuān)項(xiàng)編人員，實(shí)際上是縣局的骨干，經(jīng)了解，上班的第一天開(kāi)始，就被縣局截留，但在司法所工作人員一欄，這名工作人員始終按司法所人員的身份統(tǒng)計(jì)，從而確保了星級(jí)司法所評(píng)定、標(biāo)準(zhǔn)化司法所評(píng)定等活動(dòng)過(guò)程中硬性條件的達(dá)標(biāo)。二是人民調(diào)解員“專(zhuān)職不專(zhuān)用”。為有效化解基層矛盾糾紛，寧夏司法行政系統(tǒng)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式招聘專(zhuān)職人民調(diào)解員在司法所開(kāi)展工作。所謂“專(zhuān)職人民調(diào)解員”，設(shè)計(jì)的初衷就是專(zhuān)門(mén)從事人民調(diào)解工作。實(shí)際上除了工資待遇等方面的差別，在日常工作中，他們都是“司法所的人”，根據(jù)各自所內(nèi)的職責(zé)分工和工作忙閑均衡完成所內(nèi)事務(wù)，甚至花很大的時(shí)間和精力完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷、衛(wèi)生整治等共性工作，日常工作，并沒(méi)有“專(zhuān)職”可言。

從人員結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)聲勢(shì)浩大的星級(jí)司法所創(chuàng)建工作，截至2017年，寧夏新任司法所長(zhǎng)中，40歲以下的人員占總數(shù)的40%；2014年—2017年，法學(xué)專(zhuān)業(yè)占比由17%提高到60%，學(xué)歷以大專(zhuān)為起點(diǎn)。隨著近年來(lái)對(duì)司法所人員年輕化專(zhuān)業(yè)化的重視，這一數(shù)據(jù)有了進(jìn)一步的提升。一方面，在基層治理法治化的背景下，司法所的工作人員尤其是所長(zhǎng)，需要專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)背景。實(shí)際上，在上海已經(jīng)要求新提任的司法所所長(zhǎng)、副所長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備法律職業(yè)資格證書(shū)。另一方面，司法所工作不同于專(zhuān)業(yè)的司法工作，調(diào)解等大量的工作則又需要司法所工作人熟知本地鄉(xiāng)土民情，因此，看似年輕化的司法所所長(zhǎng)趨勢(shì)，在司法所日常工作中并沒(méi)有凸顯出應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，這就對(duì)司法所工作人員提出了更高的要求。

三、寧夏治理型司法所的建設(shè)路徑

實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)力和人員有序、規(guī)范運(yùn)行，或者說(shuō)在權(quán)力、職能和人員三個(gè)核心要素方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同式治理，是寧夏治理型司法所構(gòu)建的有效路徑。也可以理解為，在治理的語(yǔ)境中，適應(yīng)寧夏治理生態(tài)下的司法所權(quán)力、職能、人員調(diào)適是寧夏治理型司法所建設(shè)的必由之路。

(一)寧夏治理型司法所的權(quán)力調(diào)適

鑒于當(dāng)前寧夏司法所權(quán)力運(yùn)行中的不足，導(dǎo)致了司法所沒(méi)有很好地構(gòu)建并維護(hù)府際關(guān)系，包括與上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等關(guān)系，也沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的基層治理預(yù)期效果。在現(xiàn)代基層治理的語(yǔ)境下，結(jié)合寧夏基層治理的基本生態(tài)，提出了不同于以往的司法所權(quán)力空間調(diào)適。目前的司法所管理體制，不利于基層治理資源的全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上海市委依法治市辦劉斌認(rèn)為，司法所若要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委推進(jìn)法治建設(shè)和政府法治工作職能并充分發(fā)揮作用，司法所的管理體制也應(yīng)該相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，以有效平衡權(quán)力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化治理體系。當(dāng)然，司法所的管理體制的調(diào)整并不是“一夜回到解放前”，而是要通過(guò)體制的調(diào)整，切實(shí)提升司法所的履職能力，尤其是承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的依法行政、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督等工作，進(jìn)一步提升基層民主法治建設(shè)，從而真正實(shí)現(xiàn)司法所促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主力軍的價(jià)值。

(二)寧夏治理型司法所的職能提升

當(dāng)前寧夏治理型司法所職能存在不足的原因是多方面的，有職能配置不當(dāng)?shù)模新毮軐?shí)現(xiàn)過(guò)程中的協(xié)同不力的，有支持職能資源投入不夠等問(wèn)題，這些因素的疊加，制約了寧夏司法所整體職能的發(fā)揮。在基層治理的語(yǔ)境中考量寧夏司法所職能發(fā)揮問(wèn)題，應(yīng)該從寧夏司法所職能配置的多元化，寧夏司法所治理職能實(shí)現(xiàn)的協(xié)同性、治理職能投入的可持續(xù)深入反思。

一是有效提高職能實(shí)現(xiàn)的整合度。以司法所糾紛解決機(jī)制為例，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的完成和寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)，寧夏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、環(huán)境保護(hù)、道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議等起因復(fù)雜、涉及面廣的矛盾糾紛不斷增多，在基層司法體系中，司法所的糾紛解決機(jī)制占據(jù)著舉足輕重的地位，一方面體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)糾紛解決的價(jià)值取向，另一方面融合著當(dāng)今社會(huì)的價(jià)值評(píng)價(jià)。因此，對(duì)司法所的糾紛解決的定位除了依據(jù)其每年解決的糾紛數(shù)量來(lái)確定成效，更多地要看其所體現(xiàn)出的國(guó)家在糾紛解決層面所預(yù)期達(dá)到的效果及程度，與其他糾紛解決機(jī)制之間聯(lián)系的緊密程度、銜接情況以及是否對(duì)整體糾紛解決體系的完善起到促進(jìn)作用都是可以考察司法所糾紛解決職能的有效變量[17]。因此，通過(guò)治理中的合作治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層政法部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以部門(mén)間協(xié)議的形式共同實(shí)現(xiàn)基層治理，是有效的方式，可以實(shí)現(xiàn)以司法所為中心，通過(guò)聯(lián)防聯(lián)調(diào)聯(lián)治的方式聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、法庭、信訪辦等，化解轄區(qū)內(nèi)易外溢上行或易引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛，這是治理型司法所職能整合的一種總體思路。

