城市治理現(xiàn)代化視域下地方性法規(guī)體系的問(wèn)題及對(duì)策

鄭偉華

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院、地方立法協(xié)同創(chuàng)新中心， 重慶 401120)

城市是現(xiàn)代化的重要載體，城市治理是新時(shí)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容。立法作為城市治理的重要手段，通過(guò)行使立法權(quán)，可以達(dá)到城市治理的合意性和有效性，從而推進(jìn)城市治理的法治化。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，讓法治成為社會(huì)共識(shí)和基本準(zhǔn)則?！?1)習(xí)近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021年，第412頁(yè)。2021年3月，國(guó)家發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第二十九章第三節(jié)聚焦“提高城市治理水平”，提出：“堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化?！背且允⒚?，法以強(qiáng)市。當(dāng)前，我國(guó)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)愈加開(kāi)放，參與主體愈加多元，利益訴求愈加多樣，因此，治理難度也愈加增強(qiáng)。提高城市治理水平，需要優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，努力做到城市治理彰顯情感溫度、提升治理效能、凝聚治理合力，讓城市生活更加美好(2)參見(jiàn)夏錦文：《努力提高城市治理水平——讓城市生活更加美好》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年12月4日，第9版。。要優(yōu)化治理體系，提升治理能力，其基礎(chǔ)在于建立起完善的制度體系和規(guī)范的公共秩序，實(shí)現(xiàn)以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。而要落實(shí)這一目標(biāo)，前提就是要通過(guò)科學(xué)的地方立法，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)制度體系。因此，必須充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)作用，以系統(tǒng)的地方性法規(guī)體系來(lái)推動(dòng)城市治理走向法治化、精細(xì)化和現(xiàn)代化。城市治理現(xiàn)代化視域下，為了更好地厘清我國(guó)城市地方性法規(guī)體系的現(xiàn)有問(wèn)題和發(fā)展規(guī)律，并提出立法優(yōu)化建議，有必要對(duì)其進(jìn)行深入研究，以期助益于我國(guó)城市立法實(shí)踐。

一、優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系的目的：治理現(xiàn)代化的需要

城市地方性法規(guī)體系(3)城市地方性法規(guī)體系是指擁有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)所制定的地方性法規(guī)的總稱(chēng)。城市在國(guó)家現(xiàn)有立法體制中可分為擁有省級(jí)地方立法權(quán)的直轄市、擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市和不具備立法權(quán)的“市”，本文僅討論設(shè)區(qū)的市這一層級(jí)的城市。在某種意義上既是城市治理理念的體現(xiàn)，也是城市立法者立法技巧、立法規(guī)則的運(yùn)用。它既要受制于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、外部制度的約束，也要受到立法者自身立法水平的影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它是城市立法質(zhì)量和立法水平的綜合、直觀體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)予以充分、慎重的論證構(gòu)建和評(píng)估完善。優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，是推進(jìn)城市現(xiàn)代治理的要求和內(nèi)容，是發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化作用的重要保障，是完善城市治理體系和提升城市治理能力的重要支撐。

(一)立法意義層面

1.促進(jìn)地方性法規(guī)與城市現(xiàn)代治理的立法需求相契合

從城市治理立法需求與供給的契合度入手，可以透視地方性法規(guī)對(duì)現(xiàn)代城市治理的供需關(guān)系。換言之，就供需契合度而言，主要考察地方性法規(guī)對(duì)城市現(xiàn)代治理立法需求的匹配程度。地方性法規(guī)體系可以系統(tǒng)準(zhǔn)確地表達(dá)城市立法的現(xiàn)實(shí)意圖，反映城市治理的客觀需求。從地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)視角來(lái)看，關(guān)涉城市治理現(xiàn)代化的地方性法規(guī)涵蓋了城市發(fā)展所需的多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)和多要素。優(yōu)化地方性法規(guī)體系可以將地方立法的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益最大化，對(duì)于凸顯地方立法功能屬性，推動(dòng)立法資源配置科學(xué)化，避免地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法的構(gòu)想具有重要意義(4)參見(jiàn)王彥明、戴燕：《成本效益分析法在我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)立法中的適用及改進(jìn)》，《學(xué)術(shù)論壇》2019年第6期。。為了更好地發(fā)揮立法對(duì)城市治理的引領(lǐng)作用，必須重視和優(yōu)化地方性法規(guī)體系，促進(jìn)地方性法規(guī)與城市現(xiàn)代治理的結(jié)構(gòu)性契合。城市地方性法規(guī)體系并不單純指向立法文本，更重要的是還要同國(guó)家戰(zhàn)略意圖和社會(huì)發(fā)展要求相互契合、有所回應(yīng)，從而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡而又高質(zhì)量發(fā)展。在這個(gè)意義上，優(yōu)化地方性法規(guī)體系就顯得極為重要，它是考察城市立法對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略意圖和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求回應(yīng)性的重要根據(jù)。

城市治理現(xiàn)代化要求下，地方性法規(guī)要積極發(fā)揮主體能動(dòng)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市治理中的立法問(wèn)題，有力回應(yīng)城市治理中的立法需求，精準(zhǔn)明確城市治理中的重點(diǎn)領(lǐng)域。為了避免立法項(xiàng)目選擇上的隨意性、任意性，城市地方性法規(guī)要根據(jù)治理實(shí)際，緊扣與城市治理體系相關(guān)的社會(huì)自治組織培育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、網(wǎng)格化社會(huì)治理、文明行為促進(jìn)、社區(qū)物業(yè)管理、矛盾糾紛多元化解、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范等領(lǐng)域事項(xiàng)，樹(shù)立針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題的立法導(dǎo)向。一個(gè)城市的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)以本地事務(wù)為立法依據(jù)，因而其結(jié)構(gòu)既不能照搬中央立法體系，也不能照抄其他地方的法規(guī)體系。其立法導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)基于本市治理需求，形成既符合國(guó)家法制統(tǒng)一要求又具有本市特色的法規(guī)體系，通過(guò)制定具備前瞻性、針對(duì)性和可行性的立法規(guī)劃與計(jì)劃，抓住城市治理痛點(diǎn)、難點(diǎn)與社會(huì)公眾關(guān)注點(diǎn)，有針對(duì)性、實(shí)效性地開(kāi)展地方立法，為市域社會(huì)治理提供更具城市特色的立法支撐。城市地方性法規(guī)要著力推進(jìn)市域社會(huì)治理體系系統(tǒng)化、治理思路民本化、治理重心基層化、治理結(jié)構(gòu)扁平化、治理方式多元化以及治理手段智能化等(5)參見(jiàn)陳一新：《以新思路新方式開(kāi)展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)》，《法治日?qǐng)?bào)》2020年1月3日，第1版。。

2.作為評(píng)價(jià)城市地方立法工作質(zhì)量效果的重要依據(jù)

