跨部門協(xié)同法治化：定位、困境與進(jìn)路

彭貴才 婁金煒

（吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春130012）

跨部門協(xié)同的治理模式是現(xiàn)代各國(guó)政府在化解“治理結(jié)構(gòu)升級(jí)需求”與“治理結(jié)構(gòu)固有缺陷”這一對(duì)矛盾的過(guò)程中逐步構(gòu)建起來(lái)的：一方面，在日益復(fù)雜、多元的社會(huì)形態(tài)中衍生出越來(lái)越多具有跨專業(yè)與跨領(lǐng)域?qū)傩缘摹凹謫?wèn)題”，[1]這些問(wèn)題超越了傳統(tǒng)政府治理模式的效用范圍，需升級(jí)治理結(jié)構(gòu)；另一方面，新公共管理時(shí)代各國(guó)實(shí)施的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”改革雖滿足了彼時(shí)對(duì)行政效率的需求，卻也讓各部門在彼此分立的道路上越走越遠(yuǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致了政出多門、權(quán)責(zé)壁壘、職能碎片化等一系列問(wèn)題，[2]政府治理能力發(fā)展遭遇瓶頸。兩難情勢(shì)中，跨部門協(xié)同可以在不消除既定組織邊界的前提下，通過(guò)整合各部門有限的知識(shí)和資源來(lái)突破傳統(tǒng)政府治理模式中的結(jié)構(gòu)壁壘、跨越政府治理能力的發(fā)展瓶頸等問(wèn)題。因而改善治理實(shí)務(wù)中“升級(jí)需求”與“固有缺陷”之間被過(guò)度拉伸的現(xiàn)狀，成為各國(guó)學(xué)術(shù)觀察的熱點(diǎn)。

我國(guó)跨部門協(xié)同研究之興起亦源于實(shí)踐的需要，具有鮮明的實(shí)用性與功利性傾向。通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)學(xué)界研究方向的整理，可以發(fā)現(xiàn)這些研究主要集中于強(qiáng)應(yīng)用性的行政學(xué)領(lǐng)域（如反恐、流域治理、電子政務(wù)、失信懲戒、城市管理、應(yīng)急管理等），而綜合性研究尤其是基于法學(xué)視角展開(kāi)的綜合性研究則為數(shù)不多，以至當(dāng)前“跨部門協(xié)同”一詞作為制度描述性概念是否適合應(yīng)用在法學(xué)研究中尚存疑惑。①然而，隨著跨部門協(xié)同實(shí)踐不斷在更深的治理層次展開(kāi)，因協(xié)同規(guī)則不完善、利益協(xié)調(diào)規(guī)則缺位、法律關(guān)系不明晰所造成的一系列法治困境愈加成為誘發(fā)協(xié)同失靈、影響協(xié)同效率與效果的因素，敦促我們盡快從法學(xué)的規(guī)范化視角出發(fā)，在明確其制度定位的基礎(chǔ)上，歸納跨部門協(xié)同治理中面臨的一系列法治困境，有的放矢地探索提升跨部門協(xié)同法治水平的路徑。

一、跨部門協(xié)同的制度定位——基于治理的觀點(diǎn)

（一）實(shí)態(tài)描?。何覈?guó)跨部門協(xié)同的制度安排

基于治理理論，“跨部門協(xié)同”有廣、狹義之分：廣義的跨部門協(xié)同是基于公共問(wèn)題的治理需求，而將不同屬性的部門（政府部門、社會(huì)部門）納入?yún)f(xié)同范圍的治理形式；狹義的跨部門協(xié)同則是將協(xié)同活動(dòng)限于政府體制內(nèi)的部門之間。本文聚焦于狹義的跨部門協(xié)同。具體而言，我國(guó)主要跨部門協(xié)同制度安排包括：

第一，以議事協(xié)調(diào)制度為主的縱向協(xié)同。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是為完成特定任務(wù)，多個(gè)不具有隸屬關(guān)系的部門基于“功能最適”原則構(gòu)建的臨時(shí)性多部門組織，這些組織通常以“委員會(huì)”“領(lǐng)導(dǎo)小組”“指揮部”等稱謂冠名。作為重要的跨部門協(xié)同形式，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)面對(duì)復(fù)雜的外部行政環(huán)境時(shí)，往往表現(xiàn)出較常序機(jī)構(gòu)更高的適應(yīng)性與靈活性，其能有效溝通條塊關(guān)系、整合部門資源、提高政府執(zhí)行力、推動(dòng)行政體制改革，[3]因而在各行政任務(wù)領(lǐng)域具有廣泛適用性。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)是囊括了全部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的核心治理團(tuán)體，以實(shí)體組織為載體，其辦事機(jī)構(gòu)在位階上通常高于各協(xié)同的常設(shè)部門，屬于縱向協(xié)同結(jié)構(gòu)。

第二，以部際聯(lián)席會(huì)議制度為主的橫向協(xié)同。部際聯(lián)席會(huì)議是為了協(xié)商辦理涉及多個(gè)部門的職責(zé)事項(xiàng)而建立的一種重要工作機(jī)制，各成員單位按照共同商定的工作制度，及時(shí)溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)，以推動(dòng)各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。[4]部際聯(lián)席會(huì)議屬于最典型的跨部門橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)，各協(xié)同部門在聯(lián)席會(huì)議中處于平等地位，不存在隸屬關(guān)系。同時(shí)，部際聯(lián)席會(huì)議的本質(zhì)是部門間的信息交流和溝通機(jī)制，通過(guò)工作制度或協(xié)調(diào)程序?qū)崿F(xiàn)部際協(xié)同，而非訴諸于建立組織實(shí)體，因此其資源密集程度以及對(duì)各部門的約束性不及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[5]

第三，牽頭協(xié)同制度?！盃款^”包括牽頭協(xié)調(diào)與牽頭負(fù)責(zé)兩層含義，即面對(duì)以某一部門職能為主的多部門協(xié)同事項(xiàng)時(shí)，由該部門牽頭對(duì)其他相關(guān)部門發(fā)起協(xié)同，并由其承擔(dān)協(xié)同的主要責(zé)任。作為一種橫向協(xié)同形式，牽頭機(jī)構(gòu)對(duì)于相關(guān)部門缺乏實(shí)質(zhì)性的指揮權(quán)，不涉及高層次的任務(wù)分配，平等協(xié)商和共識(shí)決策是該協(xié)同形式最為顯著的特征。[6]然而，該特征與我國(guó)權(quán)威依賴的協(xié)同環(huán)境存在一定沖突，因而操作中往往面臨實(shí)效有限的窘境。

