新時期市級國土空間總體規(guī)劃編制認識與思考
——以福建省寧德市為例

林豐增

(寧德市自然資源局,福建 寧德 352100)

國土空間規(guī)劃是在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上形成的新的規(guī)劃形式,意在探索提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。國土空間規(guī)劃是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措[1]。在新時期背景下,準(zhǔn)確定位國土空間規(guī)劃,分析市域國土空間總體規(guī)劃存在的主要問題并探討具體策略,不僅可以為市級國土空間規(guī)劃的編制提供參考,而且能促進區(qū)域統(tǒng)籌治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

目前,國內(nèi)學(xué)者從不同角度開展了國土空間規(guī)劃研究和探索性工作。從研究尺度來看,在全國、省級、市級、區(qū)縣級等宏觀、中觀及微觀尺度的國土空間規(guī)劃等研究均有涉及[2-4];從研究內(nèi)容來看,近年來國內(nèi)學(xué)者對國土空間規(guī)劃理論框架[5-6]、國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容[7-8]、國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督與法規(guī)政策體系[9-10]、國土空間規(guī)劃編制體系[11-12]、國土空間規(guī)劃編制技術(shù)與方法[13-14]等方面的研究較多。然而,在新時期背景下,國土空間規(guī)劃工作面臨國土規(guī)劃職能分工不明晰、上下層級的規(guī)劃功能交叉、國土空間規(guī)劃管理滯后等諸多問題。市級國土空間總體規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié),具有承上啟下的重要作用:對上要細化落實上級國土空間規(guī)劃的約束性要求,對本級要制定城市空間發(fā)展藍圖和戰(zhàn)略部署,對下要對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃以及專項規(guī)劃提出約束性指標(biāo)。因此,新時期背景下的市級國土空間規(guī)劃編制應(yīng)圍繞新要求不斷創(chuàng)新、優(yōu)化。寧德市作為海峽西岸經(jīng)濟區(qū)重點培育壯大的集中發(fā)展區(qū)之一,在國土空間規(guī)劃編制工作基礎(chǔ)上,對寧德市國土空間規(guī)劃存在的主要問題及其發(fā)展策略進行深入分析,以期為寧德市及類似地區(qū)編制市級國土空間總體規(guī)劃提供參考和借鑒。

1 新時期國土空間規(guī)劃

1.1 基本內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃的基本內(nèi)涵是對現(xiàn)有國土資源進行科學(xué)規(guī)劃的手段,也是國土資源和空間進行科學(xué)利用和劃分等活動的總稱,是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的空間規(guī)劃,不僅是國土空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖,而且是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)[15]。2021年1月11日,習(xí)近平總書記提出要準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段,深入貫徹新發(fā)展理念,加快構(gòu)建新發(fā)展格局,推動“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展,確保全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步。新時期對國土空間總體規(guī)劃提出了更高要求,為國土空間規(guī)劃提供了新思路和戰(zhàn)略指導(dǎo)。

本輪市縣國土空間總體規(guī)劃是對2020—2035年的市、縣域范圍國土空間開發(fā)保護做出的總體安排和綜合部署,是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源保護利用修復(fù)和實施國土空間規(guī)劃管理的藍圖,也是編制相關(guān)專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的依據(jù)。

1.2 規(guī)劃體系及市級國土空間規(guī)劃的作用

《關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》[1]的發(fā)布標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。根據(jù)《關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》[1]及相關(guān)文獻[16-17],將國土空間規(guī)劃體系歸納為“五級三類四體系”(圖1)。

圖1 新時期國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃體系示意圖Fig. 1 Schematic diagram of “Five levels and three categories” planning system of land spatial planning in the new era

(1)“五級”。與我國行政管理層級相對應(yīng)的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),不同層級的規(guī)劃體現(xiàn)不同空間尺度和管理深度要求。其中國家和省級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性,對全國和省域國土空間格局作出全局安排,提出對下層級規(guī)劃約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容;市縣級規(guī)劃承上啟下,側(cè)重傳導(dǎo)性;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性,實現(xiàn)各類管控要素精準(zhǔn)落地。五級規(guī)劃自上而下編制。