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系是提升城市立法質(zhì)量的必然要求。城市地方性法規(guī)體系是評(píng)判城市立法質(zhì)量的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性指標(biāo)之一，同時(shí)也是反映城市立法體系、邏輯等眾多方面科學(xué)性、合理性的重要載體。就地方性法規(guī)本身來(lái)說(shuō)，它也是一個(gè)系統(tǒng)，有其結(jié)構(gòu)特征(6)參見(jiàn)汪永清：《立法結(jié)構(gòu)均衡問(wèn)題初探》，《中國(guó)法學(xué)》1990年第4期。，是由多類(lèi)別、多層次的立法所構(gòu)成，而每一部、每一類(lèi)別、每一層次的地方性法規(guī)又由多種不同內(nèi)容、受有關(guān)方面制約的具體的立法所構(gòu)成。它們結(jié)合在一起體現(xiàn)了作為整體的地方性法規(guī)體系的完整性和受制性的程度(7)參見(jiàn)胡戎恩：《中國(guó)地方立法研究》，北京：法律出版社，2018年，第19頁(yè)。。城市地方性法規(guī)體系是地方法治建設(shè)的重要組成部分，是推進(jìn)全面依法治國(guó)在市域的主要實(shí)踐抓手。法治講求良法之治，良法必然要求高質(zhì)量的地方性法規(guī)體系。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方立法者可能更多的是在埋頭立法，沒(méi)有抬頭看路，思考走過(guò)的路是否走得對(duì)，導(dǎo)致所立之法越來(lái)越多，但真正能夠解決問(wèn)題的良法卻并未成正比增長(zhǎng)。與之相應(yīng)，城市地方性法規(guī)體系的主要特征、內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)存問(wèn)題等亦沒(méi)有引起應(yīng)有的重視，導(dǎo)致其建構(gòu)缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)和根據(jù)，嚴(yán)重影響立法質(zhì)量。有鑒于此，當(dāng)前對(duì)城市地方性法規(guī)體系進(jìn)行研究與優(yōu)化則顯得至關(guān)重要，可以說(shuō)，它是抬頭看路的表現(xiàn)。

衡量城市地方性法規(guī)體系質(zhì)量?jī)?yōu)劣的重要根據(jù)之一，就是看其是否有效回應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，從而形成與該地經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的地方性法規(guī)體系。城市立法如何以人民為中心，聚焦現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，回應(yīng)人民所急、所盼、所需？城市立法如何體察社會(huì)脈動(dòng)，從而更加科學(xué)、務(wù)實(shí)、可行？上述問(wèn)題的解答離不開(kāi)對(duì)城市地方性法規(guī)體系進(jìn)行優(yōu)化完善，這是新時(shí)代高質(zhì)量城市立法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必要前提。城市治理日新月異，人們對(duì)立法效果的期許更大，社會(huì)對(duì)立法質(zhì)量的要求更高。因此，需要不斷提高城市立法質(zhì)量，讓每一部法律都成為精品。

(二)社會(huì)意義層面

1.平衡立法供需結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展

地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)平衡是指一地立法機(jī)關(guān)提供的立法數(shù)量能夠滿足社會(huì)需求總量且法律制度能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性，從而保障立法供給-需求的平衡，最終形成相對(duì)穩(wěn)定的地方性立法結(jié)構(gòu)。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受政治、法律、科技、文化、歷史以及資源環(huán)境、氣候條件等多種因素的影響。這些因素中，法律具有十分重要的作用，它直接關(guān)系著城市的社會(huì)投資條件和法治營(yíng)商環(huán)境。法總是與經(jīng)國(guó)濟(jì)民行為相互聯(lián)系、相互作用、相互影響，并在歷史進(jìn)程中或快或慢地協(xié)同發(fā)展(8)參見(jiàn)卓澤淵主編：《法學(xué)導(dǎo)論(第3版)》，北京：法律出版社，2021年，第67頁(yè)。。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方性法規(guī)制定、修改和廢止的基礎(chǔ)，而地方性法規(guī)又為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供機(jī)制保障和秩序保障，為經(jīng)濟(jì)的快速、健康和可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航(9)參見(jiàn)俞榮根、程雪蓮：《重慶市經(jīng)濟(jì)立法質(zhì)量研究》，《探索》2011年第3期。。

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，有利于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為并實(shí)施宏觀管理，有利于為推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)體制改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供配套的法治保障。毋庸置疑，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求在不斷得到滿足的過(guò)程中又會(huì)產(chǎn)生新的需求。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，既有立法內(nèi)容多集中于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)行業(yè)，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的需求不太匹配。步入新時(shí)代，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正在高質(zhì)量進(jìn)行中，新興產(chǎn)業(yè)正成為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。因此，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為了適應(yīng)新發(fā)展階段，立足新發(fā)展格局，需要通過(guò)貫徹新發(fā)展理念優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，推進(jìn)城市立法的供需結(jié)構(gòu)走向平衡。由此才可準(zhǔn)確把握城市治理與地方立法的功能定位，以精準(zhǔn)、協(xié)同、實(shí)效為原則，以高質(zhì)量的城市立法，優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度供給，促進(jìn)、規(guī)范和保障城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)變城市治理理念，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，可以轉(zhuǎn)變城市治理理念，是城市法治建設(shè)的“最先一公里”，是推進(jìn)城市現(xiàn)代治理的必然要求。一方面，轉(zhuǎn)變城市治理理念，需要通過(guò)構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，促進(jìn)治理體系和治理能力與城市發(fā)展建設(shè)相匹配；另一方面，優(yōu)化城市治理地方性法規(guī)體系，可充分發(fā)揮地方立法權(quán)于治理的效用，是將法治深入到治理之中，是從立法上轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念的方式。城市治理作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,旨在解決城市問(wèn)題、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系以及規(guī)范社會(huì)秩序(10)參見(jiàn)李晴、劉海軍：《智慧城市與城市治理現(xiàn)代化：從沖突到賦能》，《行政管理改革》2020年第4期。。城市治理制度體系需要通過(guò)地方性法規(guī)加以整合。作為城市現(xiàn)代化治理的重要工具，地方性法規(guī)的主要任務(wù)是為城市治理活動(dòng)提供明確的法律依據(jù)(11)參見(jiàn)成都市人大常委會(huì)法工委課題組：《城市管理與地方立法規(guī)制——以成都市地方立法的實(shí)際需求為視角》，《地方立法研究》2017年第1期。。分析地方性法規(guī)對(duì)城市治理的適應(yīng)性狀況，可以發(fā)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化視域下地方性法規(guī)存在的問(wèn)題及完善的方向，進(jìn)一步提升城市可持續(xù)發(fā)展能力和城市現(xiàn)代化治理水平。