除上述制度外，我國(guó)常見(jiàn)的跨部門協(xié)同制度還包括部門協(xié)議制度、聯(lián)合發(fā)文制度、人員借調(diào)制度等。

（二）制度定位：雙重視角下的跨部門協(xié)同治理

制度定位是制度研究的基礎(chǔ)。要對(duì)跨部門協(xié)同治理進(jìn)行準(zhǔn)確制度定位，需要通過(guò)歸納出跨部門協(xié)同治理之于傳統(tǒng)治理的差別，從而明確跨部門協(xié)同治理在治理圖譜中的坐標(biāo)。其中，“組織”與“程序”是對(duì)二者進(jìn)行劃分的顯著視角：

從組織視角對(duì)跨部門協(xié)同進(jìn)行定位，核心是明確協(xié)同治理中的治理組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力義務(wù)配置以及相互法律地位之于傳統(tǒng)治理的差異，簡(jiǎn)言之，就是明確跨部門協(xié)同治理中部門關(guān)系的特殊性。傳統(tǒng)治理下的部門關(guān)系可從縱、橫兩方面加以歸納：縱向部門關(guān)系的核心是等級(jí)權(quán)威，各部門通過(guò)自上而下的層層授權(quán)形成嚴(yán)格的“金字塔”型科層結(jié)構(gòu)，并借由行政命令的方式完成任務(wù)和資源的分配；橫向上，各部門通過(guò)精細(xì)的部門分工和明確的權(quán)責(zé)規(guī)定形成涇渭分明的部門結(jié)構(gòu)，部門之間彼此分割，形同相互孤立的“鴿籠”，互不干涉。[7]在后來(lái)的新公共管理中，引入了政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以解決資源分配與激勵(lì)的問(wèn)題，無(wú)疑確立了部門間的對(duì)立關(guān)系，使部門關(guān)系再度疏離?？绮块T協(xié)同思路的出現(xiàn)則為部門關(guān)系改善提供了契機(jī)：跨部門協(xié)同表現(xiàn)為多部門間開(kāi)展不同程度的治理互動(dòng)，而隨著實(shí)務(wù)素材的積累，大量實(shí)踐促使部門關(guān)系發(fā)生了“形變”，具體而言，“金字塔”型科層結(jié)構(gòu)開(kāi)始向扁平化、去中心化的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，融合了多部門職權(quán)的協(xié)同組織成為應(yīng)對(duì)棘手問(wèn)題的主力，新的資源分配規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制在實(shí)踐中逐漸建立。這些變化推動(dòng)各部門重新思考彼此在行政活動(dòng)中的關(guān)系，推動(dòng)部門關(guān)系由競(jìng)爭(zhēng)向共贏的維度轉(zhuǎn)變。

從程序視角對(duì)跨部門協(xié)同治理進(jìn)行解析，則表現(xiàn)為多元程序的凝練，即以結(jié)果為導(dǎo)向，將協(xié)同任務(wù)涉及的多個(gè)部門適用程序基于必要性、便利性等原則進(jìn)行簡(jiǎn)化。傳統(tǒng)治理模式中的程序繁復(fù)可謂“頑疾”：首先，科層結(jié)構(gòu)下層級(jí)較多，同一信息往往在上上下下、來(lái)來(lái)回回的多個(gè)層級(jí)間傳遞，并歷經(jīng)多重低效的審核，限制了政府的信息處理能力；同時(shí)，處于下級(jí)的官員或部門在進(jìn)行信息傳遞時(shí)會(huì)慣性地做加減法，夸大對(duì)其有利的信息、掩蓋隱瞞對(duì)其不利的信息，使科層結(jié)構(gòu)中的上層難以獲得制定政策所需的客觀信息。[8]其次，相對(duì)人申請(qǐng)獲得某項(xiàng)政務(wù)服務(wù)往往要往返奔波于多個(gè)部門，提供各式證明和進(jìn)行信息交接，有些部門還會(huì)有意延長(zhǎng)“權(quán)力展示時(shí)間”，以彰顯其職能的重要性，曾經(jīng)便上演過(guò)要求相對(duì)人證明“你媽是你媽”“我是我”的鬧劇。[9]跨部門協(xié)同所具備程序凝練特質(zhì)則是程序繁復(fù)問(wèn)題的一味良藥，主要含以下兩種意涵：1.信息交互程序的凝練。一方面，組織結(jié)構(gòu)扁平化削減了中間層級(jí)的信息過(guò)濾環(huán)節(jié)，促進(jìn)下層與決策層間的直接溝通；另一方面，部門關(guān)系的改善提高了信息共享頻率，在反復(fù)實(shí)踐中，部門間開(kāi)始探索更快捷有效的信息共享方式與途徑。2.業(yè)務(wù)與服務(wù)供給程序的凝練。跨部門協(xié)同的治理理念與方法推動(dòng)著以業(yè)務(wù)協(xié)同、一體化為特征的流程再造與便捷服務(wù)供給得以實(shí)現(xiàn)，形成了“一站式商店”“一站式窗口”以及網(wǎng)絡(luò)整合等具有鮮明整合特點(diǎn)的一體化政府服務(wù)體系。[10]

（三）法治化是跨部門協(xié)同制度發(fā)展的必然路徑

在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，法治是“衡量一個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)”。[11]我國(guó)既已在治理實(shí)踐中建立了跨部門協(xié)同制度，則制度發(fā)展便應(yīng)不斷強(qiáng)化其法治鑲嵌，遵循由低階法治向高階法治運(yùn)行的軌道：

第一，法治構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯與外在秩序。[12]其不僅是衡量一個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，亦是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)。在我國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理法治化、確保各項(xiàng)治理制度創(chuàng)新與法律制度同步，對(duì)于強(qiáng)化黨的執(zhí)政能力、確保人民充分行使民主權(quán)利、提升國(guó)際對(duì)我國(guó)的法治認(rèn)同發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。作為一種創(chuàng)新型治理模式，跨部門協(xié)同的制度發(fā)展理當(dāng)順應(yīng)我國(guó)的法治化浪潮，通過(guò)構(gòu)建或完善相應(yīng)的組織、程序、問(wèn)責(zé)等法治規(guī)則體系，使跨部門協(xié)同的治理實(shí)踐達(dá)至有法律（或規(guī)則）可依、關(guān)系清晰、責(zé)權(quán)分明的境地。