(2)“三類”?？傮w規(guī)劃、詳細規(guī)劃和空間相關(guān)專項規(guī)劃。①總體規(guī)劃是國家、省、市、縣編制國土空間總體規(guī)劃,各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃;各層級的國土空間總體規(guī)劃是對行政轄區(qū)范圍內(nèi)國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的全局性安排,強調(diào)綜合性。②詳細規(guī)劃是在市縣及以下編制,強調(diào)可操作性,是對具體地塊用途和強度等作出的實施性安排,是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃由市縣自然資源主管部門編制,報同級政府審批;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃,報上一級政府審批。③空間相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省、市、縣層級編制,強調(diào)專業(yè)性,是對特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域空間保護利用的安排。其中,海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃,由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制;以空間利用為主的某一領(lǐng)域的專項規(guī)劃,由相關(guān)職能部門組織編制。其中三類規(guī)劃關(guān)系為總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃之間體現(xiàn)“總-分”關(guān)系。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ);詳細規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改;相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃,不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容,其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。值得說明的是,并不是所有地方都要求編制“五級三類”的國土空間規(guī)劃。例如，各地可以因地制宜,將市縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制,也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。村莊規(guī)劃編制應(yīng)按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

(3)“四體系”。建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系是系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革,是一整套運行體系制度設(shè)計,不只是規(guī)劃成果本身。新的國土空間規(guī)劃體系包括4個子體系,即規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其中規(guī)劃編制審批體系和實施監(jiān)督體系包括從編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預(yù)警、考核、完善等的完整閉環(huán)的規(guī)劃及實施管理流程。法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是基礎(chǔ)支撐。

總體來看,新時期國土空間規(guī)劃體系是將原主體功能規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃多規(guī)的有機融合,形成新的國土空間總體規(guī)劃體系,從各自為戰(zhàn)走向綜合的、全要素的、重實施的國土空間治理(圖2)。市級國土空間規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分,起到承上啟下的作用,是從戰(zhàn)略性規(guī)劃到實施性規(guī)劃的重要節(jié)點,對上要細化落實上級國土空間規(guī)劃提出的管控要求,對下要提出市級的約束性指標(biāo)和剛性管控要求,是編制詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)。通過市級國土空間規(guī)劃的編制,建立一個標(biāo)準(zhǔn)、一個體系、一個接口的規(guī)劃“一張圖”,解決城市各類空間規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)中的矛盾。

圖2 新時期國土空間規(guī)劃體系示意圖Fig. 2 Schematic diagram of land spatial planning system in the new era

2 寧德市城市發(fā)展與規(guī)劃沿革

寧德市位于福建省東北翼沿海、福建閩東地區(qū),下轄蕉城區(qū)、福安市、福鼎市、古田縣、霞浦縣、周寧縣、壽寧縣、屏南縣、柘榮縣。國土面積1.34萬km2,海域總面積4.46萬km2,管轄海域面積為8 262 km2(國土面積為原國土部門統(tǒng)計口徑,海域面積為原海洋部門統(tǒng)計口徑,統(tǒng)計面積有重疊)。第七次全國人口普查市域常住人口約為315萬人,2020年常住人口城鎮(zhèn)化率為60.99%[18]。近年來受寧商回歸、龍頭企業(yè)的帶動影響,寧德市經(jīng)濟發(fā)展進入快速發(fā)展的窗口期,連續(xù)幾年GDP增速全省第一[19]。

寧德市發(fā)源于蕉城老城關(guān),習(xí)近平總書記在寧德工作期間,曾把撤地設(shè)市、建設(shè)溫福鐵路和開發(fā)三都澳概括為閩東人民的“三大夢想”[20]。多年來,寧德市委、市政府高度重視城市規(guī)劃建設(shè)工作,持續(xù)推動三都澳開發(fā)建設(shè)與空間要素的合理布局。寧德城市發(fā)展和規(guī)劃沿革主要分為以下幾個階段。

