國企的城市食品應(yīng)急保障能力評價分析

孫佳*，姜啟軍

上海海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院（上海 201306）

在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等重大突發(fā)事件下，食品供給保障是確保城市民生安全的重要基礎(chǔ)。國有企業(yè)作為應(yīng)急物資保障體系的重要組成部分，堅定“城市食品保障服務(wù)”發(fā)展方向[1]，承擔(dān)城市應(yīng)急保障的部分職責(zé)。超大城市受資源儲量、土地面積等因素制約，初級農(nóng)產(chǎn)品自給能力很低，如上海地區(qū)的85%糧食、90%豬肉和60%蔬菜依賴外來供給。成熟的城市運(yùn)輸與貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)屬于常態(tài)化配置，可確保城市食品供給，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，可能出現(xiàn)大量人口滯留、食品運(yùn)輸通道受阻等問題。城市食品應(yīng)急保障呈現(xiàn)時間緊迫性、需求集聚性、食品供給環(huán)節(jié)多約束性等特點(diǎn)，因此超大城市食品的應(yīng)急保障工作任務(wù)艱巨、要求更高。2020年的新冠肺炎疫情使城市食品供給顯得十分脆弱。面對突如其來的疫情，北京首農(nóng)食品集團(tuán)、上海光明食品集團(tuán)等綜合類食品國企奮勇?lián)?dāng)，在保障城市居民的“米袋子、菜籃子”等方面，發(fā)揮抗疫“突擊隊”作用。但同時也發(fā)現(xiàn)，國企在城市食品應(yīng)急保障過程中存在一些短板。因此，明確國企在保障城市食品供給中的不足，對于提升城市食品應(yīng)急保障能力具有重要作用。

1 文獻(xiàn)評述

圍繞突發(fā)事件下食品應(yīng)急保障問題，學(xué)者們多是分析國家食品安全保障現(xiàn)狀并提出建議。如：李晶等[2]圍繞應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急快檢、應(yīng)急演練、應(yīng)急決策、應(yīng)急處置、應(yīng)急供應(yīng)等領(lǐng)域，分析我國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急保障現(xiàn)狀；劉威等[3]探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件對中國食物供給及農(nóng)業(yè)發(fā)展的沖擊，提出完善物資儲備保障體系與管理機(jī)制等政策建議；艾淑芳[4]指出突發(fā)事件下食品供應(yīng)的必要性及特點(diǎn)，提出建立食品應(yīng)急保障供給機(jī)制的措施。

圍繞突發(fā)事件下國企承擔(dān)城市應(yīng)急保障問題，現(xiàn)有研究多集中于如何提升國企應(yīng)急保障能力。如：馮曉巍[5]提出市屬國企建立產(chǎn)、宰、加、銷一站式全產(chǎn)業(yè)鏈模式等建議來應(yīng)對非洲豬瘟；高軍等[6]初步探索重大突發(fā)事件下中央企業(yè)應(yīng)急管理能力評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，但并沒有深入分析國企在城市應(yīng)急保障方面的能力表現(xiàn)和不足之處。

總體而言，在研究內(nèi)容上，關(guān)于食品保障的研究大多集中于數(shù)量安全和質(zhì)量安全，流通安全等涉及較少；在研究尺度上，主要是對全國、地區(qū)或整個行業(yè)的食品供給能力的宏觀性研究，對國企保障城市食品供給的研究涉及較少；在研究方法上，目前缺少科學(xué)、系統(tǒng)的有關(guān)國企保障城市食品供給能力與水平的評價指標(biāo)與方法。

