寧夏建省與阿拉善旗省治模式的開(kāi)啟
——兼論寧夏建省原因

楊鈞期，黃 鑫

(1.貴州師范大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025；2.寧夏社會(huì)科學(xué)院,寧夏 銀川 750021)

北伐戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，沒(méi)有明顯地盤(pán)優(yōu)勢(shì)的馮玉祥及其西北軍為在新一輪的軍事斗爭(zhēng)中立于不敗之地，開(kāi)始對(duì)其控制下的區(qū)域進(jìn)行整合，著手醞釀甘肅分治案，即將甘肅一分為三。后經(jīng)過(guò)西北軍系人物——時(shí)任國(guó)民政府內(nèi)政部長(zhǎng)薛篤弼的活動(dòng)，該案隨之被列為國(guó)民黨中央政治會(huì)議討論的議案。1928年9月5日，在國(guó)民黨中央政治會(huì)議第153次會(huì)議上，該提案得以通過(guò)。10月17日，國(guó)民黨中央政治會(huì)議第159次會(huì)議又通過(guò)了寧夏、青海建省的決議。甘肅分治與寧夏建省是“民國(guó)時(shí)期發(fā)生在西北的一件大事”，[1]是研究近代西北區(qū)域歷史變遷中無(wú)法繞開(kāi)的一個(gè)問(wèn)題，故學(xué)術(shù)界對(duì)其已有了較為深入的探討。但某些方面仍有深入研究的空間，筆者試從邊疆治理的角度對(duì)寧夏建省的相關(guān)面向進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，深化此類(lèi)問(wèn)題的思考。

一、寧夏建省原因

關(guān)于寧夏建省的原因?qū)W術(shù)界已有的結(jié)論大體可以歸納為：建省是國(guó)民政府與馮玉祥西北軍雙方借此削弱對(duì)方實(shí)力的結(jié)果，是派系斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。因?yàn)閷?duì)雙方而言，分治與建省是不同的兩個(gè)面相。國(guó)民政府側(cè)重于建省后帶來(lái)的分治，這不僅可以迎合當(dāng)時(shí)為風(fēng)靡一時(shí)的“縮小省區(qū)論”，同時(shí)還可借此分散和削弱西北軍；而西北軍方面則更看重分治后的建省——此舉不僅可以增加省區(qū)數(shù)量，以便安置部屬，平衡集團(tuán)內(nèi)部利益。更為重要的是可以藉建省保留更多的軍隊(duì)(當(dāng)時(shí)駐防省區(qū)的數(shù)量是整軍后保留部隊(duì)數(shù)量的重要指標(biāo))，從而將南京方面借編遣而裁減西北軍的目的消解于無(wú)形。此外，西北軍還有出于與甘肅地方勢(shì)力較量的需要，藉“分治建省”汲取更多統(tǒng)治合法性的考量。[注]關(guān)于寧夏建省的原因，吳忠禮先生的觀點(diǎn)最為典型，其認(rèn)為：第一，國(guó)民政府削弱地方勢(shì)力的需要?！耙?yàn)榘咽^(qū)劃分小了，地方勢(shì)力就會(huì)被分散和削弱，……可以達(dá)到各個(gè)擊破的目的”；第二，國(guó)民軍出于保持實(shí)力的需要?！皳?jù)馮部原控制四個(gè)省，分配準(zhǔn)編12個(gè)師的前例，平均每省駐軍3個(gè)師，那么再增加寧夏、青海兩省，就可以再爭(zhēng)取多編幾個(gè)師的兵力”；第三，國(guó)民軍出于因人設(shè)事的需要?！氨狈コ晒ΓS多人都做了官，……可是西北軍畢竟只占據(jù)四個(gè)省份，因此一時(shí)間大有神多廟少之感，在這種情況下，多添一個(gè)省，就可以多安排一批部屬”；第四，國(guó)民軍出于與甘肅地方對(duì)抗的需要。見(jiàn)吳忠禮：《寧夏建省溯源》，寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1984年第2期。