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，是對(duì)城市治理的具體要求。當(dāng)前，城市治理日益成為國(guó)家治理與法治建設(shè)的實(shí)踐場(chǎng)域和重要內(nèi)容，更加需要依靠法治思維和方式來(lái)加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。如何推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問(wèn)題(12)參見(jiàn)王浦劬、雷雨若：《我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的范式選擇與路徑構(gòu)想》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。法治不僅是一種形式意義上的規(guī)則之治，更是實(shí)質(zhì)意義上的良法之治。在城市發(fā)展中，地方性法規(guī)將國(guó)家法律的精神和規(guī)定在該地加以貫徹和實(shí)施，結(jié)合地方實(shí)際來(lái)依法治市。可以說(shuō)，將“良法善治”落實(shí)到城市治理體系內(nèi)，就是要達(dá)到“立善法于一市，則一市治”的境界(13)參見(jiàn)涂云新：《城以盛民，法以強(qiáng)市》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年2月20日，第3版。。然而，就目前實(shí)踐狀況而言，城市在地方性法規(guī)立項(xiàng)制定、修改調(diào)整等方面的主導(dǎo)性作用發(fā)揮得并不充分。從制度保障方面考量，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化建設(shè)，除了需要來(lái)自國(guó)家層面法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)外，更需要來(lái)自作為主導(dǎo)者的城市層面地方性法規(guī)的系統(tǒng)性、精細(xì)化的制度供給，兩者缺一不可。擁有地方性法規(guī)制定權(quán)是城市的重要制度資源和治理手段。城市運(yùn)用立法資源和手段破解治理中的難題，這既是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)城市提出的現(xiàn)實(shí)立法需求，更是城市如何更好地凸顯其作為市域社會(huì)治理主導(dǎo)者身份的內(nèi)在要求。

二、地方性法規(guī)引領(lǐng)推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)各城市正在努力搭建與城市發(fā)展定位相匹配的法規(guī)體系框架，提高城市地方性法規(guī)體系的質(zhì)量和實(shí)效。自獲得地方立法權(quán)后，我國(guó)各城市便在豐富的治理實(shí)踐中積累立法經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮地方性法規(guī)在城市治理和改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。整體而言，對(duì)標(biāo)我國(guó)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，我國(guó)城市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)體系與城市治理的制度供給需求還存在如下不夠適應(yīng)的地方。

一是法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性有待進(jìn)一步提升。就協(xié)調(diào)性而言，城市地方性法規(guī)之間不能相互矛盾和相互沖突，不同地方性法規(guī)之間要相互協(xié)調(diào)，共同解決城市治理問(wèn)題。目前城市部分法規(guī)之間還存在調(diào)整對(duì)象交叉重疊、權(quán)責(zé)界限模糊等情況，與之銜接配套的政府規(guī)章、規(guī)范性文件也還不夠完善。囿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特色，有的城市針對(duì)較為突出的問(wèn)題重復(fù)立法，造成立法資源浪費(fèi)。例如，杭州市制定了《杭州市水上交通管理?xiàng)l例(2008修正)》和《杭州市水上交通事故處理?xiàng)l例(2008修正)》。對(duì)兩件法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，兩件法規(guī)調(diào)整對(duì)象、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等都相似，可以進(jìn)行合并立法，而無(wú)須單獨(dú)立法。又如，武漢市作為我國(guó)中部城市，九省通衢，交通發(fā)達(dá)，制定了《武漢市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》《武漢市公路路政管理規(guī)定(2010修正)》和《武漢市城市道路交通管理若干規(guī)定(2010修正)》。盡管三件法規(guī)各自規(guī)制對(duì)象略有差別，但是存在諸多交叉內(nèi)容，可以進(jìn)行合并立法。此外，城市地方性法規(guī)主動(dòng)做好不同位階、不同領(lǐng)域法規(guī)的銜接意識(shí)也不夠強(qiáng)，還需加大功夫?qū)崿F(xiàn)城市立法與國(guó)家法律、地方性法規(guī)之間的配合。從系統(tǒng)性來(lái)看，我國(guó)城市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，雖然很大程度上涵蓋了城市治理的主要領(lǐng)域，但與城市治理的制度保障需求相比，在基層社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、社會(huì)公共服務(wù)等方面還有較大的立法空間。城市治理現(xiàn)代化要求構(gòu)建國(guó)際化、綠色化、智能化、人文化的現(xiàn)代城市。在基礎(chǔ)物質(zhì)需求得到滿足的情況下，城市軟環(huán)境是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障，包括人文環(huán)境、政府服務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)服務(wù)環(huán)境、法治建設(shè)環(huán)境等。目前，我國(guó)城市軟環(huán)境建設(shè)立法仍停留在點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的立法層面，尚未形成從人文環(huán)境到法治環(huán)境的系統(tǒng)立法。

二是法規(guī)體系的為民性體現(xiàn)得不夠充分。今天，人民群眾對(duì)城市立法的期盼和評(píng)價(jià)，包括好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題等。一方面，要堅(jiān)持立法為民，重點(diǎn)關(guān)注城市民生立法，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域法規(guī)；另一方面，要規(guī)范和引導(dǎo)基層自治組織、社會(huì)組織等依法參與城市治理，以地方性法規(guī)固化社會(huì)治理的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，推動(dòng)治理理念、方式和機(jī)制的法制化，服務(wù)和保障“人”的發(fā)展。例如，在市政管理領(lǐng)域，我國(guó)城市立法在統(tǒng)籌推進(jìn)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理方面的制度設(shè)計(jì)不足，對(duì)新型社區(qū)公共公用公益事業(yè)的關(guān)注不夠。城市立法者需要把人民群眾生產(chǎn)生活中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)作為立法工作的切入點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，特別是關(guān)于社會(huì)工作服務(wù)、物業(yè)管理、教育促進(jìn)、醫(yī)療共享、就業(yè)保障和慈善事業(yè)促進(jìn)等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的立法修法工作需要做好，經(jīng)受住人民群眾和實(shí)踐的檢驗(yàn)。城市立法工作需要更加“接地氣”“沾泥土”，織密扎牢民生保障網(wǎng)，努力讓立法成果更多、更公平，惠及人民群眾。