第二，目前處于“單一機(jī)構(gòu)模式”下的行政法難以對(duì)協(xié)同中產(chǎn)生的新型組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及職能結(jié)構(gòu)施加有效的法律控制。[13]其中，對(duì)行政法來(lái)說(shuō)，最重要的便是對(duì)于新型權(quán)力結(jié)構(gòu)的把握：跨部門協(xié)同的實(shí)質(zhì)是超越現(xiàn)有的組織架構(gòu)，將多個(gè)分散的部門職權(quán)進(jìn)行合目的性整合，從而構(gòu)造出對(duì)解決復(fù)雜問(wèn)題或提供公眾所需公共服務(wù)有意義的新型行政權(quán)力，但這一做法勢(shì)必會(huì)觸發(fā)現(xiàn)行行政立法事權(quán)體制（以單一部門立法為主）下行政法治的規(guī)制盲區(qū)?？刂菩姓?quán)力是行政法的永恒課題，“人類文明的實(shí)踐已經(jīng)證明，法治即法律模式是馴服權(quán)力的最優(yōu)理性選擇?！盵14]對(duì)于跨部門協(xié)同中出現(xiàn)的新型行政權(quán)力，行政法不應(yīng)視若罔聞，必須通過(guò)創(chuàng)新與升級(jí)組織法、程序法或完善行政法律關(guān)系的方式重新將這種新型行政權(quán)力納入法律控制框架中來(lái)，以確保行政法對(duì)全類型行政權(quán)力的監(jiān)督、規(guī)范與引導(dǎo)。

第三，法治具備平衡利益、保障公正的功能，有助于塑造長(zhǎng)效、可持續(xù)式的跨部門協(xié)同。對(duì)任何類型的集團(tuán)行動(dòng)而言，利益都是最根本的驅(qū)動(dòng)力，政府內(nèi)部的跨部門協(xié)同也不例外，若要避免“堡壘從內(nèi)部瓦解”，就必須確保協(xié)同各方獲得公正、平等的對(duì)待，使跨部門協(xié)同活動(dòng)處于合理的利益狀態(tài)。亞里士多德曾言：“要使事物合于正義，須有毫無(wú)偏私的權(quán)衡；法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡。”[15]這句話亦可理解為法治是均衡多元價(jià)值取向過(guò)程中的一種極具公信力的選擇。就跨部門協(xié)同而言，強(qiáng)化其制度中的法治鑲嵌，有助于平衡實(shí)踐中存在的多元偏好和利益訴求，使協(xié)同各方能夠獲得信服的利益結(jié)果，進(jìn)而達(dá)成協(xié)同的長(zhǎng)效、可持續(xù)。

二、跨部門協(xié)同法治化面臨的困境

（一）跨部門協(xié)同的規(guī)范化水平低

第一，跨部門協(xié)同規(guī)則不完善。我國(guó)目前的跨部門協(xié)同規(guī)則散見(jiàn)于各省行政程序規(guī)定、部門聯(lián)合發(fā)文、三定方案以及部門法條款之中，②這些規(guī)則存在的主要問(wèn)題包括：1.規(guī)范文件的效力層級(jí)普遍偏低。與協(xié)同規(guī)則相關(guān)的文本規(guī)范雖不在少數(shù)，但大多是由各級(jí)政府辦公室以通知形式公布，缺少被嚴(yán)格遵循的權(quán)威性。③2.法律規(guī)定過(guò)于原則性，難為實(shí)踐提供詳盡指引。如《中華人民共和國(guó)車船稅法》第10條中規(guī)定：“公安、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等車船登記管理部門、船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和車船稅扣繳義務(wù)人的行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)在提供車船有關(guān)信息等方面，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)車船稅的征收管理?！痹摋l中雖籠統(tǒng)規(guī)定了上述部門信息提供的協(xié)助義務(wù)，但對(duì)于拒絕協(xié)助的事由、費(fèi)用負(fù)擔(dān)方案等配套內(nèi)容卻語(yǔ)焉不詳。3.程序性規(guī)范空位，跨部門協(xié)同缺乏具體、可依據(jù)的程序。以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為例，其設(shè)立程序、日常運(yùn)行程序、撤銷程序都未有具體、可供執(zhí)行的規(guī)則，導(dǎo)致實(shí)踐中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作較為隨意，基本是根據(jù)慣例或經(jīng)驗(yàn)來(lái)操作；[16]除議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，部際聯(lián)席會(huì)議、牽頭機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研辦公等其他跨部門協(xié)同類型也都因缺乏程序規(guī)則制約而存在不同程度的隨意性。4.組織法依據(jù)不足，易引發(fā)合法性疑惑。如地方上各種領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等協(xié)同機(jī)構(gòu)，通常是由地方各級(jí)黨委或政府辦公廳（室）以“發(fā)通知”的形式宣告成立的，這些基于文件設(shè)立的機(jī)構(gòu)無(wú)疑違反了“機(jī)構(gòu)法定”原則。[17]然而，這一違法現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中并不少見(jiàn)。

第二，由于跨部門協(xié)同規(guī)則不完善，協(xié)同實(shí)踐呈現(xiàn)出濃厚的人治與實(shí)用主義傾向。有學(xué)者提出，我國(guó)協(xié)同是以“等級(jí)制縱向協(xié)同模式”為主導(dǎo)的，對(duì)權(quán)威的高度依賴是這種協(xié)同模式的明顯特征之一。[18]受到縱向主導(dǎo)協(xié)同模式影響，橫向跨部門協(xié)同中亦存在權(quán)威依賴的特征，具體表現(xiàn)為：1.綜合協(xié)調(diào)部門只有在級(jí)別上高于成員部門，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門的有效部署和協(xié)調(diào)，實(shí)務(wù)中，“部門行政級(jí)別低無(wú)法有效協(xié)調(diào)”往往成了最常見(jiàn)的托詞；[19]2.許多跨部門協(xié)同事項(xiàng)，只有由高層領(lǐng)導(dǎo)人親自掛銜才能得到重視，否則便有被擱置的可能；3.領(lǐng)導(dǎo)重視的事項(xiàng)，通常被視為最優(yōu)先事項(xiàng)，甚至?xí)度氤~資源以促成問(wèn)題解決或目標(biāo)達(dá)成。在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，對(duì)權(quán)威的依賴又不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)作為權(quán)力中心的領(lǐng)導(dǎo)者的依賴，領(lǐng)導(dǎo)做出的指示或意見(jiàn)往往會(huì)成為協(xié)同實(shí)踐的根本遵循，這導(dǎo)致我國(guó)的跨部門協(xié)同實(shí)踐極易遁入“人治”，并存在諸多協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)。