上述觀點(diǎn)對(duì)建省原因解讀雖符合一定的歷史邏輯，但缺乏佐證資料，難免有過(guò)度解讀之嫌。退而言之，即使成立，似乎也只能解釋甘肅分治，不能解釋為何是在寧夏與青海建省，而不是當(dāng)時(shí)隴上八鎮(zhèn)的其他鎮(zhèn)？如果僅就為削弱和限制對(duì)方計(jì)，在隴東，隴南或河西等地建省又何嘗不能實(shí)現(xiàn)？就地緣政治而言，寧夏與青海之外的其他六鎮(zhèn)何嘗不是相對(duì)獨(dú)立統(tǒng)一的區(qū)域？由此可見(jiàn)，至少就南京方面而言，其動(dòng)機(jī)遠(yuǎn)非基于派系斗爭(zhēng)的考量，況且分治與建省也很難“分散和削弱”西北軍實(shí)力，反而有可能使對(duì)手?jǐn)U大局面。寧夏建省背后應(yīng)有其他超越派系斗爭(zhēng)的政治意圖。

為考察寧夏建省背后的政治意圖，我們不妨對(duì)西北軍建省議案中所述緣由進(jìn)行一定的分析。茲將緣由摘錄如下：

A甘肅面積過(guò)廣，北部阿拉善額魯特旗，及額濟(jì)納土爾扈特旗地方，漢、蒙雜處，夙號(hào)難治。B從前設(shè)有寧夏護(hù)軍使管轄。寧夏護(hù)軍使改為鎮(zhèn)守使，該地方仍歸寧夏鎮(zhèn)守使轄治?，F(xiàn)時(shí)鎮(zhèn)守使既不設(shè)立，該兩旗地方遂致無(wú)所管轄。甘肅省政府鞭長(zhǎng)莫及，難以控制，長(zhǎng)此以往，殊非所宜。況該處地廣人稀，尚待開(kāi)發(fā)，聽(tīng)其自然，亦屬可惜。C查甘肅寧夏地方瀕黃河，土地肥沃，若將舊寧夏道屬各縣與阿拉善、額濟(jì)納地方合并為一，劃設(shè)成省，先就寧夏附近之地，從事屯墾，一面向阿拉善、額濟(jì)納地方逐漸開(kāi)發(fā)，不十年間，即可與內(nèi)地相埒。D至于寧夏物產(chǎn)豐富，關(guān)于省之經(jīng)費(fèi)，較之青海等省，尚有余裕，亦無(wú)虞財(cái)政之困難也。E“辦法”：將寧夏道屬各縣與阿拉善、額濟(jì)納兩旗合并成省，名為寧夏省，其省治即設(shè)在寧夏。是否可行，敬請(qǐng)公決。[2](注：字母序號(hào)為引者所加)

需要說(shuō)明的是，西北軍所述緣由雖并非一定代表本意，但為確保議案順利通過(guò)，其理應(yīng)迎合國(guó)民政府戰(zhàn)略意圖和施政方略。退而求之，其至少不能與之相違背，故透過(guò)該議案我們?nèi)钥梢愿Q見(jiàn)國(guó)民政府的大致意圖。

上述建省緣由中，A可視作甘肅分治的理由，即：甘肅省域遼闊，阿、額兩旗情形復(fù)雜，省政府很難對(duì)其進(jìn)行有效管理。B、C、D則可視為在寧夏建省的理由，即：寧夏具有管轄阿、額兩旗的經(jīng)歷，且距兩旗較近，管理上較為便利。此外，寧夏建省的財(cái)政基礎(chǔ)也具備。E則為寧夏建省的具體方案。由此我們可以看出，無(wú)論是甘肅分治還是寧夏建省，其理由幾乎都是圍繞阿、額兩旗展開(kāi)的，故加強(qiáng)蒙旗的治理才是寧夏建省的主要原因。正如時(shí)人所言：“此次朔方道改省動(dòng)機(jī)之一自為治蒙政策，善使僅管八縣，則改省毫無(wú)意義也”。[3]這也表明，隨著北伐的完成，國(guó)民政府已將邊疆治理提上議程，而將這些地區(qū)納入省治軌道則是其加強(qiáng)治理的重要方略。

