后扶貧時(shí)代相對貧困治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化

王 丹, 傅思憶

(成都銀杏酒店管理學(xué)院 思政部， 四川 成都 611743)

截至2021年2月25日，“我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了又一個(gè)彪炳史冊的人間奇跡！”[1]但2020年后相對貧困問題成為主要的、核心的問題，“相對貧困不是一個(gè)囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的問題，其治理沒有完成時(shí)?！盵2]消除長期困擾中國農(nóng)村原發(fā)性絕對貧困并不意味著中國將不存在貧困問題，也不意味著扶貧工作的結(jié)束，扶貧工作將由解決絕對貧困，轉(zhuǎn)入解決相對貧困的新階段，屆時(shí)扶貧將由突擊性工作轉(zhuǎn)入持續(xù)性工作[3]。十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”[4]。按照黨中央對新時(shí)代解決相對貧困的政策要求，從中央到地方的各級政府都要把繼續(xù)做好相對貧困的治理制度、治理政策、治理體系、治理模式和治理措施納入地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃與實(shí)施，尤其要把構(gòu)建解決相對貧困治理的地方法規(guī)與治理架構(gòu)納入地方政府常態(tài)化的管理與考核中。只有從國家層面頂層設(shè)計(jì)入手，把相對貧困治理納入國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排之中，形成自上而下的相對貧困治理體系，才能達(dá)到實(shí)現(xiàn)相對貧困的社會(huì)治理效應(yīng)。

絕對貧困的消除并不意味著中國就終止了扶貧事業(yè)。從某種意義上講，絕對貧困轉(zhuǎn)入相對貧困后，相對貧困將現(xiàn)象不僅廣泛存在于農(nóng)村，還呈現(xiàn)出從農(nóng)村逐步轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)及中小城市的趨勢。因此，相對貧困所在地區(qū)將更分散、地域空間更大，需求愿望也將從物質(zhì)剛需逐步轉(zhuǎn)向思想文化和精神需求。從相對貧困的特點(diǎn)與需求來看，后脫貧時(shí)代相對貧困的治理任務(wù)更艱巨，各級地方政府反貧困的任務(wù)不是更輕松，而是更繁重。

一、準(zhǔn)確把握后扶貧時(shí)代相對貧困的新特點(diǎn)

2021年,中國向世界莊嚴(yán)宣告，有十四億多人口的大國完成了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，消滅了統(tǒng)計(jì)意義上的絕對貧困，創(chuàng)造了中國歷史甚至是世界歷史未曾有的人類奇跡，更是譜寫了人類歷史消滅貧困的輝煌篇章。但是，我們還應(yīng)當(dāng)看到，中國當(dāng)下仍然是社會(huì)主義初級階段，社會(huì)生產(chǎn)力水平仍然不高，也不能滿足廣大人民群眾對美好生活向往的各項(xiàng)需求，解決相對貧困仍然是社會(huì)主義新時(shí)代長期存在的政府工作難題。只有準(zhǔn)確把握相對貧困內(nèi)涵及特征，才能高效有序地推進(jìn)相對貧困的治理體系構(gòu)建與完善。

絕對貧困的核心問題是解決最基本的生存問題，其特點(diǎn)是人均收入和人均消費(fèi)均低于當(dāng)代社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)。政府消滅絕對貧困的著力點(diǎn)就是調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，解決絕對貧困人群生活物資上的需求，讓絕對貧困人群收入和消費(fèi)達(dá)到當(dāng)前社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)。絕對貧困考量的主要指標(biāo)是收入、消費(fèi)和住房等偏重剛需方面的物質(zhì)需要，而相對貧困考量的主要指標(biāo)更多聚焦在思想文化、精神意志和科技教育等精神層面的向往，著重表現(xiàn)在公平、正義、和諧、機(jī)會(huì)共有、成果共享等社會(huì)發(fā)展方面的問題。只有準(zhǔn)確認(rèn)識和把握相對貧困呈現(xiàn)的新特點(diǎn)和新趨勢，才能準(zhǔn)確制定治理相對貧困的新政策和新措施。

首先，相對貧困具有多維度的新特點(diǎn)。相對貧困既有收入低，又有消費(fèi)不能滿足基本需求；既有物質(zhì)貧乏，又有精神貧困；既有教育問題導(dǎo)致的貧困，又有醫(yī)療衛(wèi)生問題導(dǎo)致的貧困；既有大量的農(nóng)村貧困人群，又有各種原因?qū)е碌某擎?zhèn)及中小城市建設(shè)過程中產(chǎn)生的新的貧困群體。