(1)20世紀(jì)60年代。寧德市沿南北向擴張,南部形成城南片區(qū)、北部形成畬族特色風(fēng)貌區(qū),發(fā)展方向呈自西向東、南、北拓展的態(tài)勢,總體呈“三面環(huán)山、一面臨?！钡摹疤珟熞巍备窬帧?/p>

(2)20世紀(jì)80年代末。1988年撤縣建市后,于1990年初委托編制了《寧德市總體規(guī)劃修編(1994—2010)》,規(guī)劃范圍涵蓋蕉城、東湖塘、城南鎮(zhèn)、金涵鄉(xiāng)、飛鸞鎮(zhèn)、漳灣鎮(zhèn)、七都鎮(zhèn)和三都鎮(zhèn)。

(3)21世紀(jì)初。2000年撤地設(shè)市,按照黨中央科學(xué)發(fā)展觀理念和省政府建設(shè)海西經(jīng)濟區(qū)的重大戰(zhàn)略構(gòu)想,先后啟動編制《寧德市城市總體規(guī)劃(2005—2020)》[21]、《寧德市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》[22]。規(guī)劃圍繞建設(shè)海西東北翼中心城市目標(biāo),加快實施“北承南聯(lián)、對接兩洲,西進東出、內(nèi)外拓展,區(qū)域統(tǒng)籌”的發(fā)展布局,提出“東擴面海、北展南移”的中心城區(qū)發(fā)展方向,城市開始向東圍填延伸建設(shè)新城逐步形成東僑開發(fā)區(qū),環(huán)東湖建設(shè)初具雛形。

(4)2007—2018年。2007年,福建省明確將環(huán)三都澳區(qū)域作為省重點開發(fā)區(qū)域,寧德市政府根據(jù)省委、省政府指示精神及時啟動《環(huán)三都澳區(qū)域發(fā)展規(guī)劃(2008—2020)》[23],推動三都澳區(qū)域形成“一線三灣四片區(qū)”的空間發(fā)展格局。在此背景下,同步啟動《寧德市城市總體規(guī)劃(2011—2030)》[24]編制,按照“環(huán)灣整合、集中發(fā)展”的思路,提出中心城區(qū)“臨海、環(huán)海、跨?！比阶叩陌l(fā)展戰(zhàn)略,城區(qū)規(guī)劃范圍輻射至蕉城區(qū)(含東僑)主要街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及霞浦、福安的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著近年沈海高速、溫福鐵路建成以及城市沿高速、高鐵南北向拓展,金塔片區(qū)、北部新區(qū)、連城路片區(qū)、三都澳新區(qū)、賽甘下塢組團和溪南半島建設(shè)加速,初步形成以沿海為脊梁、以環(huán)三都澳灣區(qū)為核心、以內(nèi)陸縣城為補充、各重點鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的整體空間格局。

(5)2019年至今。按照新時期、新理念、新要求,全面啟動了寧德市國土空間總體規(guī)劃編制工作,將海洋功能區(qū)劃、主體功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等歸并為國土空間規(guī)劃。

3 新時期寧德市國土空間總體規(guī)劃編制思考

3.1 面臨的問題

3.1.1 土地資源緊缺,城鎮(zhèn)拓展空間受限

受“九山半水半分田”的空間本底、區(qū)域交通廊道、圍填海政策收緊以及新時期發(fā)展理念轉(zhuǎn)變等因素影響,寧德市耕地保護壓力較大,陸域適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的可拓展空間有限且布局較零散(圖3),與現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展及城市品質(zhì)提升需求存在較大矛盾,用地用海的需求較為強烈,亟需從市域角度對空間資源要素配置進行全盤謀劃。

圖3 寧德市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價結(jié)果Fig. 3 Evaluation results of urban construction suitability in Ningde City

3.1.2 城區(qū)經(jīng)濟體量較小,聯(lián)動效應(yīng)不強

近年來寧德市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增速較快,但三都澳灣區(qū)經(jīng)濟總量整體偏小,產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建仍處起步階段,創(chuàng)新載體不足。城市對外交通基礎(chǔ)設(shè)施不足,僅為沿海高鐵廊道的單節(jié)點城市,需依托周邊樞紐城市融入國家高鐵網(wǎng)絡(luò)。市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)較為松散,區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋度不高且聯(lián)系不夠緊密。中心城區(qū)集聚輻射能力不強且內(nèi)部同城時效性低,福鼎、古田已出現(xiàn)離心化發(fā)展趨勢,面臨福州、溫州的虹吸效應(yīng)。