這也可以從國(guó)民政府此前將察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)、西康等地區(qū)改為行省的先例中得到進(jìn)一步印證。察哈爾等新建四省無(wú)不處在蒙藏等少數(shù)民族集中區(qū)域。因由清朝皇室所維系聯(lián)結(jié)的滿、蒙、藏、回一體關(guān)系已經(jīng)瓦解， 蒙藏地區(qū)與中央政權(quán)之間已呈日漸分離之勢(shì)，這給國(guó)民政府造成了巨大的邊防隱患。在新型的民族共同體——現(xiàn)代民族國(guó)家尚待構(gòu)建之際，為維護(hù)邊防安全，以省治的方式推進(jìn)對(duì)邊疆的整合，就成為國(guó)民政府邊疆治理的基本策略。循此理路，我們進(jìn)一步得出：國(guó)民政府寧夏建省的主要原因?yàn)榧訌?qiáng)對(duì)阿、額等蒙旗治理，鞏固西北邊防。

與國(guó)民政府著眼于邊疆治理與國(guó)防安全相比，作為此次區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)議方西北軍之所以主動(dòng)提出在寧夏建省，其固然有通過(guò)增加省區(qū)數(shù)目，保留更多軍隊(duì)以消解國(guó)民政府裁軍計(jì)劃的企圖，但其直接目的則是為了借省治取代蒙古王公對(duì)兩旗的統(tǒng)治，從而擴(kuò)充自己的統(tǒng)治地盤(pán)。

阿、額兩旗地域遼闊，各種資源十分豐富，在內(nèi)蒙古蒙旗系統(tǒng)中享有極高地位。僅以阿拉善一旗為例，該旗面積即為17萬(wàn)平方公里，幾乎相當(dāng)于與內(nèi)地一中等省份。此外，該旗物產(chǎn)資源也十分豐富，尤其是鹽湖眾多，為甘、寧、綏西、晉北食鹽的主要來(lái)源地。故控制二旗，即意味實(shí)力大大的擴(kuò)張。但與民國(guó)后普遍統(tǒng)轄于某一行省的內(nèi)蒙古其他蒙旗(或類(lèi)似于行省的特別區(qū))不同，阿、額兩旗為特別旗，直轄于中央政府，毗鄰的甘肅省概莫能染指其政務(wù)，這無(wú)不給西北軍甘肅當(dāng)局很大刺激。與此同時(shí)，阿、額兩旗鄰近新疆的地理位置對(duì)一直缺乏出?？诘奈鞅避娨矘O具誘惑力。該旗對(duì)于西北軍獲得境外戰(zhàn)略物資援助，進(jìn)而抗衡國(guó)民政府，具有非凡的意義。北伐時(shí)，西北軍就是通過(guò)與阿拉善旗王公的聯(lián)合，依靠該旗通往庫(kù)倫大道獲得蘇聯(lián)軍火補(bǔ)給的。也正因?yàn)槿绱?，控制阿、額兩旗對(duì)實(shí)現(xiàn)西北軍集團(tuán)利益，具有獨(dú)特的價(jià)值。

事實(shí)上，控制阿拉善等蒙旗一直是西北軍經(jīng)營(yíng)西北的重要方略。早在1925年進(jìn)入甘肅時(shí)，西北軍(時(shí)稱(chēng)國(guó)民軍)就已開(kāi)始著手加強(qiáng)對(duì)阿拉善旗的控制。其首先將甘肅征收與教育機(jī)構(gòu)延伸至阿拉善旗，企圖控制阿拉善旗的財(cái)政與教育。隨后，又以籌設(shè)兵站為名，在阿拉善旗磴口巴格設(shè)立縣治，將旗屬磴口、沙金套海等后套產(chǎn)糧之區(qū)悉數(shù)劃入縣治，直接委任官吏治理。[5]與此同時(shí)，西北軍當(dāng)局還以挽運(yùn)蘇聯(lián)援助之軍火為由，在阿拉善旗組設(shè)辦事處，委任師長(zhǎng)趙景文為駐阿拉善旗監(jiān)督委員，帶兵常駐定遠(yuǎn)營(yíng)。[6]