三是法規(guī)體系的供需平衡性依舊需要提高。2015年《立法法》修改前，我國(guó)城市立法的供給需求矛盾未得到足夠重視。即使是較早具備立法權(quán)限的較大的市，如成都、武漢、廣州、杭州等，在立法觀念上過(guò)多地強(qiáng)調(diào)城市立法只是國(guó)家立法的補(bǔ)充和細(xì)化，對(duì)于主動(dòng)通過(guò)立法解決自身特有問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不足(14)參見(jiàn)張娟：《區(qū)域與城市治理立法的實(shí)踐與思考》，《規(guī)劃師》2016年第8期。，對(duì)綠色發(fā)展、智慧城市、海綿城市等新理念、新要求缺乏積極回應(yīng)。同時(shí)，在立法內(nèi)容上比較單一，經(jīng)由立法調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、人文和民生等各領(lǐng)域關(guān)系的作用未得到充分發(fā)揮(15)參見(jiàn)欒爽：《中國(guó)城市化進(jìn)程中城市立法若干問(wèn)題思考》，《政治與法律》2011年第5期。。時(shí)至今日，受制于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，絕大部分城市仍然僅能對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，規(guī)范事項(xiàng)范圍相對(duì)狹小。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)城市治理法規(guī)供需失衡、立法特色比較欠缺、過(guò)多重復(fù)上位法等問(wèn)題(16)參見(jiàn)陳建平：《設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的合理擴(kuò)充》，《法學(xué)》2020年第4期。。在應(yīng)急管理和社會(huì)動(dòng)員領(lǐng)域，立法的覆蓋面亟需擴(kuò)展，在防治自然災(zāi)害方面和建立社會(huì)緊急救援機(jī)制方面尚存在立法空白。例如，關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急、防震減災(zāi)、大型群眾性活動(dòng)安全管理、人民防空管理、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生管理、社會(huì)急救醫(yī)療管理等立法修法工作有待加速推進(jìn)。在城市規(guī)劃實(shí)施管理領(lǐng)域，城市空間開(kāi)發(fā)方面還存在立法空白。例如，地下空間使用和管理、城市綜合管廊和管線管理、城鎮(zhèn)排水、居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施、停車(chē)場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)管理、通信樞紐建設(shè)促進(jìn)、交通樞紐建設(shè)促進(jìn)和無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)與管理等具體事項(xiàng)缺乏相應(yīng)規(guī)定。在城市環(huán)境保護(hù)治理領(lǐng)域，污染防治管理、特定區(qū)域保護(hù)方面缺乏專(zhuān)門(mén)立法，在綠色建筑建設(shè)與發(fā)展、水土流失、水土污染防控與修復(fù)管理、大氣污染防治、城鎮(zhèn)排水與污水處理、河長(zhǎng)制工作和環(huán)境監(jiān)管等方面立法還需跟上。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，生態(tài)補(bǔ)償、天然林保護(hù)、綠道保護(hù)、動(dòng)植物專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)、公園建設(shè)保護(hù)、濕地保護(hù)、基本生態(tài)控制線管理和自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管等具體生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域立法需要進(jìn)一步查缺補(bǔ)漏、開(kāi)拓創(chuàng)新。

四是法規(guī)體系的精準(zhǔn)性程度和精細(xì)化要求仍然不夠強(qiáng)。例如，城市現(xiàn)有部分地方性法規(guī)懲罰性?xún)?nèi)容比較多，倡導(dǎo)性、激勵(lì)性條款比較少，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與城市治理。以成都、哈爾濱、西寧等城市針對(duì)公共場(chǎng)所禁煙的相關(guān)地方性法規(guī)為例，雖然通過(guò)設(shè)置較多類(lèi)型的處罰可使公民產(chǎn)生回避心理，但是立法的宣傳與教育作用沒(méi)有得到足夠重視，具體制度設(shè)定與我國(guó)城市治理的精細(xì)化要求相比還有差距，長(zhǎng)此以往，不利于城市治理能力的提高與發(fā)展。又如，城市現(xiàn)有部分地方性法規(guī)的一些內(nèi)容比較抽象，條款設(shè)置不精細(xì)，行政主體職責(zé)權(quán)限不清晰，可操作性空間較小，導(dǎo)致施行效果不佳。就拿成都、青島、武漢、沈陽(yáng)等城市養(yǎng)犬管理地方立法實(shí)施后的社會(huì)效果來(lái)看，這些城市仍然經(jīng)常發(fā)生惡犬傷人、隨地大小便的事件。究其原因，一方面是由于立法處罰力度較輕，另一方面在于相關(guān)部門(mén)與人員執(zhí)法意識(shí)和積極性較弱，缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制。再如，城市現(xiàn)有部分地方性法規(guī)存在道義助詞混用的情況，即在任意性規(guī)范中使用強(qiáng)行性規(guī)范的道義助詞，很多倡導(dǎo)型規(guī)范中使用了“應(yīng)當(dāng)”、“禁止”二字，但是若違反該規(guī)范的規(guī)定卻并不會(huì)承擔(dān)任何法律責(zé)任。如《運(yùn)城市文明行為促進(jìn)條例》的“文明行為規(guī)范”一章中，全部使用公民“應(yīng)當(dāng)”、“不得”類(lèi)的表述，即“公民應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生”、“應(yīng)當(dāng)文明旅游”、“不得隨地吐痰”等，但是在“法律責(zé)任”一章中卻并未對(duì)違反文明行為規(guī)范的行為做出任何具體規(guī)定。綜上所述，我國(guó)城市治理立法仍然需要在精細(xì)化層面下更多功夫，應(yīng)急救助機(jī)制、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)等方面都需要精細(xì)化立法加以保障。

五是法規(guī)體系貫徹新發(fā)展理念的主動(dòng)性有待加強(qiáng)。新發(fā)展理念中，“創(chuàng)新”注重發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題，“協(xié)調(diào)”注重發(fā)展不平衡問(wèn)題，“綠色”注重人與自然和諧共處問(wèn)題，“開(kāi)放”注重發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，“共享”注重社會(huì)公平正義問(wèn)題。新發(fā)展格局下，我國(guó)城市立法工作如何落實(shí)新發(fā)展理念、尊重城市治理規(guī)律、適應(yīng)城市治理需要，還缺乏系統(tǒng)深入的理論研究和實(shí)踐推動(dòng)。例如，在“創(chuàng)新”發(fā)展方面，相較而言，我國(guó)城市地方性法規(guī)在該領(lǐng)域立法有所欠缺，在創(chuàng)新力度和范圍上需要不斷加大。就城市智能化建設(shè)而言，智慧城市、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、信息化建設(shè)等事項(xiàng)需要有所突破。目前我國(guó)城市地方性法規(guī)中涉及智慧城市建設(shè)的內(nèi)容主要集中在人口素質(zhì)提升和交通、物業(yè)、房屋安全使用管理方面，在物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用上還比較薄弱。提高城市治理現(xiàn)代化水平，需要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會(huì)治理精細(xì)化，這都需要以實(shí)現(xiàn)城市治理智能化為前提，從而統(tǒng)籌利用城市發(fā)展的物質(zhì)、信息和智力等資源。同時(shí)，有關(guān)創(chuàng)新示范區(qū)、創(chuàng)新人才引進(jìn)和培養(yǎng)促進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等具體事項(xiàng)都缺少相應(yīng)的地方性法規(guī)作支撐。

三、優(yōu)化我國(guó)城市地方性法規(guī)體系的對(duì)策建議

城市是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體,城市治理是反映文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志(17)參見(jiàn)秦國(guó)偉、董瑋：《城市治理現(xiàn)代化的邏輯范式、作用機(jī)制與實(shí)踐路徑》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。。面臨諸多治理難題，我國(guó)城市要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理，把城市管理好、運(yùn)營(yíng)好、維護(hù)好，更加需要健全城市治理的立法保障機(jī)制，加快建設(shè)法治城市，積極構(gòu)建更加符合城市漸進(jìn)式改革發(fā)展需要的制度框架和法治秩序。在對(duì)現(xiàn)有城市地方性法規(guī)體系進(jìn)行診斷后，本文提出如下對(duì)策建議：

