探尋數(shù)字政府發(fā)展原動力

文｜程海翔

2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《規(guī)劃》）中明確要求在“十四五”期間要“加快數(shù)字化發(fā)展”“加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。目前，各地正在陸續(xù)制定和實施“十四五”期間信息化專項規(guī)劃，著力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，傾力打造數(shù)字政府。

但數(shù)字政府推動發(fā)展的原動力是什么，需求、應(yīng)用還是數(shù)據(jù)？這是困擾數(shù)字政府建設(shè)的最根本的問題。

需求：被誤解的原動力

幾乎所有的信息化規(guī)劃，肯定有“以需求為導(dǎo)向”的基本原則。以需求為導(dǎo)向，用戶需要什么，就應(yīng)該建設(shè)什么，這本身沒有什么問題。沒有需求也無從談建設(shè)，但將“以需求為導(dǎo)向”作為整個數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)原則時，我們往往忘記追問一個問題：什么樣的需求才是真正的原動力？

首先，需求在主觀上有理性需求和非理性需求之分。在2020年的疫情大考中，有些地方動輒投入數(shù)億資金建設(shè)的“智慧城市”，卻連“在線預(yù)訂口罩”“線上收治登記”等基礎(chǔ)功能都無法實現(xiàn)。顯然，這種建設(shè)需求并不理性。

其次，需求在客觀上也分有效和無效。從信息技術(shù)發(fā)展的歷程看，需求是一個動態(tài)的概念，而且用戶需求的提出與新技術(shù)的發(fā)展總是存在著一定的時間差，這就決定了需求具有滯后性。可能技術(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)向而用戶卻沒有發(fā)覺，剛剛提出的需求可能會變成無效功能甚至是反效制約。需求作為一種導(dǎo)向沒有錯，但卻或多或少地存在著一些誤解。

現(xiàn)在，許多專家已經(jīng)意識到這個問題，提出在今后的數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)中，要抑制“需求沖動”，避免信息化建設(shè)領(lǐng)域非理性、無效的需求。

應(yīng)用：被高估的推動力

“應(yīng)用為王”一直是信息化建設(shè)的一個重要原則。但在實際的信息化實踐中，應(yīng)用又體現(xiàn)出驚人的“二相背離”現(xiàn)象，即在推動信息化發(fā)展的同時，也割裂了信息化建設(shè)的完整性。

應(yīng)用可以促發(fā)展、促整合、促提升，但過多的應(yīng)用建設(shè)也可以造成網(wǎng)絡(luò)體系分割和數(shù)據(jù)資源的淤積。為此，2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，要求“審”“清”結(jié)合，通過整合一批、清理一批、規(guī)范一批，推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合清理。作為需求最終落地的成果，應(yīng)用作為信息化發(fā)展的原動力，顯然是不夠格的；而且，應(yīng)用還從表象上放大了需求的優(yōu)點(diǎn)和劣勢。

過分地高估應(yīng)用對于信息化發(fā)展的推動作用，會使我們陷入應(yīng)用“依賴癥”。這種“依賴癥”表現(xiàn)為兩大癥候：思維的惰性和實踐的慣性。思維上，過分迷信應(yīng)用的推動作用，回避數(shù)字政府建設(shè)的深層次矛盾問題，不去思考應(yīng)用背后需求的變化，將應(yīng)用簡單地等同于做項目、建系統(tǒng)，用不斷建項目和系統(tǒng)的“老方法”去解決新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展所帶來的新問題。在實踐上，抑制不住“建設(shè)沖動”，當(dāng)一個應(yīng)用不能滿足需要時，就想建設(shè)一個更大的應(yīng)用去滿足需要。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年，全國智慧城市的規(guī)劃規(guī)模粗略統(tǒng)計有4萬億元，建設(shè)投資6000億元，其中絕大多數(shù)都是應(yīng)用。而這種依賴癥，對于數(shù)字政府長期發(fā)展和整個數(shù)字化生態(tài)都是有害的。