3.1.3 綜合配套不足,港口建設(shè)優(yōu)勢不明顯

三都澳海灣避風(fēng)和水深條件好,但目前港口布局分散,受陸域自然地貌所限發(fā)展空間局促,海岸線空間規(guī)劃格局有待優(yōu)化,部分港口現(xiàn)代化水平不高,配套服務(wù)設(shè)施與綜合功能相對薄弱,同時由于缺乏經(jīng)濟腹地和完善的集疏運體系,從而造成與中部城市群生產(chǎn)要素交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系相對不足。

3.1.4 生態(tài)安全尚存風(fēng)險,城市韌性有待加強

寧德市生態(tài)空間面積較大,占市域總面積70%以上,但空間連片性較差、總體較為破碎。重點流域主要污染物雖達標(biāo),但水質(zhì)總體呈下降趨勢。灣內(nèi)受工業(yè)和養(yǎng)殖用海影響,海洋環(huán)境和岸線保護壓力較大。中心城市滯洪區(qū)面積不足,面臨洪澇災(zāi)害威脅。

3.2 規(guī)劃技術(shù)框架與成果體系

遵循《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出的總體框架,要求國土空間規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究成果和規(guī)劃編制的實際經(jīng)驗,提出了新時期寧德市國土空間規(guī)劃技術(shù)路徑框架(圖4)。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況,厘清寧德市城市發(fā)展與規(guī)劃變革、寧德市自身面臨問題。結(jié)合雙評價分析成果,并根據(jù)上級規(guī)劃要求,提出區(qū)域國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo),開展空間格局規(guī)劃以及資源保護與要素配置。制定了寧德市國土空間規(guī)劃框架,重點重塑生態(tài)格局,增值示范、打通山海協(xié)作,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系,節(jié)地高新、構(gòu)想一市多區(qū),環(huán)灣一體、融入?yún)^(qū)域交通,互聯(lián)互通，強化陸海統(tǒng)籌。彈性預(yù)留，做強中心城市,發(fā)展引領(lǐng)。提出實施保障機制,建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺,實現(xiàn)高水平治理。此外,要建立監(jiān)測評估預(yù)警機制和動態(tài)調(diào)整機制,對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測、對違反規(guī)劃管控的行為及時預(yù)警,明確重點監(jiān)督內(nèi)容和特色監(jiān)控指標(biāo),評估結(jié)果作為規(guī)劃調(diào)整修改的重要依據(jù)。

圖4 新時期寧德市國土空間規(guī)劃技術(shù)路徑框架Fig. 4 Technical path framework of land spatial planning in Ningde City in the new era

國土空間規(guī)劃成果主要包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖集、規(guī)劃說明、專題研究報告及其他材料。本輪市級國土空間總體規(guī)劃成果體系由三部分構(gòu)成,包括一個主體成果(規(guī)劃文本、說明書和圖集)、十三個專題研究報告(寧德市資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價報告、國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀與規(guī)劃實施評估、中心城市發(fā)展戰(zhàn)略研究、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)空間布局研究、人口流動和城鎮(zhèn)化發(fā)展研究、規(guī)劃指標(biāo)體系研究、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與管控機制研究、耕地和永久基本農(nóng)田保護研究、用地存量空間更新及拓展研究、綜合交通運輸體系建設(shè)及要素布局研究、海洋開發(fā)保護與陸海統(tǒng)籌研究、鄉(xiāng)村振興背景下的實用性村莊規(guī)劃編制策略研究、寧德市城市空間發(fā)展專題研究)以及一個國土空間基礎(chǔ)信息平臺和“一張圖”數(shù)據(jù)庫(含“一張底圖”、規(guī)劃“一張圖”及空間相關(guān)矢量數(shù)據(jù))。