(一)促進(jìn)城市地方性法規(guī)內(nèi)部的有機(jī)協(xié)調(diào)和系統(tǒng)配套

有機(jī)協(xié)調(diào)和系統(tǒng)配套是城市地方性法規(guī)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。立法不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須注重系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。類(lèi)同于中藥方，一個(gè)藥方是由相互協(xié)調(diào)的不同藥物構(gòu)成，單獨(dú)用一種藥物可能治不好病。立法也是如此，需要通過(guò)多方面不同的立法才能有效回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題。任何立法成果都表現(xiàn)為由若干部分組成的立法文本，不同立法文本的形式與結(jié)構(gòu)也有所不同。當(dāng)然，某一類(lèi)別或某一調(diào)整領(lǐng)域的立法文本也有其規(guī)律體現(xiàn)。通過(guò)歸納可知，城市地方性法規(guī)體系的一些必備要素，不僅包含單部立法文本的形式和內(nèi)容要件，同時(shí)也包含各立法項(xiàng)目和各調(diào)整對(duì)象領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)性和配套性。例如，從調(diào)整領(lǐng)域劃分視角來(lái)看，優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，國(guó)內(nèi)先發(fā)城市在以下五個(gè)方面的立法經(jīng)驗(yàn)值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,上海、深圳、杭州等地經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域法規(guī)所占比重較大(其中,深圳約占其法規(guī)總數(shù)的1/3),有關(guān)推動(dòng)科技創(chuàng)新、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新人才引進(jìn)和培育等立法值得學(xué)習(xí)；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面,各地立法較為均衡,北京、上海、廣州等地立法走在前列,有關(guān)污染防治、垃圾管理、水土保持、濕地保護(hù)等立法值得借鑒；在社會(huì)治理方面,各地法規(guī)數(shù)量占比較為均衡(約占1/2),有關(guān)城市應(yīng)急管理、社會(huì)公共秩序管理、社會(huì)公共服務(wù)供給、社會(huì)動(dòng)員等立法值得參考；在歷史文化保護(hù)方面,各地立法數(shù)量整體不多,各有側(cè)重,有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、文化傳播傳承、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)等立法值得參照；在區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面,長(zhǎng)三角地區(qū)、京津冀地區(qū)城市群形成的相關(guān)立法協(xié)同機(jī)制值得效仿。

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，需要加強(qiáng)法規(guī)的協(xié)調(diào)性和配套性。長(zhǎng)期以來(lái)，城市地方性法規(guī)之間在一定程度上存在著“協(xié)調(diào)難”的問(wèn)題。不同法規(guī)之間如何形成制度合力、發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，最大限度地避免立法重復(fù)等要求應(yīng)當(dāng)引起立法者的關(guān)注。因此，我們既要關(guān)注現(xiàn)階段城市地方性法規(guī)之間是否協(xié)調(diào)相融，又要保證不同立法階段取得的立法成果相互銜接，更要督促立法協(xié)調(diào)主體履行積極調(diào)控的職責(zé)。一部城市法規(guī)不僅需要其他立法的協(xié)同配套，同時(shí)也需要相關(guān)價(jià)值理念和社會(huì)制度的配套。比如一部城市法規(guī)規(guī)定了責(zé)任，相關(guān)部門(mén)是否有落實(shí)這種責(zé)任的制度？如果沒(méi)有，立法規(guī)定的內(nèi)容就容易形同虛設(shè)，所以城市地方性法規(guī)不但有內(nèi)部結(jié)構(gòu)問(wèn)題，也有外部的結(jié)構(gòu)性配套問(wèn)題。缺乏結(jié)構(gòu)性配套，城市地方性法規(guī)也必然難以起到應(yīng)有的作用。因此，有必要根據(jù)城市地方性法規(guī)的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行領(lǐng)域體系劃分研究，重點(diǎn)研究各立法項(xiàng)目的合理性、不同立法項(xiàng)目和各調(diào)整對(duì)象領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)性和配套性等問(wèn)題。研究目的在于建構(gòu)與改進(jìn)優(yōu)良的城市地方性法規(guī)體系，為其提供理論支撐和方法指引，其價(jià)值導(dǎo)向必然是對(duì)實(shí)踐的效用，盡可能實(shí)現(xiàn)效用最大化、最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)立法體系和立法能力現(xiàn)代化。

(二)堅(jiān)持“以人民為中心”為民立法

治國(guó)有常，而利民為本。城市既是實(shí)現(xiàn)美好生活需要的重要場(chǎng)所，又是創(chuàng)造美好生活的重要載體，還是走向美好生活的重要路徑(18)參見(jiàn)王禮鵬：《調(diào)查報(bào)告：城市美好生活的公眾期待與地方實(shí)踐》，《國(guó)家治理》2019年第22期。。城市的核心是人，必須堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想。堅(jiān)持“以人民為中心”是城市高質(zhì)量立法的根本遵循，讓城市生活更美好是城市立法的方向遵循，保障和改善民生是城市立法的內(nèi)容遵循。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)提出“人民城市”理念，人民城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)最大限度為人民群眾創(chuàng)造美好生活，堅(jiān)守住城市安全、底層社會(huì)保障和老舊小區(qū)改造等城市治理底線，最終目標(biāo)是服務(wù)于人的全面發(fā)展,讓人民群眾成為城市的積極建設(shè)者和主人翁(19)參見(jiàn)彭勃：《人民城市建設(shè)要把握住三個(gè)“最”》，《國(guó)家治理》2020年第34期。。城市立法可以引領(lǐng)推動(dòng)“人民城市”建設(shè)。從立法維度看，“人民城市人民建”體現(xiàn)了立法主體人民性的法治內(nèi)涵，“人民城市為人民”則體現(xiàn)了立法內(nèi)容人民性的法治內(nèi)涵。人民城市從制度構(gòu)建的高度,把城市發(fā)展的普遍原理與中國(guó)特色城市發(fā)展道路結(jié)合起來(lái),為城市現(xiàn)代化建設(shè)賦予了中國(guó)特色社會(huì)主義的靈魂(20)參見(jiàn)劉士林：《人民城市：理論淵源和當(dāng)代發(fā)展》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。。就人民群眾對(duì)城市治理的滿意度和獲得感而言，廣州市相對(duì)國(guó)內(nèi)大部分城市的得分要高。原因在于，廣州市地方性法規(guī)體系較為注重對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，立法對(duì)象全面且細(xì)致，立法內(nèi)容整體呈現(xiàn)出公平共享、以人為本、為民立法的理念特征。廣州市關(guān)于弱勢(shì)群體的立法扶助以及鼓勵(lì)型立法，涉及婦女、幼兒、未成年人、老年人、殘疾人等弱勢(shì)群體的專(zhuān)項(xiàng)立法以及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)工作等社會(huì)服務(wù)類(lèi)綜合立法。例如，在已有《廣州市殘疾人權(quán)益保障條例》的基礎(chǔ)上，廣州市還專(zhuān)門(mén)制定了《廣州市按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》，屬于立法先行的創(chuàng)新法規(guī)，也體現(xiàn)了對(duì)殘疾人權(quán)益保障在就業(yè)上的具體落實(shí)。

