PPP模式在河道治理項目中的應(yīng)用研究
——以濟南大寺河河道治理綜合提升PPP項目為例

杜方圓（沈陽建筑大學(xué) 管理學(xué)院， 遼寧 沈陽 110168）

0 引 言

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)人口數(shù)量持續(xù)增長，城市水環(huán)境越來越受到政府的關(guān)注。截止到2021年6月，據(jù)全國政府和社會資本合作（PUblic-Private Partnership，PPP）綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)顯示，全國PPP項目數(shù)量為25 691個，其中環(huán)境治理方面的項目有2 350個，有不少項目已經(jīng)取得了不錯的效果，如：云南大理洱海流域湖濱緩沖帶生態(tài)修復(fù)PPP項目，內(nèi)蒙古錫林浩特市錫林湖、濕地生態(tài)水系治理工程PPP項目，安徽靈璧縣城區(qū)水環(huán)境治理工程PPP項目等。這些項目都使得當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境得到了極大的改善，是河道治理PPP項目的成功典范。河道治理是一項復(fù)雜性極高的任務(wù)，需要系統(tǒng)的技術(shù)、管理體系及持續(xù)的資金支持。雖然近些年河道治理PPP項目快速發(fā)展，但由于建設(shè)周期長、投資回報率低以及相關(guān)法律不健全等問題，PPP模式在河道治理項目的應(yīng)用仍然相對較少。

1 PPP模式的概念、特征

1.1 PPP模式的概念

PPP模式的概念目前沒有統(tǒng)一的定義，不同的官方機構(gòu)和學(xué)者都有各自的理解?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資［2014］272號）指出，PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系；有學(xué)者認為，PPP模式是指在政府與民營資本方合作過程中，民營資本方參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)政府職能的同時，也為其自身帶來利益。綜合各方定義，筆者總結(jié)出：PPP模式就是政府通過給與社會資本方一定的收益，使其代替政府為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

1.2 PPP模式的特征

PPP模式有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

（1）伙伴關(guān)系是PPP模式中最為重要的特征?；锇殛P(guān)系的核心問題是公共部門與私營部門所追求的目標是相同的，即以最少的成本投入，最大化地實現(xiàn)公共服務(wù)。在此目標下，私營部門可以實現(xiàn)利益的追求，公共部門則可以實現(xiàn)社會綜合效益的追求。

（2）合作的目的是利益共享，這便是PPP模式的第二個特征。所謂利益共享，并不是合作雙方分享利潤，而是公共部門在保證私營部門一定收益水平的前提下，會控制私營部門可能獲取的高額利潤。這是因為PPP項目大多帶有公益性質(zhì)，不以實現(xiàn)最大收益為目的。共享的利益除了項目的直接可觀收益，還包括項目潛在的長期穩(wěn)定收益。

（3）PPP模式的第三個特征是風(fēng)險共擔(dān)。PPP項目一般規(guī)模較大、建設(shè)周期較長、合同復(fù)雜，過程中出現(xiàn)風(fēng)險的可能性很大。公共部門和私營部門各司其職，各自承擔(dān)善于應(yīng)對的風(fēng)險，如項目運營后，私營部門達不到預(yù)計收益，則公共部門可以通過津貼補助等方式來規(guī)避企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險；在管理領(lǐng)域，私營部門則可以發(fā)揮其優(yōu)勢，承擔(dān)大部分的管理職責(zé)，從而規(guī)避公共部門易發(fā)的“道德風(fēng)險”，由此將項目整體風(fēng)險最小化。

2 河道治理PPP項目的運作模式及資金結(jié)構(gòu)

2.1 項目概況

濟南市濟陽區(qū)大寺河河道治理綜合提升PPP項目（以下簡稱“本項目”）位于濟陽區(qū)西北部，北至正大波村、西至勞市望村，南至藥谷廟村、區(qū)城鄉(xiāng)水務(wù)局，包括大寺河流域及兩岸區(qū)域。本項目總投資88 365.75萬元，項目工作內(nèi)容包含大寺河河道修整工作、河道橋梁建設(shè)、相關(guān)綠化工作等。本項目的回報方式為“政府付費”，采用“建設(shè)-運營-移交”（BUild-Operate-Transfer，BOT）的運作模式，政府與中標社會資本方的合作期為17年。