（二）利益協(xié)調(diào)規(guī)則缺位

利益協(xié)調(diào)規(guī)則屬于上述跨部門協(xié)同規(guī)則的一部分，但由于其具有相當(dāng)?shù)牡湫托裕蚀颂幾鎏貏e論述。這里所指的“利益協(xié)調(diào)規(guī)則”，不僅包括正面的激勵(lì)機(jī)制，還包括負(fù)面的問(wèn)責(zé)機(jī)制，就我國(guó)目前的跨部門協(xié)同規(guī)則體系而言，兩種利益規(guī)則均有待樹(shù)立。

第一，激勵(lì)機(jī)制一般與績(jī)效評(píng)估密切相關(guān)，激勵(lì)與否、激勵(lì)多少均與績(jī)效評(píng)估結(jié)果直接掛鉤。在我國(guó)以部門目標(biāo)為價(jià)值導(dǎo)向構(gòu)建的績(jī)效評(píng)估體系之下，[20]激勵(lì)機(jī)制也是以部門為單位構(gòu)建的，并以本部門的投入和產(chǎn)出為計(jì)數(shù)項(xiàng)，每個(gè)部門只要按照既定的程序完成該季度或年度任務(wù)，就可以獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或表彰；政府各部門基于協(xié)同獲得的產(chǎn)出則并非這一激勵(lì)機(jī)制下的計(jì)數(shù)，這使得在協(xié)同工作中做出貢獻(xiàn)的個(gè)人或部門不僅不能獲得獎(jiǎng)勵(lì)，反而可能因?yàn)檎加昧吮静块T、本區(qū)域的資源而受到譴責(zé)。[21]該情形明確揭示出我國(guó)跨部門協(xié)同激勵(lì)機(jī)制嚴(yán)重缺位的現(xiàn)實(shí)。

第二，橫向跨部門協(xié)同在彼此間無(wú)隸屬關(guān)系的政府部門間展開(kāi)，且其實(shí)現(xiàn)不可能完全依賴于職務(wù)權(quán)威和部門自覺(jué)，因此，法律責(zé)任條款是不可或缺的，[22]法律責(zé)任條款的缺位將從法律層面阻斷跨部門協(xié)同問(wèn)責(zé)行為的合法性。然而，我國(guó)當(dāng)前尚未制定跨部門協(xié)同的一般性法律責(zé)任條款，這便給協(xié)同失靈后的問(wèn)責(zé)行為造成了合法性阻礙。

利益是集團(tuán)行動(dòng)的根本驅(qū)動(dòng)力，跨部門協(xié)同亦不例外：激勵(lì)機(jī)制的缺失割裂了跨部門協(xié)同領(lǐng)域投入與產(chǎn)出間的正相關(guān)關(guān)系，責(zé)任規(guī)則的缺失割裂了違反義務(wù)與承擔(dān)責(zé)任間的因果關(guān)系，這不僅使部門及協(xié)同個(gè)體缺乏協(xié)同意愿，同時(shí)，部門及協(xié)同個(gè)體又無(wú)懼于協(xié)同失靈可能招致的問(wèn)責(zé)，兩方面共同作用將最終引發(fā)協(xié)同“停擺”。

（三）跨部門協(xié)同法律關(guān)系不明晰

首先，有關(guān)各部門權(quán)力關(guān)系的規(guī)定不夠合理。以《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第12條第2款為例，“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助”，經(jīng)分析可發(fā)現(xiàn)以下不足：首先，篇幅簡(jiǎn)短，無(wú)法詳盡闡明海關(guān)對(duì)于公安、人民武裝警察部隊(duì)的具體權(quán)力內(nèi)容。其次，僅單向賦予海關(guān)以協(xié)助請(qǐng)求權(quán)，而公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)的對(duì)應(yīng)權(quán)力則只字未提，④如此規(guī)定僅能產(chǎn)生單方協(xié)助效果，與狹義的跨部門協(xié)同尚存在語(yǔ)義區(qū)別。再次，總的來(lái)看，我國(guó)跨部門協(xié)同的法律體系基本是由類似條款組成，這些條款的特征是適用情景具體、輻射范圍小、僅能作用于特定領(lǐng)域，而缺少?gòu)母雍暧^的視野出發(fā)、對(duì)協(xié)同部門間的一般權(quán)責(zé)關(guān)系加以抽象化的規(guī)定。

其次，法律關(guān)系還涉及責(zé)任主體認(rèn)定與責(zé)任分割的問(wèn)題?？绮块T協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制在運(yùn)行中首先要回答的兩方面關(guān)鍵問(wèn)題：一方面，責(zé)任主體是誰(shuí)？一個(gè)還是多個(gè)？參與協(xié)同之中的部門是否都屬于責(zé)任主體？另一方面，怎樣確定不同責(zé)任主體的責(zé)任份額？遺憾的是，這些問(wèn)題還無(wú)法在現(xiàn)行實(shí)體法規(guī)中找到答案。

再次，相對(duì)人作為跨部門協(xié)同法律關(guān)系中的一方主體長(zhǎng)期處于邊緣化狀態(tài)。雖然是否結(jié)成協(xié)同、結(jié)成怎樣的協(xié)同由行政系統(tǒng)內(nèi)部決定，屬于“辦公大樓之內(nèi)”的內(nèi)部行政過(guò)程，但相對(duì)人始終是跨部門協(xié)同的“隱性主體”。對(duì)此，可從以下兩點(diǎn)出發(fā)加以詮釋：首先，根據(jù)社會(huì)契約理論，政府承擔(dān)的職責(zé)歸屬于公共服務(wù)的范疇，其實(shí)施的行為都可理解為是向相對(duì)人提供的服務(wù)。根據(jù)該觀點(diǎn)，開(kāi)展跨部門協(xié)同的目的也在于向相對(duì)人提供更好的公共服務(wù)，因此自然要將相對(duì)人的合法權(quán)利保障置于部門協(xié)同法治建設(shè)的核心地位。其次，從行為論的視角對(duì)跨部門協(xié)同進(jìn)行分解，則其包含協(xié)同的發(fā)起行為、各部門就協(xié)同發(fā)起行為做出的回應(yīng)行為以及各部門的協(xié)同行為。前兩項(xiàng)行為雖看似歸屬于內(nèi)部行政行為，但當(dāng)跨部門協(xié)同發(fā)生時(shí)，就可將其視為跨部門協(xié)同這一多階段行為中的內(nèi)部程序行為；而若跨部門協(xié)同未發(fā)生且相對(duì)人因此而受損時(shí)，則相對(duì)人可提起一個(gè)總的行政不作為之訴，具體的責(zé)任仍可以回溯至這兩個(gè)行為（既可能是沒(méi)有發(fā)起協(xié)同，也可能是各部門未予響應(yīng)）。由此可見(jiàn)，相對(duì)人是屬于跨部門協(xié)同法律關(guān)系中的一方主體的，然而目前各項(xiàng)規(guī)范文本中并未認(rèn)知到這一點(diǎn)，相對(duì)人就跨部門協(xié)同權(quán)利的救濟(jì)途徑也因此處于空白狀態(tài)。