2 突發(fā)事件下國企的城市食品應(yīng)急保障能力評價研究

2.1 國企的城市食品應(yīng)急保障能力內(nèi)涵

突發(fā)事件下國企的城市食品應(yīng)急保障能力可分為廣義和狹義2種類型。狹義上指突發(fā)事件發(fā)生后保障城市食品供應(yīng)的綜合能力，具體表現(xiàn)為應(yīng)急物資儲備能力及運(yùn)輸調(diào)度能力等。應(yīng)急物資儲備是確保城市食品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，其能力涉及應(yīng)急物資需求預(yù)測、應(yīng)急物資儲備布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)及儲備輪換使用機(jī)制等[7]。應(yīng)急運(yùn)輸調(diào)度能力涉及應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、節(jié)點(diǎn)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制和協(xié)同運(yùn)作等[8]。廣義上，國企的城市食品應(yīng)急保障能力指突發(fā)事件下城市食品供應(yīng)鏈全流程的應(yīng)急保障綜合能力。對廣義的國企城市食品應(yīng)急保障能力開展研究，具體表現(xiàn)為應(yīng)急物資的生產(chǎn)、流通、儲備、配送能力，應(yīng)急組織能力，應(yīng)急專業(yè)人員儲備能力，風(fēng)險預(yù)警能力和全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同能力等，確保“產(chǎn)得出、供得上、存得住、送得到”。具體內(nèi)涵如下。

應(yīng)急加工生產(chǎn)能力是確保應(yīng)急物資持續(xù)供應(yīng)的關(guān)鍵能力，應(yīng)急物資以實(shí)物儲備為主，需要產(chǎn)能儲備進(jìn)一步滿足應(yīng)急物資峰值需求[9]。當(dāng)儲備食品消耗后，快速填補(bǔ)物資供應(yīng)的缺口，與實(shí)物儲備形成銜接有序、梯次支撐的供應(yīng)保障合力。應(yīng)急流通、儲備、配送能力主要指涉及食品供應(yīng)的農(nóng)批市場、銷售網(wǎng)點(diǎn)、糧庫、冷庫、油庫、物流基地等設(shè)施的數(shù)量、能級和布局。應(yīng)急組織能力主要是指應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，包括日常管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)[10]。應(yīng)急專業(yè)人員儲備指培訓(xùn)應(yīng)急裝備、設(shè)備使用和操作的人員[11]，儲備應(yīng)急物資緊急生產(chǎn)所需的專業(yè)生產(chǎn)人員、應(yīng)急物資供應(yīng)所需的運(yùn)輸配送人員等。風(fēng)險預(yù)警能力指在利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等創(chuàng)新技術(shù)的基礎(chǔ)上，預(yù)警系統(tǒng)精準(zhǔn)識別風(fēng)險、分析風(fēng)險危害程度，及時啟動相應(yīng)響應(yīng)級別的能力[12]。城市食品應(yīng)急保障應(yīng)以當(dāng)前實(shí)物儲備為主，向產(chǎn)能儲備、原料儲備和實(shí)物儲備相結(jié)合轉(zhuǎn)變，更注重全產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同能力[13]，建立應(yīng)急物資全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同儲備機(jī)制和行業(yè)快速響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌與共享。

2.2 確定評價指標(biāo)體系

在分析城市食品應(yīng)急保障能力的基礎(chǔ)上，基于PPRR應(yīng)急管理理論，構(gòu)建國企的城市食品應(yīng)急保障能力評價體系。該理論認(rèn)為應(yīng)急管理主要包含預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)4個階段。按照突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、演變和消亡的生命周期，應(yīng)急管理工作可劃分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、響應(yīng)處置和恢復(fù)與重建[14]。應(yīng)急準(zhǔn)備主要是企業(yè)內(nèi)部相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度、資源儲備、監(jiān)測預(yù)警等，且一部分工作與應(yīng)急預(yù)防等工作重合，結(jié)合上述國企的城市食品應(yīng)急保障能力內(nèi)涵及應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系的相關(guān)研究[10,15]，把應(yīng)急準(zhǔn)備拆分為應(yīng)急組織、應(yīng)急儲備和監(jiān)測預(yù)警。因此，最終確定國企的城市食品應(yīng)急保障能力評價指標(biāo)體系由6個一級指標(biāo)、20個二級指標(biāo)構(gòu)成，如表1所示。

表1 重大突發(fā)事件下國企的城市食品應(yīng)急保障能力評價指標(biāo)