其次，相對貧困具有人口基數(shù)大和動(dòng)態(tài)變化大的新特點(diǎn)。在過去幾十年消滅絕對貧困的過程中，地方政府就貧困地區(qū)所轄的貧困戶按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)劃定了貧困區(qū)域(或稱為貧困縣、貧困村)，統(tǒng)計(jì)出了絕對貧困的人口數(shù)量。而相對貧困對于未來的治理來說，還是一個(gè)全新的社會(huì)課題，如何界定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，既可以參照世界銀行的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，將相對貧困設(shè)定為當(dāng)前社會(huì)平均收入的1/3，又可參照歐盟設(shè)定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，即中等收入數(shù)量的60%。所以，無論按什么標(biāo)準(zhǔn)劃分，相對貧困數(shù)量都是巨大的，并且這些人群是動(dòng)態(tài)變化的[5]。

再次，相對貧困由農(nóng)村向城市發(fā)展轉(zhuǎn)移。在社會(huì)主義新時(shí)代發(fā)展過程中，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是地方政府尤其是農(nóng)業(yè)大省地方工作的重中之重。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村人口將大量向城市尤其是中小城市轉(zhuǎn)移，成為新一代城市居民。而這類人群必將出現(xiàn)收入低、住房面積窄、優(yōu)質(zhì)的教育資源享受困難、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障難度大、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力大等一系列因貧富差距而出現(xiàn)的新問題[6]。

只有深入研究相對貧困出現(xiàn)的新特點(diǎn)，多方面研究相對貧困面臨的新問題和新困難，在對未來發(fā)展的新趨勢的準(zhǔn)確把握上，厘清導(dǎo)致大量相對貧困戶產(chǎn)生的根源，才能提高政府解決相對貧困問題的治理能力。為此，認(rèn)真研究相對貧困的主要問題是必要的。

二、后扶貧時(shí)代治理相對貧困中遇到的主要問題

在新中國建立的七十多年里，黨中央高度重視扶貧工作，尤其是改革開放四十多年來，黨中央把消除絕對貧困作為執(zhí)政為民的重要工作來抓，從中央到地方都成立了扶貧專門機(jī)構(gòu)，出臺了一系列扶貧政策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的治理措施，并莊嚴(yán)向世界承諾到2020年消滅絕對貧困治理任務(wù)。習(xí)近平指出：“2020年全面建成小康社會(huì)之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時(shí)，現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排?！盵7]相對貧困是未來中國社會(huì)長期存在的，其治理難度更大、任務(wù)更艱巨，要解決的問題也更多。

(一)國家層面消除絕對貧困一系列優(yōu)惠政策、措施逐漸退出所帶來的困難

在近幾年實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧治理過程中，黨中央和國務(wù)院出臺了一系列脫貧攻堅(jiān)的支撐政策，從人力、物力和財(cái)力方面支持完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，尤其是動(dòng)員東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對口幫扶西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、科技和教育等各項(xiàng)精準(zhǔn)援助項(xiàng)目，支持貧困地區(qū)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。東部省份地方政府派出具有創(chuàng)新開拓精神的干部到西部貧困地區(qū)掛職鍛煉，全國高校、科研機(jī)構(gòu)拿出科技扶貧項(xiàng)目落地貧困地區(qū)發(fā)展高附加值經(jīng)濟(jì)，省部級高校派出碩士、博士到地方任職對口援助，重點(diǎn)扶持落后地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和鄉(xiāng)村惠農(nóng)科技等項(xiàng)目[3]。在這一系列的對口支援中，國家、地方政府和地方科研院所在人力、物力和財(cái)力上投入巨大，成就顯著，完成了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。然而，在治理相對貧困過程中，這些精準(zhǔn)扶貧政策措施必將逐漸退出，原有的人力、物力和財(cái)力等巨大的支持力度也將逐漸減弱甚至消失。一旦這些重點(diǎn)支持脫貧攻堅(jiān)的政策與措施退出，這些地區(qū)極易引發(fā)相對貧困，產(chǎn)生一系列返貧問題。

