關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的思考

趙金鳳

摘要：2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局的重要性。在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)，要構(gòu)建能夠覆蓋全部層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并建立管控細(xì)則，對(duì)所有國(guó)土空間實(shí)施用途管制。所以建立分級(jí)管理、相互銜接、全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系，成為城鄉(xiāng)改革的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃體系;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);用途管制;機(jī)制體制

引言

由“多規(guī)林立”到“多規(guī)合一”再到“國(guó)土空間規(guī)劃體系”，我國(guó)空間類規(guī)劃編制的演進(jìn)隨著政策體制的改變發(fā)生著悄然的變化。在空間治理視域下來(lái)研究和構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系是時(shí)代發(fā)展的必然要求。然而，目前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)程中還存在許多現(xiàn)實(shí)困境，如何在這些困境中探索出真正適合中國(guó)國(guó)情的路子，也正是本輪機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要導(dǎo)向。

1我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀

1.1規(guī)劃方案的可實(shí)施性不強(qiáng)

由規(guī)劃設(shè)計(jì)部門編制完成的規(guī)劃成果，不僅需要論證其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)值，系統(tǒng)研究相關(guān)部門法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策文件。同時(shí)，還要從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局角度分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的外部影響。而當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃建設(shè)管理體制下，重物質(zhì)形態(tài)設(shè)計(jì)，輕綜合影響因素分析的項(xiàng)目審批管理模式仍未完全轉(zhuǎn)變，各種影響因子的分析論證不夠充分。同時(shí)，發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保以及其他專業(yè)部門之間缺少有效溝通和充分協(xié)調(diào)，各部門重點(diǎn)仍停留在自身業(yè)務(wù)范疇內(nèi)，集中會(huì)審機(jī)制尚未真正建立，各專業(yè)因素疊加后的影響未得到充分論證。在這樣的機(jī)制下，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的可行性和科學(xué)性將受到極大的影響。

1.2學(xué)科體系建設(shè)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)已經(jīng)無(wú)法滿足于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃理念與方法體系，也并沒(méi)有適應(yīng)時(shí)代要求、與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等觀念相結(jié)合的支撐體系出現(xiàn)?？臻g規(guī)劃體系開(kāi)始向“以人為本”與“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變，然而，在現(xiàn)有的空間規(guī)劃學(xué)科體系建設(shè)中，這兩個(gè)理念并沒(méi)有得到整合和落實(shí)，這使得規(guī)劃編制與實(shí)施遭遇科學(xué)性和權(quán)威性的質(zhì)疑。

1.3行政制度的僵化導(dǎo)致效率低下

由于規(guī)劃、城建、發(fā)改和其他專業(yè)部門分別隸屬于不同的上級(jí)主管部門，各專業(yè)領(lǐng)域自身?yè)碛幸慌_(tái)獨(dú)立的科層體系，在落實(shí)專業(yè)領(lǐng)域體系目標(biāo)要求上發(fā)揮了重要作用，但橫向協(xié)調(diào)上仍存在相當(dāng)?shù)谋趬?，部門之間缺少必要和充分的協(xié)調(diào)，如發(fā)改部門對(duì)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的空間布局設(shè)想、城建部門對(duì)交通及市政設(shè)施的年度實(shí)施詳細(xì)安排、科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃、商務(wù)部門的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局等等都或多或少地與規(guī)劃部門的遠(yuǎn)景規(guī)劃布局存在差異。而當(dāng)前各地為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出臺(tái)的地方性政策對(duì)土地及樓宇租賃等方面的優(yōu)惠又會(huì)進(jìn)一步增加規(guī)劃實(shí)施的不確定性。行政制度的壁壘和低效的工作租住模式是導(dǎo)致規(guī)劃方案應(yīng)變性不足的重要原因。

2國(guó)土空間規(guī)劃體系的優(yōu)化路徑

2.1強(qiáng)化法規(guī)支撐，盡快出臺(tái)法律法規(guī)依據(jù)