讓城市生活更美好是做好城市工作、加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，若要讓群眾在城市生活得更方便、更舒心，無(wú)論是在立法過(guò)程中還是在文本規(guī)范上都要堅(jiān)持“以人民為中心”(21)參見(jiàn)沈春耀、許安標(biāo)主編：《大智立法——新中國(guó)成立70年立法歷程》，北京：法律出版社，2019年，第425頁(yè)。，堅(jiān)持人民城市為人民，以人民期盼為導(dǎo)向，通過(guò)城市立法實(shí)現(xiàn)人民的根本利益。城市立法領(lǐng)域之重點(diǎn)和非重點(diǎn)，是一個(gè)相對(duì)的概念，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。可以說(shuō)，不同城市的重點(diǎn)領(lǐng)域立法可能并不一樣。但只要是能夠反映和滿足該城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，有助于緩解或解決城市發(fā)展中的一些急迫問(wèn)題，尤其是老百姓關(guān)注的民生問(wèn)題，就應(yīng)該是找準(zhǔn)了地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域(22)參見(jiàn)陳?。骸兑匀藶楸疽暯窍峦七M(jìn)我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域立法之探討》，《政法論叢》2015年第5期。。當(dāng)前，就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼、住房等民生實(shí)事中的短板和難題，需要通過(guò)城市立法來(lái)補(bǔ)齊與破解。城市立法工作需要堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去，發(fā)展全過(guò)程人民民主(23)參見(jiàn)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年7月2日，第2版。，在城市治理功能提升上下更大功夫，補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進(jìn)公共服務(wù)共建共享。以人民城市發(fā)展理念推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，以人民為中心進(jìn)行城市立法已是大勢(shì)所趨。我們需要將增進(jìn)人民群眾福祉作為城市立法工作的“航向標(biāo)”，將滿足人民美好生活向往作為城市立法質(zhì)量的“試金石”。

(三)注重法規(guī)供需動(dòng)態(tài)平衡并適當(dāng)擴(kuò)權(quán)以拓展城市治理維度

一方面，我們需要重視城市立法質(zhì)量和數(shù)量同城市發(fā)展實(shí)際相契合的供需動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。立法領(lǐng)域中，立法供需平衡也是立法體系調(diào)整的重要依據(jù)。從立法機(jī)關(guān)角度而言，立法者應(yīng)當(dāng)盡可能滿足社會(huì)立法訴求。由于法律成本限制以及現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件制約，立法者在有限理性約束下供給量往往小于需求量。立法產(chǎn)品的供給特殊性決定立法供給-需求難以處于均衡狀態(tài)，而是處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中。近年來(lái)，城市地方性法規(guī)已經(jīng)從原來(lái)的供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向社會(huì)需求導(dǎo)向，從應(yīng)景性、應(yīng)急性立法轉(zhuǎn)向科學(xué)性、規(guī)律性立法，從“大而全”、重復(fù)性立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化、特色化立法。城市立法要不斷拓寬視野，及時(shí)更新理念，對(duì)社會(huì)治理的各類(lèi)主體、各種因素、各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)城市共治共建共享治理格局，提供規(guī)范有序的法制平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市“管理”向“治理”的有序轉(zhuǎn)變。例如，就城市地方性法規(guī)關(guān)于歷史文化保護(hù)方面的供需情況而言，其立法數(shù)量總體上偏少，有必要在歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、博物館管理與保護(hù)、古跡遺址保護(hù)等具體立法項(xiàng)目上進(jìn)行突破創(chuàng)新。此外，還需注重文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、文化設(shè)施管理、精神文明建設(shè)等領(lǐng)域的立法保障。

另一方面，我們可以考慮合理放寬城市現(xiàn)有立法權(quán)限以拓展治理維度。2015年，新《立法法》普遍賦予“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)，針對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)進(jìn)行了一系列權(quán)限設(shè)置，實(shí)現(xiàn)了立法主體在數(shù)量上的擴(kuò)容，促成了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)正式成型。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)主要功能在于激發(fā)地方活力，實(shí)現(xiàn)城市治理規(guī)范化與法治化，提升城市治理能力與實(shí)效(24)參見(jiàn)楊惠琪：《市級(jí)立法的權(quán)能、實(shí)踐與優(yōu)化——以主體擴(kuò)容為分析背景》，西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2017年。。它既緩和了地方立法權(quán)含義下的“較大的市”和“設(shè)區(qū)的市”兩者外延上的錯(cuò)位，也消弭了“設(shè)區(qū)的市”之間地方立法權(quán)的不平等配置(25)參見(jiàn)鄭磊、賈圣真：《從“較大的市”到“設(shè)區(qū)的市”：地方立法主體的擴(kuò)容與憲法發(fā)展》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。。然而，治理現(xiàn)代化視域下，我國(guó)城市立法權(quán)限還有待用足用活。有學(xué)者呼吁，設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍的限制(26)《中華人民共和國(guó)立法法(2015年修正)》將“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)可以規(guī)范的事項(xiàng)范圍限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)領(lǐng)域。無(wú)助于我國(guó)法治能力的現(xiàn)代化，也不利于城市治理法律法規(guī)體系的優(yōu)化和現(xiàn)代城市治理體系的構(gòu)建(27)參見(jiàn)陳建平：《設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的合理擴(kuò)充》，《法學(xué)》2020年第4期。。這個(gè)判斷不無(wú)道理，中央下一步也考慮要繼續(xù)對(duì)地方立法主體放權(quán)，逐步有序釋放地方立法空間(28)參見(jiàn)王晨：《在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話》，《中國(guó)人大》2019年第23期。。例如有實(shí)踐表明，2015年《立法法》修改前，較大的市立法所涉及的事項(xiàng)不但涉及城市建設(shè)與管理、環(huán)保、文物保護(hù)等事項(xiàng)，而且也涉及衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)保護(hù)、人事、技術(shù)推廣、財(cái)務(wù)、質(zhì)量管理、地方人大制度、促進(jìn)和保障改革開(kāi)放的內(nèi)容與事項(xiàng)(29)參見(jiàn)蔡定劍：《地方人大立法的發(fā)展、成就和問(wèn)題》，《人大工作通訊》1994年第4期。?！读⒎ǚā沸薷暮?，對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的49個(gè)較大的市所制定的法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，新制定修改的法規(guī)中有相當(dāng)一部分是不屬于設(shè)區(qū)的市可以立法的事項(xiàng)范圍，內(nèi)容涉及法律援助、煙草專(zhuān)賣(mài)、志愿服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、食品安全、職業(yè)教育、精神文明建設(shè)等方面。同時(shí)，也有部分較大的市形式上地修改舊有的地方性法規(guī)，出現(xiàn)“舊瓶裝新酒”現(xiàn)象。不可否認(rèn)，上述情況的出現(xiàn)也是為了滿足城市發(fā)展需要，具有其合理性。然而，該情況的合法性則有待斟酌，尤其是否符合《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定則需要進(jìn)一步思考。鑒于此，可以考慮進(jìn)一步放開(kāi)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，釋放立法空間，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將其立法事項(xiàng)范圍擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境與資源保護(hù)、社會(huì)保障和城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域事項(xiàng)。