數(shù)據(jù)：被忽視的新動能

不管是信息化，還是數(shù)字化，最根本、最核心的始終是“信息”“數(shù)字”，而“化”只是一種手段、一種過程。信息化、數(shù)字化的目的就是通過技術(shù)化的手段，最大限度地實現(xiàn)信息或數(shù)據(jù)的價值。2020年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，正式將“數(shù)據(jù)”與土地、勞動力、資本、技術(shù)一起明確為五大生產(chǎn)要素，確立了“數(shù)據(jù)”作為基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源的地位與價值。

從我國三十多年的信息化建設(shè)歷程來看，不斷推進(jìn)的信息化、數(shù)字化進(jìn)程也是我們對信息或數(shù)據(jù)價值從表象到本體不斷刷新認(rèn)知的過程。前二十多年的建設(shè)，主要的工作是打基礎(chǔ)、建平臺，解決的是信息或數(shù)據(jù)流動自由的問題；而現(xiàn)在，主要是治數(shù)據(jù)、推應(yīng)用的工作，解決的是信息或數(shù)據(jù)價值自由的問題。在數(shù)字政府建設(shè)中，數(shù)據(jù)正由“幕后”走向“前臺”，由“配角”成為“主角”，成為重新定義生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，全面重塑城市治理模式和生活方式，推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字社會發(fā)展的根本動力。

探索：開啟“數(shù)字政府”正確的驅(qū)動方式

毫無疑問，現(xiàn)階段數(shù)據(jù)已經(jīng)成為“數(shù)字政府”建設(shè)的主角，但成為“主角”并不意味著“包打天下”，推動數(shù)字政府發(fā)展還需要開啟正確的驅(qū)動方式。

數(shù)字政府發(fā)展新格局：“雙循環(huán)”。任何事物的發(fā)展都有其內(nèi)在邏輯和外在張力，對數(shù)字政府而言亦是如此。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值是數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在動力，而滿足人民對美好生活的向往則是數(shù)字政府建設(shè)的外在動力。在數(shù)字政府的實踐中有兩個最突出問題值得注意：一個是“用不了”，一些“數(shù)據(jù)政府”建設(shè)不是“死”在技術(shù)缺陷，而是“死”在數(shù)據(jù)枯竭，缺乏數(shù)據(jù)導(dǎo)致數(shù)字政府發(fā)展失去內(nèi)生動力；另一個是“用不上”，一些“數(shù)據(jù)政府”建設(shè)不貼近實際、不貼近需求、不貼近群眾，導(dǎo)致不好用、用不好、沒有用，缺乏有效需求導(dǎo)致數(shù)字政府外在動力不強(qiáng)勁。所以，“十四五”期間數(shù)字政府建設(shè)要形成內(nèi)外動力“雙循環(huán)”的發(fā)展格局，以推動數(shù)字發(fā)展內(nèi)在動力為主，不僅要更加注重數(shù)據(jù)這個數(shù)字政府發(fā)展的“原動力”，更要推動內(nèi)在動力和外在需求雙向循環(huán)，相互促進(jìn)。