三、跨部門協(xié)同的法治化的基本進(jìn)路

（一）完善跨部門協(xié)同的組織法規(guī)依據(jù)

“行政組織法的建構(gòu)總是與法律觀察社會(huì)的特定界面有關(guān)，這由組織法是為了促進(jìn)完成特定行政事務(wù)的要求所決定?！盵23]行政任務(wù)是機(jī)構(gòu)、部門職能設(shè)置時(shí)的必然考量，我們需要根據(jù)現(xiàn)代各項(xiàng)協(xié)同治理任務(wù)的要求，設(shè)定行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)、完善行政組織規(guī)范框架。傳統(tǒng)行政組織法從主體資格、職能以及部門（機(jī)構(gòu)）相互關(guān)系等角度為行政部門行使職權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)，然而在面對(duì)日益興起的跨部門協(xié)同實(shí)踐時(shí)，于分析、解釋方面已力有不及，因此，有必要加強(qiáng)我國(guó)行政組織法對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)性。

首先，更新行政組織法制，維護(hù)組織法定原則。“組織法定”是職能行使規(guī)范化的前提，而職能行使規(guī)范化則有助于合理界定部門利益，消解、減少因職權(quán)邊界模糊而可能導(dǎo)致的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁或爭(zhēng)功奪利問(wèn)題。因此，如何將跨部門協(xié)同納入組織法定的框架之下是關(guān)鍵所在。我國(guó)的行政組織法制建設(shè)滯后于實(shí)踐，宜根據(jù)當(dāng)前的跨部門協(xié)同治理任務(wù)及其他行政任務(wù)的實(shí)踐需要，結(jié)合各部門職能與資源配置的大體狀況，從性質(zhì)與地位、設(shè)置與權(quán)限、機(jī)關(guān)之間關(guān)系等視角著眼構(gòu)建匹配協(xié)同需求的行政組織法，重新激活行政組織法在實(shí)踐中的規(guī)范能力。

其次，“協(xié)同體”法律地位問(wèn)題應(yīng)作為行政組織法制更新時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)?！皡f(xié)同體”是指多部門進(jìn)行協(xié)同的結(jié)構(gòu)，也是基于結(jié)果導(dǎo)向而搭建的“功能最適宜結(jié)構(gòu)”。根據(jù)組織法定原則，這種新型的部門組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為組織法收錄并予以規(guī)范；同時(shí)，跨部門協(xié)同實(shí)踐中的許多問(wèn)題，如協(xié)同體的決策程序、執(zhí)行方式、預(yù)算支出等，需要超部門視角，若僅關(guān)注部門在協(xié)同中的個(gè)體地位或個(gè)體作用，則容易失卻宏觀視角，引發(fā)統(tǒng)一性與個(gè)別性之間的紛爭(zhēng)。出于上述兩方面考慮，行政組織規(guī)范有必要?jiǎng)?chuàng)新地容納協(xié)同體的主體性、產(chǎn)生方式、權(quán)力結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，以將其納入法律控制的框架之下。

（二）完善跨部門協(xié)同的程序法規(guī)依據(jù)

不少域外國(guó)家如德國(guó)、日本、韓國(guó)、西班牙等在行政程序法中對(duì)行政協(xié)助制度進(jìn)行了規(guī)定。⑤雖然我國(guó)尚未出臺(tái)行政程序法，但多地政府發(fā)布了行政程序規(guī)定（辦法）、學(xué)者們起草了多部行政程序法意見(jiàn)稿，其中均包含有關(guān)行政協(xié)助制度的規(guī)定，可見(jiàn)實(shí)務(wù)界與學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的一致關(guān)注。具體而言，我國(guó)在對(duì)跨部門協(xié)同進(jìn)行程序立法時(shí)，可遵從如下的立法策略：第一，并非所有跨部門協(xié)同都有進(jìn)行程序立法的必要，可基于協(xié)同類型而將其劃分為任意協(xié)同與法定協(xié)同：對(duì)任意協(xié)同僅做指導(dǎo)性規(guī)定即可；而針對(duì)法定協(xié)同的程序立法可圍繞跨部門協(xié)同的適用條件、跨部門協(xié)同的運(yùn)作程序、跨部門協(xié)同的費(fèi)用負(fù)擔(dān)等幾個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)。第二，進(jìn)行程序立法時(shí)，需保持對(duì)部門職權(quán)邊界的高度敏感，即對(duì)與部門權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)用方式等相關(guān)的程序性內(nèi)容，采用法律、行政法規(guī)等效力層級(jí)較高的規(guī)范方式。第三，由于跨部門協(xié)同是很多領(lǐng)域都適用的工作機(jī)制，而不同領(lǐng)域的跨部門協(xié)同具有差異化的程序要求，因此跨部門協(xié)同的程序設(shè)置不宜過(guò)密，為不同任務(wù)背景下的程序安排提供彈性空間。

（三）創(chuàng)設(shè)公平的利益協(xié)調(diào)規(guī)則

跨部門協(xié)同中的利益協(xié)調(diào)規(guī)則，包含針對(duì)協(xié)同事前、事中環(huán)節(jié)的協(xié)同資源補(bǔ)償規(guī)則以及針對(duì)協(xié)同事后環(huán)節(jié)的協(xié)同利益分配規(guī)則。

首先是協(xié)同資源補(bǔ)償規(guī)則。前文論及，在一些情形下，個(gè)人或部門可能并不因其在跨部門協(xié)同事務(wù)中做出貢獻(xiàn)而獲嘉獎(jiǎng)，反而會(huì)受到譴責(zé)，原因在于，一方面，這些行政資源本可以應(yīng)用于本部門履行職能的活動(dòng)中，從而獲得更多便利或取得更優(yōu)異的績(jī)效；另一方面，倘若出現(xiàn)協(xié)同失靈的情況，這些先行墊付的行政資源便很有可能“一去不返”。由此可見(jiàn)，這些需“先行墊付”的行政資源是引發(fā)各部門消極對(duì)待協(xié)同的重要原因之一，因此建立公平的協(xié)同資源補(bǔ)償規(guī)則以填平各部門在協(xié)同中的行政資源損耗是非常必要的。