(四)堅(jiān)持以問(wèn)題與需求為導(dǎo)向精細(xì)化立法

如何以問(wèn)題與需求為導(dǎo)向進(jìn)行精細(xì)化立法，需要在實(shí)踐中不斷探索。探析2021年3月正式實(shí)施的我國(guó)首部關(guān)于智慧城市治理的地方性法規(guī)《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》的立法過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，該部地方性法規(guī)的制定，鮮明地體現(xiàn)出以問(wèn)題與需求為導(dǎo)向精細(xì)化立法的特征，對(duì)于其他地方開(kāi)展智慧城市建設(shè)立法頗具啟發(fā)意義。首先，立法前進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究。重點(diǎn)研究智慧城市建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向、人文基礎(chǔ)和制度環(huán)境，知悉智慧城市建設(shè)立法的邏輯與路徑、應(yīng)當(dāng)解決的重點(diǎn)問(wèn)題等。其次，調(diào)研智慧城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和存在的主要問(wèn)題。組織調(diào)研組深入城市各方面進(jìn)行調(diào)研，了解智慧城市建設(shè)需求、基本條件保障和存在的主要問(wèn)題，形成較為全面的調(diào)研報(bào)告，為立法進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。再次，比較研究智慧城市建設(shè)相關(guān)法規(guī)中應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題、權(quán)責(zé)定位、促進(jìn)措施以及利益平衡機(jī)制等細(xì)致情況。一是研究智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)哪些方面的立法；二是研究相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題、主要制度設(shè)置及其應(yīng)當(dāng)達(dá)到的效果。

城市精細(xì)化管理水平是衡量城市治理質(zhì)量和效能的重要指標(biāo)(30)參見(jiàn)王郁等：《超大城市精細(xì)化管理的概念內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑——以上海為例》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。因此，城市立法需要向精細(xì)化、精準(zhǔn)化方向發(fā)展，彰顯城市特色，力求精細(xì)施策。若要推動(dòng)城市立法精細(xì)化，則需要堅(jiān)持以問(wèn)題和需求為導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握城市功能定位，完善立法總體設(shè)計(jì)。同時(shí)，“立法者”要有針對(duì)性地從城市治理具體問(wèn)題出發(fā)，系統(tǒng)分析城市立法需求，明確城市改革發(fā)展中亟待規(guī)范的事項(xiàng)，注重法規(guī)的“實(shí)用性”和“可操作性”，體現(xiàn)城市特色。例如，公共服務(wù)精準(zhǔn)化是城市社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)(31)參見(jiàn)徐增陽(yáng)、張磊：《公共服務(wù)精準(zhǔn)化：城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。,可以通過(guò)地方立法解決業(yè)主委員會(huì)“成立難”問(wèn)題。又如，我國(guó)城市地方性法規(guī)在老年人權(quán)利保障方面需要進(jìn)一步重視，可以從居民養(yǎng)老服務(wù)、老年人教育和志愿服務(wù)等方面入手。再如，我國(guó)城市地方性法規(guī)在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式上需要加強(qiáng)保護(hù)促進(jìn)。傳統(tǒng)民宿業(yè)、網(wǎng)約車(chē)、單車(chē)等搭上共享經(jīng)濟(jì)快車(chē)，正在飛速發(fā)展，需要通過(guò)立法尋求規(guī)范與引領(lǐng)的平衡點(diǎn)。此外在交通管理領(lǐng)域，法規(guī)的覆蓋面有待擴(kuò)展，精準(zhǔn)度需要加強(qiáng)?，F(xiàn)行城市法規(guī)在道路交通秩序方面缺乏專(zhuān)項(xiàng)立法，對(duì)綠色交通發(fā)展理念的吸納不夠充分，對(duì)優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)不夠完善，對(duì)交通秩序的規(guī)范不夠全面，對(duì)新型交通工具缺乏及時(shí)有效的規(guī)范，對(duì)綜合性交通運(yùn)輸管理缺乏制度設(shè)計(jì)。

體系取決于內(nèi)容，內(nèi)容源于問(wèn)題，問(wèn)題對(duì)應(yīng)需求。評(píng)價(jià)城市地方性法規(guī)體系優(yōu)劣的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，就是看其是否涵蓋了城市現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，是否把重點(diǎn)問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題、突出問(wèn)題、具體問(wèn)題作為切入點(diǎn)、著力點(diǎn)，是否針對(duì)人民群眾最關(guān)切、矛盾焦點(diǎn)最集中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行立法。什么問(wèn)題最突出，最需要法律加以調(diào)整和規(guī)范，就應(yīng)該把著力點(diǎn)放在哪里，不能為立法而立法，更不能讓所立之法淪為花瓶、擺設(shè)。一方面，要從城市發(fā)展總體目標(biāo)和具體定位出發(fā)，研究需要構(gòu)建什么樣的城市地方性法規(guī)體系，在哪些方面要加強(qiáng)法規(guī)的精準(zhǔn)度和針對(duì)性。另一方面，城市地方性法規(guī)體系建設(shè)不僅要著眼全局，也要兼顧具體，做到精細(xì)化立法，實(shí)現(xiàn)法規(guī)切實(shí)有效管用的目的，提升法規(guī)可操作性，疏通城市治理的毛細(xì)血管，打通城市治理的小微循環(huán)。城市因市民而生動(dòng)，因治理而續(xù)航，因精細(xì)而美好。因此，必須從問(wèn)題入手，需要解決什么問(wèn)題，就立什么法；必須針對(duì)問(wèn)題立法，針對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行精細(xì)化立法。無(wú)論是研究法的形式結(jié)構(gòu)還是實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)，都要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立足城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。我們?cè)跍?zhǔn)確把握城市地方性法規(guī)體系存在的主要問(wèn)題基礎(chǔ)上，若是提出優(yōu)化的對(duì)策建議，便可為推動(dòng)新時(shí)代城市立法工作提供有效決策參考。若是忽略城市地方性法規(guī)體系中的問(wèn)題需求，那么既會(huì)浪費(fèi)立法人力、物力資源，也無(wú)法立出高質(zhì)量、有操作性的法規(guī)。