接表1

2.3 確定各層指標(biāo)權(quán)重

2020年10月下旬，向政府應(yīng)急管理部門、糧食和物資儲備局、食品類國企高管及專家學(xué)者面對面發(fā)放問卷18份。把其中16份一致性較好的有效問卷，選出眾數(shù)，得到最終各個層次的判斷矩陣，借助Excel計算得出指標(biāo)權(quán)重。

由表2可知，在一級指標(biāo)中，應(yīng)急組織能力、應(yīng)急儲備能力和應(yīng)急響應(yīng)能力權(quán)重最大，應(yīng)急預(yù)防能力和監(jiān)測預(yù)警能力次之，應(yīng)急恢復(fù)最小。這說明國企的應(yīng)急組織、應(yīng)急儲備和應(yīng)急響應(yīng)能力是保障城市食品供給的重要能力。在二級指標(biāo)中，應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)權(quán)重最大，可見應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)高效協(xié)調(diào)城市食品應(yīng)急保障工作是緩解城市食品供給危機(jī)的關(guān)鍵。

表2 國企的城市食品應(yīng)急保障能力指標(biāo)權(quán)重

2.4 應(yīng)用模糊綜合評價法進(jìn)行實(shí)例評價

根據(jù)專家的經(jīng)驗(yàn)與建議，將國企的城市食品應(yīng)急保障能力劃分為5個等級，分別為優(yōu)秀、較好、一般、較差、很差。邀請上海地區(qū)的應(yīng)急管理局、糧食和物資儲備局、食品類國企和高校等多名專家進(jìn)行評價。

2.4.1 確定模糊綜合評價矩陣

匯總數(shù)據(jù)，對國企的城市食品應(yīng)急保障能力的二級指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評價，其結(jié)果如下。

應(yīng)急組織能力的評價矩陣Y1=X1TR1={0.490，0.413，0.096，0，0}，其中X1為對應(yīng)二級指標(biāo)的權(quán)重值，R1為對應(yīng)的隸屬度矩陣。同理，應(yīng)急預(yù)防能力Y2={0.202，0.385，0.375，0.038，0}；應(yīng)急儲備能力Y3={0.214，0.377，0.315，0.094，0}；監(jiān)測預(yù)警能力Y4={0.138，0.469，0.346，0.031，0}；應(yīng)急響應(yīng)能力Y5={0.342，0.345，0.259，0.054，0}；應(yīng)急恢復(fù)能力Y6={0.165，0.598，0.038，0.038，0}。最終，國企的城市食品應(yīng)急保障能力的評價矩陣為XTY={0.293，0.406，0.243，0.045，0}。根據(jù)最大隸屬度原則，新冠疫情下國企的城市食品應(yīng)急保障能力處于“較好”水平。

2.4.2 評價結(jié)果分析

根據(jù)評價結(jié)果，結(jié)合最大隸屬度原則，匯總新冠疫情下國企的城市食品應(yīng)急保障能力的各項(xiàng)指標(biāo)等級，如表3所示。

總體來說，面對新冠疫情，國企在保障超大城市食品供給方面評價較好，但從表3發(fā)現(xiàn)，培訓(xùn)演練、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備儲備、應(yīng)急專業(yè)人員儲備、應(yīng)急物資生產(chǎn)和配送能力評價等級“一般”，仍需較大改進(jìn)，具體分析如下。

表3 新冠疫情下國企的城市食品應(yīng)急保障能力評價綜合結(jié)果

（1）在應(yīng)急預(yù)防能力中，培訓(xùn)演練指標(biāo)顯示能力“一般”，主要表現(xiàn)為國企規(guī)劃用于培訓(xùn)演練的資金不足，且傾向于演練高頻常規(guī)的內(nèi)部安全生產(chǎn)事件，較少涉及小概率高損失的企業(yè)外部突發(fā)事件，很難提升“急難險重”突發(fā)事件的處置救援等應(yīng)急預(yù)防能力。