3.3 發(fā)展目標(biāo)

(1)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)。以碳中和為引領(lǐng),打造全球領(lǐng)先的新能源科技創(chuàng)新應(yīng)用高地。圍繞碳達峰、碳中和目標(biāo),強化新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略支撐作用,打造以新能源為核心的綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。依托寧德新能源的全球領(lǐng)先地位,進一步深度占有細分市場,強化寧德制造在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中的品牌引領(lǐng)作用,打造全球領(lǐng)先的新能源科技創(chuàng)新應(yīng)用高地。

(2)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。協(xié)同福州共建大都市圈,助力福建全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越。寧德市作為福建省經(jīng)濟發(fā)展的新增長極,是深化臺海戰(zhàn)略、推進海峽一體化發(fā)展的前沿空間,在中央賦予福建全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越的新目標(biāo)新定位的背景下,在城市群和都市圈成為內(nèi)循環(huán)的重要動力的趨勢下,寧德市應(yīng)協(xié)同福州打造世界級的都市圈,助力福建省實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展超越。積極融入國家“一帶一路”倡議,實現(xiàn)由沿海發(fā)展向山海聯(lián)動邁進,與福州共同推動福建高水平連接兩岸、對接長三角、粵港澳大灣區(qū)[25-26]。

(3)中心城市建設(shè)。開發(fā)三都澳,建設(shè)中心城市。延續(xù)閩東人民的“三大夢想”,統(tǒng)籌三都澳灣區(qū)的優(yōu)勢資源,促進中心城市空間格局的優(yōu)化,進一步推進環(huán)灣高水平高質(zhì)量一體化發(fā)展,提高城市治理能力,提升城市影響力。

(4)鄉(xiāng)村振興示范。從擺脫貧困走向共同富裕,打造山海協(xié)作示范。繼續(xù)發(fā)揚滴水穿石的精神,持續(xù)鞏固脫貧成果,探索具有閩東特色的鄉(xiāng)村振興之路。牢固樹立“一盤棋”思想,突出“海”的優(yōu)勢和“山”的特色,優(yōu)化沿海和山區(qū)資源配置,加速實現(xiàn)沿海山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)全域布局、民生事業(yè)共建共享,打造區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、鄉(xiāng)村振興發(fā)展的山海協(xié)作示范區(qū)。

(5)生態(tài)資源增值。秉承“三庫”(水庫、糧庫、錢庫)理念,打造生態(tài)文明建設(shè)樣板。寧德市擁有山水林田湖海島的全要素生態(tài)本底,是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要孕育地[27]。習(xí)近平總書記在寧德提出的“三庫”綠色生態(tài)理念,是后來在福建省提出“兩生”思路(劃定生態(tài)紅線和建設(shè)生態(tài)福建),乃至后來在浙江省提出“兩山”理論的思想源頭。寧德秉承“三庫”理念,進一步挖掘“兩山”理論內(nèi)涵,以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為具體手段,促進生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)一,打造中國生態(tài)文明建設(shè)的樣板區(qū),探索“兩山”轉(zhuǎn)化新路徑[28]。