(五)貫徹新發(fā)展理念引領(lǐng)城市地方性法規(guī)體系建設(shè)

理念指導(dǎo)行動(dòng)。近年來(lái)，以新發(fā)展理念引領(lǐng)城市地方性法規(guī)體系建設(shè)正逐漸成為我國(guó)現(xiàn)代城市治理的有益經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)城市在構(gòu)建符合地方實(shí)際的法規(guī)體系過(guò)程中，堅(jiān)持以新發(fā)展理念為指引，其立法特色鮮明地體現(xiàn)出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念。例如，成都市作為特大城市,實(shí)際管理人口達(dá)到2000余萬(wàn),城市發(fā)展治理難度大。為此，成都市以高質(zhì)量建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為主線,以全面加強(qiáng)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展領(lǐng)域立法為基本構(gòu)架,以加快開(kāi)展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、成德眉資同城化發(fā)展、東部新區(qū)建設(shè)、公園城市建設(shè)、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、社區(qū)發(fā)展治理等重點(diǎn)區(qū)域、領(lǐng)域立法為著力點(diǎn),通過(guò)持續(xù)開(kāi)展課題研究、學(xué)習(xí)借鑒、法規(guī)清理、需求分析,正逐步建設(shè)形成與特大城市治理相匹配的地方法規(guī)體系,為推進(jìn)成都特大城市治理現(xiàn)代化、建設(shè)公園城市示范區(qū)提供有力法治支撐。

以新發(fā)展理念結(jié)合地方立法權(quán)限對(duì)城市地方性法規(guī)進(jìn)行分類(lèi)和體系化構(gòu)建，可以將地方立法與城市治理比較明確地進(jìn)行劃分和對(duì)應(yīng)，能夠?qū)⒊鞘械胤叫苑ㄒ?guī)體系與治理體系相配套與適應(yīng)。以新發(fā)展理念為視角能彌補(bǔ)以設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限為依據(jù)對(duì)城市地方性法規(guī)與治理體系化構(gòu)建的不足，并體現(xiàn)出法規(guī)體系從“管理”到“治理”的理念升級(jí)，展示出城市治理從“單一”到“綜合”的維度拓展。我國(guó)城市地方性法規(guī)把新發(fā)展理念貫穿立法全過(guò)程和各領(lǐng)域，加快推動(dòng)立法質(zhì)量、效率變革，讓創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開(kāi)放成為必由之路、共享成為根本目的(32)參見(jiàn)林兆木：《把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年12月3日，第9版。。城市治理現(xiàn)代化，事關(guān)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安、事關(guān)市民幸福生活和切身利益，建立健全全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系是新時(shí)代城市工作的使命所在、責(zé)任所系。

城市在新發(fā)展格局中貫徹新發(fā)展理念已經(jīng)成為共識(shí)，這既需要通過(guò)地方性法規(guī)的立法內(nèi)容加以凝聚，也需要在地方性法規(guī)立法過(guò)程中加以體現(xiàn)。通過(guò)優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，及時(shí)為新發(fā)展理念提供立法支持，提升城市治理制度的法律效力位階，有助于推動(dòng)以法治思維凝聚新發(fā)展理念共識(shí)，以法治方式破解城市治理難題，以法治規(guī)范保障城市治理成果。優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，需要通過(guò)梳理評(píng)估創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等城市發(fā)展各領(lǐng)域法規(guī)，系統(tǒng)分析城市治理的結(jié)構(gòu)、層次和要素之間的關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建與城市現(xiàn)代治理體系相適應(yīng)的城市地方性法規(guī)體系。優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，需要遵循城市治理規(guī)律，推進(jìn)系統(tǒng)治理，提升智慧治理，實(shí)現(xiàn)多方參與、多元共治的現(xiàn)代治理體系。

推進(jìn)城市系統(tǒng)治理，要將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念充分融入城市立法工作的全過(guò)程和各領(lǐng)域，貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量立法，從新發(fā)展理念的戰(zhàn)略視野、系統(tǒng)觀念、價(jià)值追求和辯證思維出發(fā)，引領(lǐng)城市地方性法規(guī)體系建設(shè)。細(xì)而言之，治理現(xiàn)代化視域下城市地方性法規(guī)體系如何體現(xiàn)貫徹新發(fā)展理念，在立法內(nèi)容和目的上可以考慮做出如下劃分和融入：一是“創(chuàng)新”發(fā)展可以細(xì)分為推動(dòng)城市創(chuàng)新發(fā)展、推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展、促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)創(chuàng)新人才培育；二是“協(xié)調(diào)”發(fā)展可以細(xì)分為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、促進(jìn)城市空間協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及加強(qiáng)歷史文化保護(hù)和傳承協(xié)調(diào)發(fā)展；三是“綠色”發(fā)展可以細(xì)分為公園城市建設(shè)、重大生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染治理和低碳生活方式營(yíng)造；四是“開(kāi)放”發(fā)展可以細(xì)分為優(yōu)化國(guó)際營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)城市國(guó)際化發(fā)展、拓展城市對(duì)外開(kāi)放和強(qiáng)化對(duì)外交通互聯(lián)互通；五是“共享”發(fā)展可以細(xì)分為推進(jìn)城市治理方式轉(zhuǎn)變、營(yíng)造和諧文明公共秩序、提升城市應(yīng)急管理能力、推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升城市公共服務(wù)品質(zhì)和推動(dòng)人的現(xiàn)代化。進(jìn)而言之，在“協(xié)調(diào)”發(fā)展方面，有兩方面問(wèn)題需要考慮：一是城市地方性法規(guī)體系自身的協(xié)調(diào)性，二是我國(guó)城市地方性法規(guī)如何引領(lǐng)推動(dòng)相鄰城市之間甚至是所在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在“綠色”發(fā)展方面，我國(guó)城市地方性法規(guī)在綠色建筑建設(shè)與發(fā)展、涉水保護(hù)與防治等領(lǐng)域還需進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，需要推動(dòng)綠色出行，建立“科學(xué)治堵”長(zhǎng)效機(jī)制。城市加強(qiáng)“綠色”發(fā)展領(lǐng)域地方性法規(guī)建設(shè)有利于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式并凝聚社會(huì)共識(shí)，有利于加快環(huán)境整治并加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，有利于建設(shè)生態(tài)文明并提升現(xiàn)代化治理。在“開(kāi)放”發(fā)展方面，我國(guó)城市地方性法規(guī)需要重視發(fā)揮立法引領(lǐng)推進(jìn)城市國(guó)際化建設(shè)作用。提升一個(gè)城市的國(guó)際化水平，首先必須推崇法治，以法治推動(dòng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的躍升，從而進(jìn)一步提高城市的國(guó)際化水平。