(二)相對貧困人口分布在農(nóng)村和城市，人群數(shù)量更加龐大，消除返貧現(xiàn)象更為困難

在過去幾十年脫貧攻堅(jiān)治理中，貧困人群較為集中，而且還可以從經(jīng)濟(jì)收入不達(dá)標(biāo)劃定哪些是貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困戶，要幫助的貧困對象和貧困任務(wù)非常清晰和明確。而相對貧困對象不容易確定，解決需求也更為多元化。首先是相對貧困標(biāo)準(zhǔn)如何界定的問題。東部、中部和西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)差別很大，城市和農(nóng)村人群收入與消費(fèi)更有較大差距，如何確定相對貧困人群的標(biāo)準(zhǔn)就成為難題。其次，絕對貧困對象主要是居住在落后山區(qū)、丘陵或農(nóng)村。在后扶貧時(shí)代，不僅農(nóng)村仍然還有大量的相對貧困人群，而且這些貧困人群在未來的城市化進(jìn)程中，其中有一部分會(huì)向城鎮(zhèn)、中小城市轉(zhuǎn)移流動(dòng)，成為城鎮(zhèn)中新的貧困人群。再次，未來新的貧困人群具有更為突出的不確定性。在未來的城市化進(jìn)程中，將不斷出現(xiàn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、大中小城市差距擴(kuò)大、各階層人群收入與消費(fèi)差距擴(kuò)大等社會(huì)性問題。因此，相對貧困問題也將會(huì)隨著這些差距而出現(xiàn)不確定性，這種現(xiàn)象也必將是長期存在的，所以消除相對貧困將面臨問題多、難度大和時(shí)間長等難題。

(三)相對貧困不僅表現(xiàn)在物質(zhì)需求，而且更多表現(xiàn)在文化與精神方面的需求

在消除絕對貧困的過程中，國家從中央到地方實(shí)施的治理舉措大多是通過項(xiàng)目和資金支持，主要是從物質(zhì)需求上資助貧困人口脫貧脫困，因?yàn)樵谶@一階段，解決貧困人群衣食住行困難的問題是消除絕對貧困最核心的任務(wù)。而在未來相對貧困人群問題上，不僅有經(jīng)濟(jì)收入低帶來的衣食住行問題，而且更多的還有教育貧困、思想貧困、精神貧困和文化貧困等精神層面上引發(fā)出現(xiàn)的新問題。這些問題更多表現(xiàn)為收入不公平、教育不公平和社會(huì)不公平等社會(huì)主義核心價(jià)值觀層面的突出的新問題。

三、構(gòu)建和優(yōu)化后扶貧時(shí)代治理相對貧困問題的戰(zhàn)略舉措

相對貧困是社會(huì)主義新時(shí)代發(fā)展過程中長期存在的社會(huì)問題，相對貧困問題的治理涉及當(dāng)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)各個(gè)方面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更是事關(guān)社會(huì)公平、收入公平、分配公平及社會(huì)和諧等當(dāng)代社會(huì)主義核心價(jià)值觀踐行的重大治理方向的重大問題[5]。為此，治理相對貧困，必須高舉社會(huì)主義核心價(jià)值觀的理論旗幟，充分利用好集中力量辦實(shí)事、辦大事的政治舉措，利用好和發(fā)揮好社會(huì)主義制度的優(yōu)勢，最大程度上形成治理相對貧困的社會(huì)合力，穩(wěn)步推進(jìn)解決相對貧困出現(xiàn)的社會(huì)新問題。

(一)構(gòu)建治理相對貧困的政策理論體系

在過去幾十年中，中國在實(shí)施消除絕對貧困過程中已經(jīng)構(gòu)建了較為系統(tǒng)和完善的脫貧攻堅(jiān)的理論體系和政策措施，這些政策法規(guī)是治理脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的政策依據(jù)。同樣，未來治理相對貧困更需要政策支持。在未來治理相對貧困問題時(shí)，相對貧困人口多、分布更為分散、需求更為多樣化，問題更多、困難更大，若沒有國家政策支撐，地方政府無政策引領(lǐng)，難有作為，甚至不敢作為。因而只有中央政府牽頭，在國家頂層設(shè)計(jì)上把相對貧困納入國家治理發(fā)展規(guī)劃之中，統(tǒng)籌研究并制定相對貧困制度和政策，構(gòu)建治理相對貧困的框架理論體系，用于指導(dǎo)全國相對貧困實(shí)踐活動(dòng)。