3.4 發(fā)展策略

3.4.1 做好生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念下的空間要素配置

(1)堅守安全底線,科學(xué)統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間。以資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)[29],加強生態(tài)安全、糧食安全和公共安全相關(guān)空間要素的規(guī)劃統(tǒng)籌,構(gòu)建符合國家安全發(fā)展觀的國土空間保護開發(fā)格局。一是生態(tài)空間方面。通過空間分析,識別市域核心生態(tài)空間和連通廊道,統(tǒng)籌洞宮山—鷲峰山生態(tài)屏障、近海和外海岸帶、主要流域等山水林海島等自然資源,系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)安全格局。以“流域”為修復(fù)治理單元重點加強霍童溪、交溪、古田溪等主要流域的“一溪一策”生態(tài)修復(fù)整治專題研究并細化管控措施。按照嚴(yán)格保護、限制開發(fā)和優(yōu)化利用三類型實施岸線的分類管控,強化海岸帶地區(qū)和流域兩側(cè)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間用途管制,筑牢生態(tài)安全基礎(chǔ)。二是農(nóng)業(yè)空間方面。通過坡改梯、未利用地與農(nóng)用地整理開發(fā)、舊村復(fù)墾等方式增加耕地面積,提升耕地連片度,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；_發(fā)利用提供客觀條件,確保耕地面積質(zhì)量的提升和糧食安全的保障。三是城鎮(zhèn)空間方面。基于城鎮(zhèn)建設(shè)適宜空間分析和水資源評價,科學(xué)拓展城鎮(zhèn)空間,合理匹配“人地水產(chǎn)城”空間關(guān)系。開展新一輪水資源配置規(guī)劃以及水利設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等空間相關(guān)專項規(guī)劃編制,提高城市綜合防災(zāi)和安全設(shè)施建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn),明確城市洪澇風(fēng)險線、海潮風(fēng)險線等安全底線,對重大風(fēng)險源劃定規(guī)劃限制范圍并實時監(jiān)控。在全域范圍內(nèi)結(jié)合不同空間尺度與地域特征構(gòu)建“社區(qū)-中心城區(qū)-市域”三層級的公共安全應(yīng)急防災(zāi)空間體系。

(2)堅持高質(zhì)量發(fā)展,構(gòu)建綠色循環(huán)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。一要堅持“森林是水庫、糧庫、錢庫”的“三庫”論述,推動“山海川島湖林洞”自然格局要素以及森林、流域和海洋生態(tài)空間的功能增值和資產(chǎn)轉(zhuǎn)換,探索與閩北地區(qū)、福州和溫州等沿海地區(qū)開展森林碳匯、海洋碳匯以及水權(quán)交易的合作路徑。二要積極尋求現(xiàn)有電機電器、修造船業(yè)、食品加工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)配套,推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向“優(yōu)”處轉(zhuǎn)和持續(xù)低效用地的騰退清理;要繼續(xù)鞏固四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)跑地位,促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)橫向關(guān)聯(lián)性,提升新能源主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在全國乃至世界的價值鏈分工水平,打造循環(huán)經(jīng)濟體系;要圍繞四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群集聚優(yōu)勢,培育壯大現(xiàn)代物流、總部商務(wù)、智能制造、研發(fā)設(shè)計、科技咨詢及檢測等相關(guān)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和科技創(chuàng)新服務(wù)鏈,加快產(chǎn)業(yè)鏈向高附加值領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。

(3)強化協(xié)同發(fā)展,處理好區(qū)域空間競合關(guān)系。一是全國層面,充分發(fā)揮獨特區(qū)位優(yōu)勢和三都澳深水港優(yōu)勢,通過對接國家高鐵網(wǎng)絡(luò)、預(yù)留機場支線、推進公海鐵聯(lián)運物流設(shè)施建設(shè)等措施完善集疏運體系。繼續(xù)深化粵港澳大灣區(qū)和長三角一體化區(qū)域的戰(zhàn)略對接,強化與內(nèi)陸中部地區(qū)生產(chǎn)要素聯(lián)系,發(fā)揮在粵閩浙沿海城市群中的省際邊界聯(lián)通作用和海陸聯(lián)動協(xié)調(diào)作用。進一步拓展經(jīng)濟腹地,為打造“大港口、大通道、大樞紐”和構(gòu)建雙循環(huán)重要節(jié)點城市奠定基礎(chǔ),奮力譜寫全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的寧德篇章。二是省級層面,打造國家級高新區(qū)、寧德新能源大學(xué)、國際新能源科技創(chuàng)新與應(yīng)用示范區(qū)等重大項目平臺,呼應(yīng)福建省戰(zhàn)略部署融入福廈泉科創(chuàng)走廊,爭取戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)空間的用地用海政策支持。融入福州都市圈產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等一體化建設(shè),強化與福州的“智聯(lián)”(福州大學(xué)城)、“數(shù)聯(lián)”(大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園)、“貿(mào)聯(lián)”(自貿(mào)區(qū))和“港聯(lián)”(空港、海港),區(qū)別福州的知識型與莆田的加工型,找準(zhǔn)比較優(yōu)勢突出寧德市技術(shù)制造型城市定位。三是市級層面,以環(huán)三都澳灣區(qū)為核心,繼續(xù)推進有限空間資源要素的環(huán)灣整合集聚和一體化發(fā)展。中心城區(qū)以大力發(fā)展四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其配套相關(guān)高附加值產(chǎn)業(yè)為突破口,探索中心城區(qū)能級和品質(zhì)提升路徑,加快撤縣設(shè)區(qū)籌劃,構(gòu)建一市多區(qū)的“大寧德”發(fā)展格局。加強環(huán)三都澳灣區(qū)與內(nèi)陸縣市的山海協(xié)作,內(nèi)陸縣市依托優(yōu)越生態(tài)環(huán)境和歷史文化資源重點發(fā)展健康養(yǎng)老、旅游休閑、商務(wù)會展和文化創(chuàng)意服務(wù)等“后花園”經(jīng)濟。通過飛地合作、產(chǎn)業(yè)共建、稅收分成等模式推動環(huán)灣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈項目向有承載力的內(nèi)陸縣市的工業(yè)園區(qū)、縣城周邊和重點鎮(zhèn)延伸布局,探索形成定位清晰、分工明確、高效協(xié)作的市域山海協(xié)作發(fā)展格局,建設(shè)全球知名的現(xiàn)代化生態(tài)海灣新興城市。此外,在體制機制方面,可探索建立環(huán)三都澳區(qū)域管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制,構(gòu)建以集約節(jié)約用地為導(dǎo)向的市域新增建設(shè)用地指標(biāo)的計劃庫、存量庫,以及統(tǒng)籌庫體系和彈性土地供應(yīng)機制等。