項目合作范圍包括對大寺河河道進行設(shè)計、建設(shè)以及運營。設(shè)計階段由社會資本方進行大寺河河道的設(shè)計工作，完成后報濟陽區(qū)政府審批，初步要求項目河道長度為4 300 m，藍線寬度為300 m；橋梁工程共建設(shè)跨河橋梁5座，其中光明街橋、新元大街橋擬設(shè)計橋?qū)挒?0 m，永康街橋、開元大街橋、富陽路橋擬設(shè)計橋?qū)挒?0 m；河道兩側(cè)景觀綠化占地約900 000 m2。建設(shè)階段主要包括河道整治工程、橋梁建設(shè)工程以及項目范圍內(nèi)的道路硬化、廣場鋪裝、設(shè)施配套等景觀綠化工程等。運營階段主要進行河道維護，相關(guān)設(shè)施設(shè)備巡查及檢修，環(huán)境綠化清潔管養(yǎng)等工作。

2.2 運作模式

本項目采用BOT的運作方式（見圖1）。濟南市政府授權(quán)濟陽區(qū)城鄉(xiāng)交通運輸局作為項目的實施機構(gòu)，與中標的私人企業(yè)一起出資建立PPP項目公司，并簽訂合同。濟陽區(qū)城鄉(xiāng)交通運輸局負責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合項目建設(shè)過程中辦理相關(guān)手續(xù)資料，同時負責(zé)項目的監(jiān)督、考察、撥款等工作。項目公司負責(zé)辦理運營過程中的相關(guān)手續(xù)、投融資、建設(shè)以及一定期限內(nèi)的運營直至移交給政府。項目合作期滿后，項目公司要將項目的全部資產(chǎn)及運營維護權(quán)、收益權(quán)等全部無償交給政府或政府指定機構(gòu)，并且要達到雙方約定的移交標準。

圖1 BOT運作模式圖

2.3 項目資金來源及出資比例

大寺河河道治理PPP項目總投資88 365.75萬元。PPP項目公司注冊資本為18 365.75萬元，占總金額的20.78%，其中濟陽區(qū)城鄉(xiāng)交通運輸局出資代表占股3%，金額為550.97萬元，資金來源全部為自有資金；中標社會資本占股97%，金額為17 814.78萬元，資金來源全部為自有資金。項目總投資與項目資本金的差額部分占總投資的79.2%，擬由項目公司通過銀行貸款、信托、基金等渠道籌集。項目完成后，年平均運營補助為11 120.94萬元，年平均經(jīng)營成本為781.58萬元。

3 PPP模式在河道治理項目中的優(yōu)勢及存在問題

3.1 本項目采用PPP模式的優(yōu)勢

（1）緩解政府財政及管理壓力。本項目是一項龐大的系統(tǒng)工程，不僅耗資巨大，且需要長期的資金支持，PPP模式的引入使得政府從項目建設(shè)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，責(zé)任更加明確。本項目在運營的前4年風(fēng)險較大，由濟南政府對中標社會資本方進行補貼；4年之后，政府將不再承擔(dān)PPP項目的任何風(fēng)險；項目運營8年之后，社會資本方要按照合同規(guī)定的標準，逐步返還政府的前期補貼。這不僅彌補了政府的資金缺口，而且極大緩解了政府的管理壓力。

（2）提升服務(wù)質(zhì)量和運營效率。河道治理項目關(guān)系到民生及生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施落后會導(dǎo)致河道環(huán)境變差，直接影響河流的防洪排澇功能。PPP模式可以充分利用民營部門在管理、技術(shù)、效率、創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)以最低的成本投入，為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，且大寺河河道治理PPP項目有可觀的收益空間，給社會資本帶來了投資動力。

（3）風(fēng)險分擔(dān)體系合理。正如前文提到的，PPP模式最重要的特征之一就是風(fēng)險共擔(dān)，本項目建立了科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。政府與社會資本方合理評估并分攤不同類型的風(fēng)險，比如法律的調(diào)整、變更，政府的信用等風(fēng)險，由政府承擔(dān)；融資、市場等方面的風(fēng)險，社會資本方的控制能力會強于政府部門，且關(guān)乎其利益，所以由社會資本方來承擔(dān)。對于不可抗力風(fēng)險，政府和社會資本方都有能力承擔(dān)，根據(jù)設(shè)置的相應(yīng)的分擔(dān)機制一起分擔(dān)。