因事關(guān)權(quán)力流失，西北軍這些活動(dòng)也遭到了阿拉善旗蒙古王公當(dāng)局的高度戒備與抵制，其效果并不理想。為推進(jìn)對(duì)阿拉善旗的整合控制，1928年4月22日，寧夏西北軍當(dāng)局又聯(lián)合阿拉善蒙古貴族德毅忱(又稱(chēng)小三爺)發(fā)動(dòng)起事，推翻原有王公政權(quán)，另設(shè)旗務(wù)處。因觸動(dòng)了蒙旗王公體制，該事件隨即引發(fā)了蒙古社會(huì)的強(qiáng)烈的反應(yīng)，招致舊勢(shì)力的強(qiáng)大反撲。為避免整個(gè)蒙古社會(huì)秩序的震蕩，在國(guó)民政府的干預(yù)下，西北軍當(dāng)局被迫恢復(fù)阿拉善旗原有政治秩序，其以武力控制阿拉善旗的努力未取得成功。此后，以省治的方式推進(jìn)對(duì)阿拉善等蒙旗的控制也就成為西北軍一種切合實(shí)際的選擇。

二、省治模式對(duì)阿拉善旗的影響

寧夏地方升格建省，使其直接納入中央政府的行政單元，這對(duì)于提升寧夏在全國(guó)的地位，促進(jìn)寧夏地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有著重要的意義。與此同時(shí)，將阿、額兩旗納入中央集權(quán)象征下的省治，這也標(biāo)志著兩旗開(kāi)始由蒙古王公委托治理向中央直接治理的轉(zhuǎn)變，這無(wú)疑成為其歷史發(fā)展中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。因額濟(jì)納旗距離寧夏過(guò)遠(yuǎn)，此后該旗雖納入寧夏省，但由甘肅省政府代管。故以下僅以阿拉善一旗為例，探討寧夏建省的影響。其對(duì)阿拉善旗的影響主要表現(xiàn)在：

第一，有利于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)阿拉善旗邊防。阿拉善旗東臨綏西、河套，南隔賀蘭山與寧夏相望，西扼新疆，西南緊靠河西走廊，北接外蒙古，并有庫(kù)倫大道通往外蒙古及蘇俄，在國(guó)防上具有極其重要的戰(zhàn)略地位。民初有人就曾斷言，“寧夏蒙民，在今日外蒙獨(dú)立時(shí)期，實(shí)為中國(guó)北邊民族最要之一部”。[7]寧夏行政區(qū)劃的升格，無(wú)疑大大擴(kuò)充了寧夏地方的軍政資源，提升了其軍事打擊能力，這對(duì)阿拉善旗內(nèi)分離勢(shì)力和境外主權(quán)覬覦者起到相當(dāng)?shù)恼饝刈饔谩Ｅc此同時(shí)，寧夏建省還有利于整合寧夏內(nèi)地與阿拉善旗武裝力量，統(tǒng)一協(xié)調(diào)兩地的軍事行動(dòng)，從而改善西北邊疆防務(wù)。