(二)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化治理模式

轉(zhuǎn)變運(yùn)動(dòng)式治理絕對貧困的思維觀念，建立和完善相對貧困的制度治理模式。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義建設(shè)仍然處于初級階段，人民日益增長的對美好生活的向往和當(dāng)前不能滿足這種需求的矛盾還相當(dāng)突出，農(nóng)村貧富差距仍然十分突出，城鄉(xiāng)貧富差距等社會(huì)問題也依然存在。雖然原有物質(zhì)貧困問題已經(jīng)解決，但各地區(qū)之間、各階層之間分配差距矛盾仍然很突出，尤其是思想文化上的貧困矛盾凸顯，一維貧困向多維貧困的轉(zhuǎn)變，物質(zhì)貧困向精神貧困的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村貧困向城鎮(zhèn)貧困轉(zhuǎn)移。要解決和治理相對貧困問題，必須充分認(rèn)識相對貧困的表現(xiàn)形式及其特點(diǎn)，并且從國家層面構(gòu)建相對貧困的制度治理的模式，加大社會(huì)民生工程政策指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)投入，將相對貧困治理納入政府發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌實(shí)施和統(tǒng)籌考核管理中，從而有序有效地推進(jìn)相對貧困的社會(huì)治理。

(三)將相對貧困治理納入法治建設(shè)軌道

構(gòu)建和完善從中央到地方治理相對貧困的法律規(guī)范，把相對貧困治理納入法治建設(shè)軌道，使之成為最具中國特色的解決相對貧困的治理新機(jī)制。依法脫貧、依法治貧曾在絕對治貧中發(fā)揮了積極作用。相對貧困問題更多、地域更廣、要求更高，因而更需要從政府層面做好體制機(jī)制的法治保障，把相對貧困納入法治化和常態(tài)化的政府工作考核與管理范疇之中。法律是治國重器，良法是善治前提，有法可依是實(shí)現(xiàn)依法治貧、依法扶貧的前提條件和重要保障。法治治貧就是依法保障人民群眾對扶貧工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。而法制法規(guī)的建立與完善必須從中央到地方在頂層設(shè)計(jì)中作出安排才能得以實(shí)施和推行。

(四)相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施同步推進(jìn)

從新中國建立，再到幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國家把發(fā)展城市建設(shè)作為國民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)，并以此來安排國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，實(shí)施了農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，農(nóng)業(yè)為新中國城市經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，為中國工業(yè)體系完整構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為推進(jìn)中國工業(yè)化上升到一個(gè)新的臺階做出了重大貢獻(xiàn)。在黨的十九大后，中央出臺了鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體方針、主要內(nèi)容、三步走具體時(shí)間表都做出了戰(zhàn)略規(guī)劃[8]。黨中央在新的十四五規(guī)劃中，把振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)納入國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，將其作為未來國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的重點(diǎn)。為此，在未來實(shí)施相對貧困治理的戰(zhàn)略思考中，從中央到地方各級政府，應(yīng)將相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略同步規(guī)劃，同步協(xié)同實(shí)施，鄉(xiāng)村振興必將重塑城鄉(xiāng)關(guān)系；走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，必將鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；走共同富裕之路，必將創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系；走鄉(xiāng)村善治之路，必須打好精神脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，走好中國脫貧減貧之路。

四、結(jié)語

消除貧困是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的奮斗目標(biāo)。在建黨一百年到來之前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過七十多年不懈奮斗，完成了絕對貧困治理的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了人類發(fā)展史上一個(gè)有十四億多人口的大國消滅絕對貧困的歷史奇跡。但中國共產(chǎn)黨并沒有宣告扶貧事業(yè)的終結(jié)，而是提出了更新、更高標(biāo)準(zhǔn)的扶貧任務(wù)。雖然在2020年完成了絕對貧困脫貧的攻堅(jiān)任務(wù)，但相對貧困任務(wù)更艱巨更繁重，并要求從中央到地方各級政府持續(xù)推進(jìn)相對貧困工作，要求各級政府厘清思路，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效對接。

在第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)實(shí)踐中，要讓十四億多人口整體邁入現(xiàn)代化社會(huì)，這將又是人類歷史上一件具有深遠(yuǎn)影響的大事件。在這一過程中必須踐行習(xí)近平以人民為中心的執(zhí)政理念，自覺主動(dòng)解決好地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等問題，促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義，促進(jìn)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)相對貧困治理在質(zhì)量上邁向一個(gè)新的臺階。