其次是協(xié)同利益分配規(guī)則。在完成共同利益創(chuàng)造后（就政府內(nèi)部跨部門協(xié)同而言，這種“共同利益”可以理解為一種共同政績(jī)），如何分割“蛋糕”，是一個(gè)觸及跨部門協(xié)同積極性的重要問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)貫徹公平原則，根據(jù)不同部門、個(gè)體在協(xié)同中所投入的資源計(jì)算各自的貢獻(xiàn)率。同時(shí)，還可根據(jù)共同利益的屬性不同，可以將利益分配中適用的公平原則分為一般公平性原則與特殊公平性原則：

一般公平性原則主要適用對(duì)協(xié)同中非排他性利益的分配，其運(yùn)行機(jī)制是先建立“整體—部門—個(gè)人”三個(gè)層面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)所達(dá)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行利益分配：首先，在整體層面，建立整體績(jī)效評(píng)估規(guī)則，就跨部門協(xié)同是否解決了復(fù)雜公共事務(wù)以及解決程度、是否創(chuàng)造了公共價(jià)值以及創(chuàng)造了多少價(jià)值、各部門的協(xié)同度等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，并給予相應(yīng)嘉獎(jiǎng)（如提高協(xié)同體的整體預(yù)算）；其次，在部門層面，圍繞跨部門協(xié)作的目標(biāo)建立各部門的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則，就某部門在協(xié)同中所投入的成本、協(xié)同意愿、協(xié)同能力等要素進(jìn)行核算，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果給予相應(yīng)嘉獎(jiǎng)（如提高機(jī)構(gòu)資金、提供榮譽(yù)集體稱號(hào)等）；再次，在個(gè)人層面，將跨部門協(xié)同績(jī)效納入個(gè)人業(yè)績(jī)之中，與晉升、考核成績(jī)掛鉤，同時(shí)根據(jù)其個(gè)人貢獻(xiàn)率、協(xié)同意愿以及協(xié)同能力給予其包括精神、物質(zhì)在內(nèi)的各種行政獎(jiǎng)勵(lì)。[24]

特殊公平性原則較之于一般公平性原則，更強(qiáng)調(diào)對(duì)利益分配的監(jiān)督，主要適用于協(xié)同中排他性利益的分配。對(duì)利益分配的監(jiān)督宜采取被動(dòng)式的異議審查，即持異議的個(gè)人或部門自行提出異議，由承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的組織對(duì)異議內(nèi)容進(jìn)行被動(dòng)式審查，這樣的設(shè)計(jì)可以避免因創(chuàng)設(shè)專職部門增加成本和增加協(xié)同結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。在特殊公平性原則之下，對(duì)利益分配的監(jiān)督還可分為內(nèi)部監(jiān)督與上級(jí)監(jiān)督兩種：內(nèi)部監(jiān)督是協(xié)同體內(nèi)設(shè)置的監(jiān)督機(jī)制，即某一部門或者某個(gè)人對(duì)利益分配方式有異議時(shí)，可向本部門的負(fù)責(zé)人或跨部門協(xié)同的主要負(fù)責(zé)人反映，協(xié)同體采用組織內(nèi)討論的方式?jīng)Q定異議內(nèi)容是否成立，并最終以書面形式向當(dāng)事者說(shuō)明理由。當(dāng)內(nèi)部監(jiān)督所得結(jié)果無(wú)法獲得認(rèn)可時(shí)，還可向各參與協(xié)同部門的共同上級(jí)部門提出異議，即提請(qǐng)上級(jí)監(jiān)督，并由該上級(jí)部門對(duì)異議內(nèi)容進(jìn)行審查。

（四）設(shè)置協(xié)同失靈的責(zé)任規(guī)則

問(wèn)責(zé)則是負(fù)面利益的分配過(guò)程，參考利益分配的制度設(shè)計(jì)，可建立“先整體—再部門—后個(gè)人”的協(xié)同失靈歸責(zé)模式：

第一步，建立多元主體的共同責(zé)任框架，以衡量各協(xié)同部門的整體責(zé)任。根據(jù)我國(guó)的行政主體理論，參與協(xié)同的部門多為行政法上的獨(dú)立責(zé)任主體；而行政法中現(xiàn)有責(zé)任條款也多規(guī)定的是單一主體責(zé)任，這使得當(dāng)出現(xiàn)協(xié)同失靈時(shí)，只能依據(jù)不同法律法規(guī)對(duì)各部門分別追責(zé)。然而，不同法律、法規(guī)中設(shè)定的責(zé)任幅度欠缺聯(lián)動(dòng)，特別是在面對(duì)同一責(zé)任情形時(shí)，部分法律法規(guī)中可能設(shè)定了相對(duì)嚴(yán)苛的責(zé)任，同時(shí)部分法律法規(guī)卻未設(shè)定責(zé)任，導(dǎo)致不同部門擔(dān)責(zé)不均，這會(huì)極大影響部門的協(xié)同積極性。對(duì)此，需轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的責(zé)任追究方式，即根據(jù)協(xié)同失靈造成的損害先行確定各部門的共同責(zé)任，統(tǒng)一協(xié)同體內(nèi)各部門的責(zé)任追究進(jìn)程，然后在此基礎(chǔ)上再做責(zé)任劃分。

第二步，根據(jù)各部門的過(guò)錯(cuò)對(duì)整體責(zé)任進(jìn)行分割，即將共同責(zé)任轉(zhuǎn)譯為各部門責(zé)任之和。責(zé)任分割可以參照如下的規(guī)則或要素：1.考察各部門作為與協(xié)同失靈結(jié)果之間構(gòu)成何種程度的因果關(guān)系；2.考察各部門在協(xié)同中的主觀狀態(tài)，根據(jù)某一部門在合作過(guò)程中是否存在消極怠惰的情形，對(duì)責(zé)任份額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；3.當(dāng)無(wú)法明確劃分各部門的責(zé)任份額時(shí)，可基于公平原則，等額分割整體責(zé)任。4.對(duì)于可將協(xié)同失靈責(zé)任全部歸因某一部門的，可由該部門承擔(dān)全部責(zé)任；而對(duì)于無(wú)任何過(guò)錯(cuò)的部門，亦可免除其責(zé)任。

第三步，明確個(gè)人責(zé)任。首先，官員在跨部門協(xié)同中的個(gè)人成績(jī)應(yīng)當(dāng)在績(jī)效評(píng)估中折合相當(dāng)?shù)姆种禉?quán)重；其次，產(chǎn)生的責(zé)任要完全落實(shí)到個(gè)人，對(duì)于跨部門協(xié)同中行動(dòng)不積極、成果不顯著的、任務(wù)沒(méi)有按期完成的、質(zhì)量不過(guò)關(guān)的官員，應(yīng)當(dāng)在其考核成果中有所體現(xiàn)；[25]第三，可建立對(duì)于官員的“職務(wù)聲譽(yù)”問(wèn)責(zé)。對(duì)官員而言，長(zhǎng)期的仕途前景和政壇“官聲”是最有效的激勵(lì)途徑，亦是最深刻的責(zé)任手段。若能設(shè)立聲譽(yù)問(wèn)責(zé)，則官員更可能自覺(jué)地克服道德風(fēng)險(xiǎn)，履行其協(xié)同職責(zé)。[26]