3.4.2 做好以人民為中心的城鄉(xiāng)人居環(huán)境規(guī)劃

(1)完善公共服務(wù),打造優(yōu)質(zhì)生活圈?；凇捌咂铡睌?shù)據(jù)人口推演和大數(shù)據(jù)分析等方法,科學(xué)研判人口規(guī)模、年齡構(gòu)成和空間分布情況,打造便捷舒適、健康文明的生活圈。在市域建立“市級-區(qū)、縣級-街道、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))-社區(qū)級、中心村級(農(nóng)村新型社區(qū))”四級的公共服務(wù)設(shè)施體系(特別是醫(yī)療設(shè)施體系),與周邊城市合作打造公共服務(wù)平臺實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源共享。按照社區(qū)生活圈要求,從住房、生產(chǎn)設(shè)施、公服設(shè)施、綠地、公共交通等多維度優(yōu)化我市現(xiàn)狀各組團內(nèi)部資源配置,推進職住平衡發(fā)展。

(2)挖掘自然人文底蘊,彰顯城市特色。市域探索形成灣區(qū)都市風(fēng)貌區(qū)、濱海特色風(fēng)貌區(qū)、淺山田園風(fēng)貌區(qū)、魅力山地風(fēng)貌區(qū)等四類風(fēng)貌區(qū)。構(gòu)建分級分類的歷史文化要素活化利用模式和體系,即區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建線性文化遺產(chǎn)廊道、城區(qū)層面構(gòu)建歷史文化步徑、街區(qū)層面重點構(gòu)建歷史文化集群并制定不同的活化利用方式。中心城區(qū)規(guī)劃構(gòu)建“一灣繞城、群山抱城、六水歸心”的總體景觀格局,其中老城區(qū)以歷史風(fēng)貌保護、提升居住環(huán)境品質(zhì)為主,通過城市修補、生態(tài)修復(fù)進行有機更新,重點保障民生、增強活力。新區(qū)結(jié)合片區(qū)功能定位,將寧德“山、海、河、湖、島”等自然要素融入重點區(qū)域、重要節(jié)點的城市設(shè)計,營造城市特色、提升品位。通過打造具有寧德特色的文化地標(biāo)和生態(tài)名片,推動生態(tài)、文化、旅游融合發(fā)展,建設(shè)山海交融的生態(tài)海灣新城。