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系剛剛建立，缺乏強(qiáng)有力的法律支撐，尚未出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法、空間規(guī)劃法、區(qū)域性規(guī)劃的法律依據(jù)和規(guī)劃指導(dǎo)條例等，國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性亟待強(qiáng)化。一方面，各層級(jí)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施與監(jiān)督程序需要進(jìn)一步細(xì)化，各層級(jí)規(guī)劃任務(wù)、目標(biāo)、協(xié)調(diào)機(jī)制等亦需要在相關(guān)法律法規(guī)中予以進(jìn)一步明確，以確保規(guī)劃得以嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)，針對(duì)城市三維空間的管理與管控，建議出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，將城市立體空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)、景觀營(yíng)造等行為納入規(guī)范管理范疇。另一方面，需要加強(qiáng)規(guī)劃的法制化建設(shè)，提高規(guī)劃的法律地位。嚴(yán)格依照法律規(guī)定編制和實(shí)施規(guī)劃，規(guī)劃一旦批復(fù)，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更。嚴(yán)格規(guī)劃的法定權(quán)威地位，不得違反規(guī)劃進(jìn)行各類開(kāi)發(fā)建設(shè)。同時(shí)，以法律為依據(jù)，清晰法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃的地位和指導(dǎo)關(guān)系，法定規(guī)劃修改嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，非法定規(guī)劃涉及法定規(guī)劃內(nèi)容的，要嚴(yán)格依據(jù)法定規(guī)劃執(zhí)行。但是“規(guī)劃法定”并非意味著只編“法定規(guī)劃”，不進(jìn)行非法定的規(guī)劃研究。國(guó)土空間規(guī)劃更要構(gòu)架好規(guī)劃研究、非法定規(guī)劃向法定規(guī)劃轉(zhuǎn)換的橋梁。結(jié)合《若干意見(jiàn)》要求，國(guó)土空間規(guī)劃的編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容均應(yīng)以法律形式體現(xiàn)，盡快出臺(tái)國(guó)土空間規(guī)劃管理辦法等，將規(guī)劃工作納入依法行政的范疇，做到有法可依、有法必依。

2.2加強(qiáng)公眾參與，推動(dòng)空間治理主體多元化

實(shí)現(xiàn)空間治理的主體多元化，增強(qiáng)公眾參與空間規(guī)劃的責(zé)任意識(shí)，是有效提升空間治理能力和效率的手段同時(shí)，多元化的主體除普通公眾外還可有各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織等。積極發(fā)揮多元共治的作用，并完善公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制來(lái)更好地提升國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建下的治理能力和治理水平。

2.3建議成立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段，經(jīng)濟(jì)帶、都市圈、城鎮(zhèn)群等區(qū)域板塊已發(fā)展成為我國(guó)參與世界經(jīng)濟(jì)分工的競(jìng)爭(zhēng)單元，區(qū)域性規(guī)劃以及跨行政區(qū)域規(guī)劃理應(yīng)成為新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，例如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)土空間發(fā)展綱要的相繼發(fā)布，已經(jīng)掀起了我國(guó)大尺度區(qū)域規(guī)劃的浪潮。盡管《意見(jiàn)》明確提出此類規(guī)劃由上一級(jí)自然資源部門，即自然資源部牽頭組織編制，但建議成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨區(qū)域規(guī)劃、流域性專項(xiàng)規(guī)劃編制協(xié)調(diào)與實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)形成常態(tài)化區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，可以有效銜接國(guó)家部門與省、市，促進(jìn)區(qū)域分工協(xié)作。

結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃成果實(shí)施的成效性不強(qiáng)多年來(lái)一直是困擾規(guī)劃行業(yè)的一大難題，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)所提出的到2025年應(yīng)建立形成的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度目標(biāo)是現(xiàn)實(shí)而又迫切的需求。多部門聯(lián)合會(huì)商機(jī)制的建立、項(xiàng)目建設(shè)審批流程的優(yōu)化、土地用途引導(dǎo)管控規(guī)則的細(xì)化以及規(guī)劃保障機(jī)制的完善是規(guī)劃實(shí)施體系建設(shè)的重要方面，隨著國(guó)土空間規(guī)劃改革的不斷深入，相信規(guī)劃成果在引導(dǎo)城市建設(shè)實(shí)施方面將發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)：

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