二是增強(qiáng)其他社會(huì)治理供給主體在司法所主導(dǎo)的治理模式中的補(bǔ)位優(yōu)勢(shì)。在治理的語(yǔ)境中，為了使寧夏司法所治理職能更好實(shí)現(xiàn)，借助多元的職能供給主體是十分必要的。整體來(lái)說(shuō)，寧夏作為西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)組織無(wú)論其價(jià)值規(guī)范、制度建設(shè)還是綜合能力都與“治理”的要求相比有一定差距，因此，引入多元的供給主體首先需要借助政治可靠、已經(jīng)發(fā)展成熟的社會(huì)組織，同時(shí)注重引入專(zhuān)業(yè)的力量，采取循序漸進(jìn)式的有序引入，將部分專(zhuān)業(yè)性質(zhì)較強(qiáng)的職能以溝通、合作等方式開(kāi)展“共同治理”，這是治理語(yǔ)境中司法所職能發(fā)展的應(yīng)有之義。仍以司法所的糾紛調(diào)解職能為例，首先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和規(guī)范律師這一成熟專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍參與重大復(fù)雜矛盾糾紛化解。其次要注重社會(huì)組織的培育，在條件成熟的地區(qū)，可以成立人民調(diào)解協(xié)會(huì)，以人民調(diào)解協(xié)會(huì)的名義加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高基層人民調(diào)解員的社會(huì)治理能力。

從而實(shí)現(xiàn)司法所建設(shè)中司法所自身具備的國(guó)家職權(quán)色彩與社會(huì)自治色彩的充分結(jié)合，更好提升基層治理的成效。

(三)寧夏治理型司法所人員優(yōu)化

寧夏司法所人員調(diào)適的主要方面在于人員規(guī)模的擴(kuò)大、人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。保證充足的人員規(guī)模是寧夏司法所治理職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。人員規(guī)模應(yīng)根據(jù)司法所承擔(dān)的量和復(fù)雜性綜合確定。一是應(yīng)提高已配備人員的使用效率。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不一，加之寧夏移民搬遷、大型煤炭企業(yè)關(guān)停等原因，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際承擔(dān)的工作量差別很大，根據(jù)司法部一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一司法所的原則，司法所的工作量和工作的復(fù)雜性又因鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不同而差異很大。因此，不應(yīng)一刀切地配置人員，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，提高人員的配置使用效率，尤其要在管轄人口較多、矛盾糾紛突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大新招錄人員力度、長(zhǎng)期下沉上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)工作人員、進(jìn)一步加大司法所人員的規(guī)模。

二是要進(jìn)一步優(yōu)化司法所人員結(jié)構(gòu)。在構(gòu)建治理型司法所的過(guò)程中，司法所人員首先要做好承擔(dān)新職能新使命的準(zhǔn)備。從心理上來(lái)講，在基層治理現(xiàn)代化的背景下，司法所的人員要以積極的心態(tài)迎接司法所職能使命的變化。同時(shí)要實(shí)實(shí)在在從源頭上提升司法所隊(duì)伍的素質(zhì)。上海等地已經(jīng)要求新錄用的司法所長(zhǎng)必須持有法律職業(yè)資格證。寧夏可以對(duì)新入職的公務(wù)員進(jìn)行門(mén)檻設(shè)定，可以從寧夏實(shí)際出發(fā)，要求具有法律、法學(xué)相關(guān)一次性學(xué)歷背景，取得法律服務(wù)從業(yè)資格和法律職業(yè)資格等相關(guān)背景，重點(diǎn)是要破除司法所工作人員對(duì)現(xiàn)有工作方式方法的路徑依賴(lài)，提升站位，更好地履行司法所在基層治理中的新職能新使命。

四、結(jié)論與展望

寧夏治理型司法所的構(gòu)建以“治國(guó)理政”下本土化的治理理論為理論依據(jù)，以寧夏的基層治理環(huán)境為外部條件，結(jié)合寧夏的地方性知識(shí)因地制宜展開(kāi)，司法所具有的國(guó)家職權(quán)色彩和其核心職能中的當(dāng)事人意思自治色彩以及鄉(xiāng)村文明法治宣傳教育等很好地契合了當(dāng)前黨和國(guó)家健全基層治理體系中法治、自治和德治“三治”結(jié)合的政策目標(biāo)。因此，寧夏治理型司法所治理目標(biāo)是發(fā)揮司法所承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，整合各類(lèi)資源、優(yōu)化資源配置方式，創(chuàng)新治理服務(wù)模式，以司法所為治理的中心主體，結(jié)合寧夏本土實(shí)際，發(fā)揮其他治理主體的補(bǔ)位優(yōu)勢(shì)，以“法治+自治+德治”相結(jié)合的治理模式，切實(shí)把司法所依法治理、法律服務(wù)、法治宣傳等職能融入基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求中，建成集基層法治宣傳、法律服務(wù)、依法治理為一體的新時(shí)代司法所，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。