3.2 項目建設(shè)中存在的問題及建議

（1）政策法規(guī)不健全。本項目耗資巨大且回收成本時間較長，需要完善的法律體系來保障項目的順利進行和長期可持續(xù)發(fā)展。PPP項目在我國出現(xiàn)時間不長，2014年之后，國家陸續(xù)頒布了一些支持PPP項目的指導(dǎo)文件，這些文件在推進政府與社會資本的合作中有著宏觀指導(dǎo)意義，但由于PPP項目的復(fù)雜性極高，建設(shè)周期較長，落實到具體項目上時，發(fā)揮的作用便相當(dāng)有限。比如本項目中關(guān)于社會資本方的投資回報率的問題就引發(fā)了爭議，因為沒有具體相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定投資回報率應(yīng)該是多少。政府通過市場調(diào)查并咨詢了相關(guān)金融機構(gòu)的意見，最終確定投資回報率為6.47%。

完善的法律體系是推進PPP模式在河道治理項目中的應(yīng)用的保障，應(yīng)建立完善的法律保障和監(jiān)督體系，明確在合作中政府和社會資本方的權(quán)利義務(wù)，保障各方利益不受損害，特別是公眾的利益。政府對PPP項目的干預(yù)不宜過多，應(yīng)建立以市場配置資源為主，同時政府進行宏觀調(diào)控的新型投融資機制，引導(dǎo)社會資本自主投入到河道治理建設(shè)中來。在完善法律法規(guī)的同時，要注重法律的持續(xù)性和穩(wěn)定性，若朝令夕改，政策的隨意性過大，則社會資本方的利益就得不到保障。

（2）缺乏專門的管理機構(gòu)及專業(yè)人才。從管理機構(gòu)來看，目前PPP項目一般由各部門自行管理。在本項目招標采購階段，政府部門內(nèi)部由于分工不明確、缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗和專業(yè)人才，導(dǎo)致各部門之間信息交流不暢，內(nèi)部管理混亂，大大降低管理效率。加之PPP項目通常周期長、涉及專業(yè)廣泛、復(fù)雜性高，需要一大批具有法律、金融、財務(wù)、土木工程、工程管理等專業(yè)知識的全面型人才，但每個PPP項目都有其獨特性，能夠擔(dān)此重任的人才鳳毛麟角。

PPP項目的復(fù)雜性決定了勝任這項工作的必須是涉獵廣泛的復(fù)合型人才，而PPP項目人才匱乏已成為行業(yè)內(nèi)普遍現(xiàn)象，因此要鼓勵高校、社會企業(yè)或其他機構(gòu)組織進行專業(yè)人才培養(yǎng)。人才的培養(yǎng)要符合市場的需求，并有渠道地輸送到我國PPP項目中，逐漸形成一個符合我國PPP項目要求的人才培養(yǎng)與輸送模式。同時要引進國外優(yōu)秀人才，鼓勵國內(nèi)相關(guān)人士去國外學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗。

（3）加強機構(gòu)建設(shè)，增強項目的開發(fā)與儲備能力。在本項目中，政府與社會資本方的合作沒有統(tǒng)一的部門，且在公共部門層面分工不明確，加之缺乏相關(guān)專業(yè)人才及經(jīng)驗，導(dǎo)致管理效率低下。

可以通過設(shè)置專門的管理機構(gòu)，對所有的PPP項目進行統(tǒng)一管理，機構(gòu)內(nèi)部再對各項目進行細分，對地方政府普及PPP項目專業(yè)管理知識，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，進而提高地方政府的管理效率及管理專業(yè)性。設(shè)置的專門的管理機構(gòu)同時要負責(zé)PPP項目的開發(fā)與儲備，也就是PPP項目的可行性論證工作。進行PPP項目的建設(shè)不能盲目跟風(fēng)，特別是河道治理項目大多耗資巨大、風(fēng)險高且復(fù)雜性極大，若對PPP項目的適用性理解不到位，則很有可能直接導(dǎo)致PPP項目的失敗。只有做好項目的前期論證，確保PPP模式的適用性，才能在項目的建設(shè)中提高運作效率，并且充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。

4 結(jié) 語

本文以濟南大寺河河道治理綜合提升PPP項目為例，分析了河道治理PPP項目的運作模式、資金結(jié)構(gòu)及優(yōu)勢，并針對本項目中存在的問題提出建議。筆者認為，PPP模式在河道治理方面具有十分廣泛的應(yīng)用前景，將PPP模式引入河道治理項目可以緩解政府的財政壓力，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升項目的服務(wù)質(zhì)量和運營效率。