阿拉善旗與寧夏僅賀蘭山一隔，雙方在防務(wù)治安上一直存在著密切的聯(lián)系。清朝前期，西北準(zhǔn)格爾等部蒙古時(shí)有叛亂，威脅著西北內(nèi)地安全。阿拉善旗作為叛亂的緩沖地帶，是寧夏內(nèi)地最重要的安全防線。陜甘總督岳鐘琪謂之為“朔方之保障，沙漠之咽喉”。[8]為加強(qiáng)對(duì)阿拉善地區(qū)的守衛(wèi)，雍正即命岳鐘琪在賀蘭山西麓山口約六十里的阿拉善境內(nèi)筑城，名曰定遠(yuǎn)營(yíng)，與寧夏城“適成掎角之勢(shì)”。[9]民國(guó)后，北洋政府又設(shè)寧夏護(hù)軍使(1921年后又改為鎮(zhèn)守使)統(tǒng)一節(jié)制寧夏道、阿拉善旗等地軍務(wù)。至此，阿拉善旗與寧夏遂正式成為統(tǒng)一的的軍政單元，誠(chéng)如當(dāng)時(shí)寧夏護(hù)軍使馬福祥所言：“至我民國(guó)，各旗軍務(wù)均歸節(jié)制，始胡越不啻為一家矣”。[10]事實(shí)上，馬福祥此言?xún)H為美好的愿景。因雙方政治上互不統(tǒng)屬，協(xié)商溝通依然不暢，軍政仍處于分立狀態(tài)。寧夏建省無(wú)疑消除實(shí)現(xiàn)兩地軍政統(tǒng)一的制度障礙，有力地促進(jìn)雙方軍事防務(wù)上的協(xié)調(diào)與聯(lián)系。

第二，有利于進(jìn)一步密切阿拉善旗與寧夏內(nèi)地之間的聯(lián)系，加速阿拉善旗經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。一直以來(lái)，阿拉善旗與寧夏之間在經(jīng)濟(jì)上存在很大的互補(bǔ)性。一方面，阿拉善旗對(duì)寧夏經(jīng)濟(jì)有著的重要影響。阿拉善旗地廣人稀，物產(chǎn)資源豐富，成為寧夏民眾外出謀生的主要去處。據(jù)記載，自清中葉后，寧夏一些民眾即在阿拉善旗內(nèi)伐木為生，旗府也曾一度允許其自由開(kāi)采。如旗政務(wù)處所言：“阿拉善親王多羅特色楞在位，正際承平時(shí)代，政簡(jiǎn)民安，并無(wú)用款之地，而山林暢茂，因準(zhǔn)漢民自由樵采，并未索租”[11](P237)。清光緒以后，隨著阿拉善旗東部瀕臨黃河一帶大量荒地的開(kāi)墾，又有大量寧夏民眾移入此片區(qū)域。據(jù)1937年赴此調(diào)查的竇震寰寫(xiě)道：

寧夏亦以農(nóng)村破產(chǎn)，民不聊生，獨(dú)西套阿拉善旗，以四境交通不便，聳峰阻障，境內(nèi)盜匪絕跡，民殷物阜，頗有上古鑿井而飲耕田而食之風(fēng)。寧、甘兩省人民，咸視該地為世外桃源，爭(zhēng)赴阿旗謀生，此亦阿旗人口近年逐漸增多，日臻繁榮之一原因也。[12]

同時(shí)，寧夏每年都有民眾進(jìn)入阿拉善旗內(nèi)牧放牛羊、挑挖煤炭、采摘蘑菇、肉蓯蓉及甘草等中藥材。這些移民的進(jìn)入活躍了阿拉善旗商品市場(chǎng)的同時(shí)，也加速了對(duì)阿拉善旗經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)。