（2）在應(yīng)急儲備能力中，應(yīng)急設(shè)施設(shè)備儲備和應(yīng)急專業(yè)人員儲備能力評價“一般”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市中大部分物資儲備庫功能單一，通常只有儲備功能，缺少加工運(yùn)營功能，儲備庫點(diǎn)利用率低。糧庫、冷庫、物流中轉(zhuǎn)設(shè)施、加工企業(yè)、庫點(diǎn)、農(nóng)批市場之間的空間布局不合理造成國企在應(yīng)急物資運(yùn)輸配送過程中效率較低。應(yīng)急人力資源儲備不足的原因主要在于疫情初期，道路阻斷導(dǎo)致大部分外地員工無法返城，這對于超大城市中的國企開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)、應(yīng)急加工生產(chǎn)、物流配送等帶來嚴(yán)重的人力不足問題，直接影響企業(yè)的城市應(yīng)急保障能力。

（3）在應(yīng)急響應(yīng)能力中，應(yīng)急物資生產(chǎn)和配送能力評價“一般”。原因在于，北京、上海、廣州等超大城市，受土地、原料、人工成本、環(huán)保壓力的影響，米面油等傳統(tǒng)食品加工廠、養(yǎng)豬場被迫向城市郊區(qū)或周邊地區(qū)搬遷，城市食品自給能力弱，對外依賴度高，應(yīng)急產(chǎn)能不足。面對疫情等極端情況，各地區(qū)限制交通和人員流動，物資運(yùn)輸困難，造成短時間內(nèi)豬肉、農(nóng)產(chǎn)品等供應(yīng)不足。此外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動能力對國企保障城市食品供給效率影響很大。面對突發(fā)事件，國企各自為戰(zhàn)，采取點(diǎn)對點(diǎn)的應(yīng)對方式，缺少全產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)作能力以及線上線下的協(xié)同能力，在外部聯(lián)動方面還需進(jìn)一步提升。

3 對策建議

3.1 設(shè)立城市應(yīng)急專項(xiàng)資金，加強(qiáng)應(yīng)急演練

應(yīng)急專項(xiàng)資金用于保障承擔(dān)城市食品應(yīng)急保障的國企關(guān)于監(jiān)測預(yù)警、宣傳教育、培訓(xùn)演練、設(shè)備升級、技術(shù)改造等方面的工作，定期開展應(yīng)急演練，把企業(yè)應(yīng)急管理隊伍建設(shè)和培訓(xùn)作為應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)，促使突發(fā)事件下國企的城市食品應(yīng)急保障由被動應(yīng)對向主動保障轉(zhuǎn)變。

3.2 優(yōu)化城市食品系統(tǒng)功能布局，提高應(yīng)急設(shè)施設(shè)備水平

從城市食品系統(tǒng)的整體角度出發(fā)，聚焦食品供應(yīng)鏈能力，發(fā)揮國企在關(guān)鍵物資和急需品的供給保障作用。把涉及國企承擔(dān)應(yīng)急保障的糧庫、冷庫、農(nóng)批市場、超市等作為城市重要基礎(chǔ)設(shè)施來規(guī)劃，優(yōu)化糧庫、冷庫、農(nóng)批市場等硬件設(shè)施的數(shù)量、能級和空間布局。

3.3 借鑒共享員工模式，保障應(yīng)急專業(yè)人員

2020年新冠肺炎疫情期間，“企業(yè)延遲復(fù)工，全民居家隔離”的防疫措施導(dǎo)致不同行業(yè)間出現(xiàn)“閑得慌”與“用工荒”的情況，共享員工模式成為企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的新動能[16]。國企可借鑒共享員工模式的管理經(jīng)驗(yàn)，利用其他企業(yè)的閑置勞動力資源，最大程度調(diào)動社會力量保障城市食品供給。

3.4 聚焦全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，強(qiáng)化應(yīng)急物資供應(yīng)能力

建立龍頭國企驅(qū)動的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，深化全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同合作機(jī)制，形成應(yīng)急資源優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域性防范體系。將電商納入城市應(yīng)急保障體系，把國企的基地、倉儲、加工、物流、終端銷售和電商平臺（如京東、叮咚）緊密結(jié)合，形成線上線下協(xié)同的城市食品應(yīng)急保障能力體系和管理制度。