(3)推進鄉(xiāng)村振興,加大鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治力度。深入貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,分類引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展,盤活鄉(xiāng)村空間資源,推進城鄉(xiāng)服務(wù)均等化,加強城鄉(xiāng)要素流動政策研究,探索具有閩東特色的鄉(xiāng)村振興之路;重點做好農(nóng)村廁所改造、垃圾治理、污水治理、農(nóng)房整治、房前屋后提升等基礎(chǔ)整治工作。有條件的村莊可依托交通通道和山海旅游廊道帶動,圍繞旅游景點和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,以新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)推動鄉(xiāng)村發(fā)展,打造一二三產(chǎn)融合的鄉(xiāng)村振興發(fā)展區(qū)。

3.4.3 做好公共政策屬性導(dǎo)向下空間規(guī)劃治理

(1)市域統(tǒng)籌治理。以主體功能區(qū)為核心,構(gòu)建市縣規(guī)劃傳導(dǎo)與績效考核框架,細化差異化引導(dǎo)。針對主體功能區(qū)不同定位,實行不同的績效評價指標(biāo)和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評價,弱化經(jīng)濟增長的評價。重點開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域,突出農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)技術(shù)等的評價,弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價。重點生態(tài)功能區(qū)域主要評價生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。

(2)部門協(xié)同治理。由市政府牽頭,成立多規(guī)實施監(jiān)督小組,促進專項規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃編制推進工作,并將成果納入國土空間總體規(guī)劃。以國土空間規(guī)劃一張圖和信息平臺為依托,加強國土空間總體規(guī)劃指標(biāo)傳導(dǎo)實施的部門責(zé)任分工,相關(guān)專項規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃充分銜接,避免產(chǎn)生矛盾,提高規(guī)劃權(quán)威性和落地性。

(3)彈性統(tǒng)籌治理。應(yīng)對不確定性,注重戰(zhàn)略留白。為應(yīng)對未來發(fā)展和填海政策的不確定性,規(guī)劃為統(tǒng)籌開發(fā)時序,優(yōu)先保障國家重大項目,將重大項目用海用島預(yù)留控制性后備發(fā)展區(qū)域,劃為海洋預(yù)留區(qū),作為未來臺海前沿重點項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和三都澳深水良港建設(shè)的戰(zhàn)略預(yù)留。應(yīng)對當(dāng)前矛盾,以時間換空間;在底線約束的基礎(chǔ)上,積極應(yīng)對寧德空間資源約束與需求的矛盾,因地制宜地出臺相關(guān)創(chuàng)新政策,如生態(tài)環(huán)境保護約束與激勵、農(nóng)用地整治與激勵、建設(shè)用地增加掛鉤、建設(shè)用地指標(biāo)動態(tài)統(tǒng)籌分配政策、集體建設(shè)用地入市、土地復(fù)合利用等,保障國土空間開發(fā)利用和保護的有效落實。

4 結(jié)論

(1)基于寧德市的發(fā)展使命和目標(biāo),新時期寧德市的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)做好生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念下的空間要素配置,完善以人民為中心的城鄉(xiāng)人居環(huán)境、公共政策屬性導(dǎo)向下空間規(guī)劃治理。以此類推,市級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)結(jié)合本市實際要求,落實國家和省級規(guī)劃的重大戰(zhàn)略目標(biāo)要求,發(fā)揮空間引導(dǎo)功能,找準(zhǔn)自身高質(zhì)量發(fā)展面臨問題,確定市域空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系。

(2)市級國土空間規(guī)劃既要遵循自上而下分級的規(guī)劃傳導(dǎo)技術(shù)邏輯,形成事權(quán)對應(yīng)、上下聯(lián)動,更要考慮規(guī)劃實施的政策保障,從而實現(xiàn)空間治理體系與治理能力的全面提升。

(3)規(guī)劃是一個動態(tài)過程,一張藍圖是層級傳導(dǎo)、綜合統(tǒng)籌、動態(tài)更新的體系,構(gòu)建一套行之有效的規(guī)劃層級傳導(dǎo)與統(tǒng)籌體系是編制好國土空間規(guī)劃,提升國土空間治理能力的重要保障。