另一方面，阿拉善旗對(duì)寧夏經(jīng)濟(jì)也存在著很強(qiáng)的依賴(lài)性。阿拉善旗為游牧地區(qū)，境內(nèi)所產(chǎn)主要為鹽與皮毛產(chǎn)品，而民眾生活所必需的糧食則高度依賴(lài)寧夏供給。誠(chéng)如旗政務(wù)處所言：“本旗游牧地址，向無(wú)莊稼可耕種，婦孺皆知，每歲蒙地兵民日用糧食均恃寧夏源源運(yùn)濟(jì)”。[13]據(jù)統(tǒng)計(jì)，阿拉善旗每年從寧夏進(jìn)口糧食總數(shù)達(dá)16萬(wàn)石，約占進(jìn)口糧食的五分之四。[14]除糧食外，蒙民所喜好之白酒、茶葉、棉花絲織品、器皿用具也仰賴(lài)于寧夏。此外，阿拉善旗初步發(fā)展的手工業(yè)、煤礦業(yè)所需勞動(dòng)力來(lái)源及其產(chǎn)品銷(xiāo)售市場(chǎng)也大多為寧夏。正因?yàn)榘⒗破炫c寧夏經(jīng)濟(jì)存著密切關(guān)系，故此次阿拉善旗劃入寧夏省，既是這種關(guān)系發(fā)展的反映，同時(shí)也能促使二者成為更為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)共同體，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)阿拉善旗經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，有利于加快對(duì)阿拉善旗政治一體化的整合。阿拉善旗長(zhǎng)期實(shí)行封建王公體制。在此種政治下，中央政府長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。廣大民眾但知有王爺、神佛，而不知有國(guó)家、中央政府。寧夏建省，使阿拉善旗與內(nèi)地結(jié)成了統(tǒng)一的行政單元，進(jìn)而加速了其與內(nèi)地政治一體化的道路。自阿拉善旗納入寧夏省后，寧夏省政府當(dāng)局即以該旗“經(jīng)中央明令歸省管轄，所有設(shè)治行政亟應(yīng)著手次第進(jìn)行，用謀統(tǒng)一而期發(fā)展”為由，[15]在阿拉善旗內(nèi)設(shè)置紫泥湖設(shè)治局，后又籌設(shè)香山設(shè)治局，以為縣治張本。與此同時(shí)，寧夏省還在阿拉善旗組設(shè)定遠(yuǎn)營(yíng)辦事處與軍警稽查分處，進(jìn)一步將省政權(quán)力延伸至旗內(nèi)。這些機(jī)構(gòu)組織在不同程度地影響與削弱阿拉善旗封建王公權(quán)力的同時(shí)，也向該地方傳導(dǎo)著國(guó)家觀念，使旗內(nèi)民眾更真切地感受到國(guó)家的存在。這為后來(lái)實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地政治的同一性創(chuàng)造了條件。也正因?yàn)槿绱?，一些論者認(rèn)為寧夏建省“亦具有某種程度的‘改土歸流’的性質(zhì)與意義”。[16]

三、余論

盡管寧夏建省密切了阿拉善旗與內(nèi)地的政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但此次寧夏與阿拉善旗行政區(qū)劃關(guān)系的調(diào)整，一定程度上說(shuō)實(shí)為國(guó)民政府軍政力量介入的產(chǎn)物，目的是為了實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)阿拉善旗直接治理的轉(zhuǎn)變。但此后國(guó)民政府力量并未在寧夏扎根，該省政局一直操控在地方軍閥手中，故寧夏建省無(wú)疑為地方軍閥開(kāi)辟了一條控制阿拉善旗的合法路徑。為避免軍閥控制對(duì)阿拉善旗的劇烈震蕩，進(jìn)而削弱蒙旗社會(huì)的內(nèi)向之心，此后國(guó)民政府又頒布《蒙古盟部旗組織法》，在維持寧夏省治格局的前提下，宣布繼續(xù)保留蒙旗原有的王公體制，又明令阿拉善旗在行政上直轄于行政院，使阿拉善旗在基本維持原有蒙古王公直接治理的同時(shí)，又形成了中央與寧夏省參與的多頭治理格局。寧夏省軍閥政權(quán)憑借著在阿拉善旗絕對(duì)的軍政優(yōu)勢(shì)，迅速將參與治理權(quán)轉(zhuǎn)化為對(duì)阿拉善旗的實(shí)際控制，省旗沖突遂呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)。國(guó)民政府在阿拉善旗的治理也陷入了以問(wèn)題解決問(wèn)題，用代價(jià)減免代價(jià)的境地，這也可以透視出民國(guó)西北邊疆治理的困境。