（五）建立協(xié)同信任規(guī)則

信任是跨部門協(xié)同的重要?jiǎng)恿C(jī)制，亦是形成部門間良性互動(dòng)機(jī)制的必備良方。協(xié)同中達(dá)成的信任包括兩種：第一種是通過(guò)長(zhǎng)期的人員接觸形成的信任；第二種則是構(gòu)建相關(guān)制度規(guī)則，最大限度地排除協(xié)同中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，由此而來(lái)的信任感。相比較而言，第一種信任是基于長(zhǎng)期對(duì)特定合作伙伴評(píng)估而產(chǎn)生的，且并非所有的合作都必然產(chǎn)生這種信任，因此其具有時(shí)滯性、不確定性、難以規(guī)定性的特征。第二種信任是建立在交往規(guī)范基礎(chǔ)之上的，對(duì)于所有部門均可適用，具有先定性、穩(wěn)定性、普遍性以及可予規(guī)定性的特征。因此，可通過(guò)建立跨部門協(xié)同信任規(guī)則的方法，強(qiáng)化跨部門協(xié)同的穩(wěn)定性、提升協(xié)同動(dòng)力。

首先，可從行政法層面確立部門協(xié)議制度。在跨部門協(xié)同初步結(jié)成后，各部門可就協(xié)同中的人員組成、協(xié)同權(quán)利義務(wù)、各部門能夠共同或單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的協(xié)同目標(biāo)、子目標(biāo)以及會(huì)議頻率等內(nèi)容進(jìn)行磋商并做出承諾，并以簽署部際合作協(xié)議或合作備忘錄的形式對(duì)磋商、承諾的內(nèi)容予以確定。未能履行承諾（即失信）的部門，在進(jìn)行責(zé)任分割時(shí)，需承擔(dān)更多的責(zé)任比例。

其次，可建立與部門績(jī)效評(píng)估掛鉤的信用等級(jí)制度，即在部門協(xié)議制度基礎(chǔ)上，可以通過(guò)引入第三方的方式，整合某一部門在歷次協(xié)同中的職責(zé)履行情況、任務(wù)完成情況、其他部門對(duì)該部門的評(píng)價(jià)等信息，對(duì)該部門在協(xié)同實(shí)踐中的“信用面貌”進(jìn)行刻畫，并將所得的評(píng)級(jí)分?jǐn)?shù)納入部門的績(jī)效考評(píng)成績(jī)之中，建立信用與業(yè)績(jī)直接掛鉤的機(jī)制，從而敦促各部門認(rèn)真對(duì)待協(xié)同事務(wù)。

四、跨部門協(xié)同法治化的未來(lái)展望

（一）理論設(shè)想：“臨時(shí)行政主體”的接納與認(rèn)可

實(shí)踐中存在多種協(xié)同組織形式，如各式領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等，對(duì)這些組織的定性通常是“臨時(shí)性組織”。然而，很難在當(dāng)前行政主體序列中對(duì)這些臨時(shí)性組織進(jìn)行有效定位：一方面，行政主體具有獨(dú)立性，是“能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政權(quán)，并對(duì)行政效果承擔(dān)責(zé)任的組織”；[27]另一方面，行政主體具有相對(duì)穩(wěn)定性，行政主體資格雖然會(huì)變更和喪失，但除法律法規(guī)的頒布、修訂或重大政策變更等事由外，一般不會(huì)輕易設(shè)立、變更、撤銷行政主體。以上兩項(xiàng)特征使臨時(shí)性組織似乎與行政主體格格不入。

我國(guó)的行政主體理論具有極強(qiáng)的聯(lián)結(jié)性，行政法律責(zé)任、行政復(fù)議、行政訴訟均以行政主體為直接控制對(duì)象，而各種非行政主體的組織或機(jī)構(gòu)則通常由所屬的行政主體代替承擔(dān)法律責(zé)任，臨時(shí)性組織即是如此。實(shí)踐中，臨時(shí)性組織做出的違法行為通常由組建該組織的行政機(jī)關(guān)（一般是同級(jí)政府）承擔(dān)法律后果。然而，從權(quán)力行使以及從決策形成與執(zhí)行來(lái)看，臨時(shí)性組織與行政主體間的效果差異不大，且其所控制的權(quán)力體量使其比一般行政主體更有獲得有效控制的必要。由此，便產(chǎn)生了高控制需求與實(shí)際控制不足的矛盾，故而設(shè)想：隨著跨部門協(xié)同實(shí)踐的蓬勃發(fā)展，這些臨時(shí)性組織是否有可能升格為臨時(shí)行政主體？

設(shè)置臨時(shí)行政主體的意義在于：第一，明確了跨部門協(xié)同實(shí)踐中協(xié)同組織的法律地位，同時(shí)將協(xié)同組織認(rèn)定行政主體，能夠強(qiáng)化實(shí)務(wù)界與學(xué)界對(duì)這種新型主體結(jié)構(gòu)的關(guān)注，從而進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)的組織和程序立法。第二，有助于強(qiáng)化對(duì)臨時(shí)性組織的監(jiān)管，亦為解決跨部門協(xié)同中的問(wèn)責(zé)難題提供了思路。第三，為相對(duì)人提供了明確權(quán)利救濟(jì)途徑。第四，臨時(shí)行政主體是行政主體理論與新型治理實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是行政主體理論發(fā)展的標(biāo)志。而就可行性而言，設(shè)置臨時(shí)行政主體是從權(quán)力屬性和存續(xù)時(shí)間等方面對(duì)傳統(tǒng)行政主體范圍進(jìn)行的合理擴(kuò)張：首先，行政主體所具備的權(quán)力不再局限于單一類型權(quán)力，也包括聯(lián)合性權(quán)力，這并未違背行政主體是行政權(quán)力所有者的本質(zhì)。其次，允許以特定任務(wù)為生命周期的行政主體存在，在其存續(xù)期間內(nèi)，允許臨時(shí)行政主體以自己的名義行使權(quán)力、承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；存續(xù)期間結(jié)束后，再轉(zhuǎn)由組建該臨時(shí)行政主體的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)后續(xù)可能的問(wèn)責(zé)事宜。事實(shí)上，尚不存在有關(guān)行政主體存續(xù)時(shí)間的硬性規(guī)定。由此可見(jiàn)，設(shè)置臨時(shí)性行政主體不構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行行政主體理論的根本違背。