數(shù)字政府驅(qū)動新模式：“三聯(lián)動”。建設(shè)數(shù)字政府既是信息技術(shù)推動的結(jié)果，也是政府變革的主動回應(yīng)，數(shù)字政府的發(fā)展需要認(rèn)知、業(yè)務(wù)和機(jī)制三方聯(lián)動。在認(rèn)知上，樹立科學(xué)化數(shù)字觀。數(shù)字政府不是簡單的數(shù)字化政府，而是要讓數(shù)字和政府發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，是技術(shù)理性和制度理性的融合跨越。數(shù)字政府建設(shè)的核心是“數(shù)字化”，關(guān)鍵是回歸“治理本位”。因此，傳統(tǒng)信息化建設(shè)的舊思維承擔(dān)不了數(shù)字政府建設(shè)的新任務(wù)，數(shù)字政府建設(shè)要從“適應(yīng)數(shù)字化、運(yùn)用數(shù)字化”轉(zhuǎn)變到“駕馭數(shù)字化、引領(lǐng)數(shù)字化”，善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，實現(xiàn)治理理念的“數(shù)據(jù)化”。在業(yè)務(wù)上，實現(xiàn)專業(yè)化數(shù)字能力。數(shù)字政府建設(shè)必然會帶來治理結(jié)構(gòu)、資源配置、制度安排、政務(wù)流程、運(yùn)行機(jī)制的深層次結(jié)構(gòu)性變化，這需要對治理機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性的重塑，并全面審視相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)、層次、要素、功能、環(huán)節(jié)，實現(xiàn)包含管理、技術(shù)、業(yè)務(wù)、服務(wù)等在內(nèi)的行政模式和能力數(shù)字化。在機(jī)制上，發(fā)揮體系化數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。理念數(shù)字化和業(yè)務(wù)數(shù)字化必然要求在多領(lǐng)域、跨部門的協(xié)同改革，使數(shù)字政府建設(shè)不再是簡單地把數(shù)字化應(yīng)用場景疊加到傳統(tǒng)體制機(jī)制，而是對現(xiàn)有體制機(jī)制根本性的重塑。由于技術(shù)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)等融合所帶來的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享、信息服務(wù)和流程再造，需要強(qiáng)大的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力來實現(xiàn)體制機(jī)制的數(shù)字化。

數(shù)字政府建設(shè)新路徑：“四導(dǎo)軌”。數(shù)字政府建設(shè)是一個有機(jī)整體，需要從數(shù)據(jù)資源、融合應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全底座四個維度統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。數(shù)據(jù)資源方面，從總量、渠道、質(zhì)量、效率四個方面發(fā)力，通過“聚、通、洗、活”等手段，加快共享體系建設(shè)，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造，解決數(shù)據(jù)共享“整而不合”“通而不活”“聚而不用”“用而不靈”的問題。融合應(yīng)用方面，一手抓住“數(shù)據(jù)”這個關(guān)鍵，一手抓住“民生”這個根本，以公眾為中心，打通業(yè)務(wù)鏈、延長服務(wù)鏈，實現(xiàn)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的無縫對接，推進(jìn)“一件事”辦理。以多元化數(shù)據(jù)分析、異構(gòu)數(shù)據(jù)整合、海量業(yè)務(wù)規(guī)模為基礎(chǔ)，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用“數(shù)據(jù)、分析、成果”三重目標(biāo)，打造基于數(shù)據(jù)融合分析“隨時、隨地、隨需”的精準(zhǔn)服務(wù)和決策支撐。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，在更廣范圍、更深層次推廣“數(shù)字建設(shè)”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，加快制定統(tǒng)一和具有可操作性的基礎(chǔ)平臺、網(wǎng)絡(luò)接口、數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃部署、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，加快平臺一體化、服務(wù)一體化、保障一體化。需要強(qiáng)調(diào)的是，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是數(shù)據(jù)共享的“守門人”，接入網(wǎng)絡(luò)、遷入平臺，有數(shù)據(jù)資源不一定能夠共享，只有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，才能共享。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不僅要白紙黑字地寫在紙上，更需要真正落實在數(shù)字政府建設(shè)的實踐中。安全底座方面，要以“新兩化”（信創(chuàng)化+數(shù)字化）融合為手段，構(gòu)筑自主可控數(shù)據(jù)安全底座。以數(shù)據(jù)安全為核心，強(qiáng)化制度保障、技術(shù)手段、體系建設(shè)“三位一體”的大數(shù)據(jù)總體安全觀，建立貫穿數(shù)據(jù)收集、存儲、管理、共享、應(yīng)用全生命周期安全保障，增強(qiáng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)安全韌度，強(qiáng)化綜合平臺安全防護(hù)強(qiáng)度，提升信息安全事件響應(yīng)速度。