（二）立法展望：以行政程序規(guī)范為主，對(duì)跨部門協(xié)同進(jìn)行具體規(guī)定

結(jié)合德國(guó)、西班牙等西方國(guó)家的行政協(xié)助制度化經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)內(nèi)學(xué)者在幾部行政程序法試擬稿中采用的體例，可以認(rèn)為，通過(guò)行政程序法或其他行政程序規(guī)范對(duì)跨部門協(xié)同進(jìn)行規(guī)定是比較適宜的。鑒于“跨部門協(xié)同”這一概念并非法學(xué)領(lǐng)域普遍認(rèn)可的學(xué)術(shù)話語(yǔ)，必要時(shí)可暫用行政協(xié)助或行政協(xié)同的概念，同時(shí)亦可對(duì)行政協(xié)助的程序立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒（就程序立法而言，跨部門協(xié)同與行政協(xié)助間融通度很高，基本上僅需變動(dòng)“請(qǐng)求協(xié)助方”與“被請(qǐng)求協(xié)助方”的有關(guān)規(guī)定）。具體而言，可從跨部門協(xié)同適用的條件（包括發(fā)起部門發(fā)起跨部門協(xié)同的情景、協(xié)同相關(guān)部門得以拒絕協(xié)同請(qǐng)求的情景）、跨部門協(xié)同的發(fā)起（包括政府發(fā)起與部門發(fā)起兩種）、協(xié)同相關(guān)部門的回復(fù)、跨部門協(xié)同組織成立、跨部門協(xié)同行為實(shí)施、跨部門協(xié)同費(fèi)用負(fù)擔(dān)等方面進(jìn)行具體規(guī)定。由于有關(guān)行政協(xié)助程序的論述已比較充分，此處不做贅述。⑥

結(jié) 語(yǔ)

“和實(shí)生物，同則不繼。”隨著公共事務(wù)的復(fù)雜性和綜合性不斷升級(jí)，我們必須拋棄傳統(tǒng)縱向關(guān)系中組織層級(jí)節(jié)制和橫向關(guān)系中條塊分割結(jié)構(gòu)下的固化思維模式，根據(jù)不同的行政管理需求樹(shù)立條塊結(jié)合、互相合作、相互依賴的管理思路，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的良性工作機(jī)制，在這一進(jìn)程中，跨部門協(xié)同勢(shì)必會(huì)逐漸成為主流的工作形式。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，多次推行以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、大部制為主旨的行政體制改革，并建立了部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)、部門協(xié)議等多種功能性跨部門協(xié)同結(jié)構(gòu)，初步滿足了實(shí)踐中的協(xié)同需求。然而，從法治的視角來(lái)看，當(dāng)前跨部門協(xié)同制度仍存在著法規(guī)體系不健全、嚴(yán)重依賴個(gè)體經(jīng)驗(yàn)以及利益協(xié)調(diào)規(guī)則缺位等嚴(yán)重問(wèn)題，是協(xié)同效率低下、協(xié)同意愿不足原因所在，因而必須加快著手對(duì)當(dāng)前的跨部門協(xié)同法治進(jìn)行建構(gòu)、優(yōu)化。

注釋：

①梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)可知，法學(xué)者在研究中采用的近似概念包括“公務(wù)協(xié)助”“職務(wù)協(xié)助”“行政協(xié)助”“行政協(xié)調(diào)”等，其中以行政協(xié)助最為常見(jiàn)。然而從語(yǔ)義學(xué)視角來(lái)看，本文要論述的跨部門協(xié)同與行政協(xié)助不是等同概念，行政協(xié)助側(cè)重于一方主體對(duì)他方主體的單方行為，跨部門協(xié)同則是多個(gè)主體為實(shí)現(xiàn)某一治理目標(biāo)實(shí)施的共同行為。出于嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，本文選擇采用“跨部門協(xié)同”的概念。 參考黃學(xué)賢、周春華：《行政協(xié)助概念平息與重塑》，載于《法治論叢》2007年第3期。

②如《中華人民共和國(guó)藥品管理法》中規(guī)定“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院商請(qǐng)藥品監(jiān)督管理部門、生態(tài)環(huán)境主管部門等部門提供檢驗(yàn)結(jié)論、認(rèn)定意見(jiàn)以及對(duì)涉案藥品進(jìn)行無(wú)害化處理等協(xié)助的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供，予以協(xié)助”，此外，《中華人民共和國(guó)車船稅法》《中華人民共和國(guó)密碼法》《中華人民共和國(guó)消防法》等部門法律中也均有關(guān)于跨部門協(xié)同制度的規(guī)定。

③試舉一例：南通市發(fā)布的《市政府辦公室關(guān)于建立南通市城市軌道交通工程安全生產(chǎn)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的通知》，（通政辦發(fā)〔2018〕44號(hào)），2018年5月14日。

④這里的“對(duì)應(yīng)權(quán)力”包括拒絕協(xié)助權(quán)、請(qǐng)其負(fù)擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的權(quán)力等，德國(guó)、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”中便包含對(duì)應(yīng)權(quán)力的規(guī)定。如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第5條第3款規(guī)定了被請(qǐng)求機(jī)關(guān)拒絕協(xié)助請(qǐng)求的三種情形：①其他機(jī)關(guān)較為方便或較小花費(fèi)即可提供協(xié)助；②被請(qǐng)求機(jī)關(guān)須支出極不相稱的巨大開(kāi)支方可提供協(xié)助；③考慮到請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)的職能，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)如提供協(xié)助即會(huì)嚴(yán)重?fù)p及自身職能。

⑤“行政協(xié)助”與“行政協(xié)同”存在語(yǔ)義差別，行政協(xié)作制度不完全等同于跨部門協(xié)同制度。然而兩者間具有較高的制度耦合性，在一定程度上可通用，故此處借用行政程序法中“行政協(xié)助”的概念和制度，作為本文論證跨部門協(xié)同的論據(jù)。

⑥可參考王麟：《行政協(xié)助論綱——兼評(píng)〈中華人民共和國(guó)行政程序法（試擬稿）〉的相關(guān)規(guī)定》，載《法學(xué)論壇》2006年第1期；周春華：《行政協(xié)助基本問(wèn)題研略》，載《法治研究》2007年第7期；關(guān)保英：《論行政執(zhí)法中的行政協(xié)助》，載《江淮論壇》2014年第2期等。