邊疆內(nèi)地化的漸進(jìn)：清代察哈爾治理的發(fā)展歷程

張懿德

(中國(guó)人民大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 100872)

從法國(guó)漢學(xué)家伯希和開(kāi)始，中外學(xué)者對(duì)察哈爾早期歷史進(jìn)行了深入研究，取得了豐碩成果。(1)參見(jiàn)伯希和《卡爾梅克史評(píng)注》，中華書(shū)局，1994年，第69～70頁(yè)；和田清《明代蒙古史論集》，商務(wù)印書(shū)館，1984年；薄音湖《關(guān)于察哈爾史的若干問(wèn)題》，載《蒙古史研究》第5輯，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，1997年；達(dá)力扎布《明代漠南蒙古歷史研究》，內(nèi)蒙古文化出版社，1997年；加·奧其爾巴特《察哈爾部源流淺說(shuō)》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2000年第5期；曹永年《嘉靖初蒙古察哈爾部的牧地問(wèn)題——兼評(píng)和田清、達(dá)力扎布的相關(guān)研究》，載《蒙古史研究》第6輯，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2000年；烏云畢力格《清初“察哈爾國(guó)”游牧地考》，載《蒙古史研究》第9輯，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2007年；那順烏力吉《察哈爾萬(wàn)戶的起源和形成》，載《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)漢文版)2008年第5期；寶音初古拉《察哈爾萬(wàn)戶研究》，遼寧民族出版社，2019年。清代，“察哈爾”一詞既指蒙古察哈爾部，也是一個(gè)地理區(qū)域概念。明代察哈爾蒙古為蒙古大汗的直屬萬(wàn)戶。1635年，林丹汗之子額哲被迫率察哈爾蒙古余眾歸附后金政權(quán)?；侍珮O封額哲為親王，并將與額哲一同歸附的察哈爾蒙古部眾編立札薩克旗，令其駐牧于義州(今遼寧省義縣)邊外，仍由額哲管理。同時(shí)將天聰、崇德年間零星歸附的察哈爾蒙古集中起來(lái)編立八旗，這就是最早的“察哈爾八旗”，又稱“八旗察哈爾”，他們于順治初年遷至宣府、大同附近駐牧。(2)參見(jiàn)達(dá)力扎布《清初察哈爾設(shè)旗問(wèn)題考略》，載《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1999年第1期；《清初察哈爾設(shè)旗問(wèn)題續(xù)考》，載《明清檔案與蒙古史研究》第1輯，內(nèi)蒙古人民出版社，2000年；《清初滿蒙文檔案記載中的八旗察哈爾》，載《中國(guó)邊疆民族研究》第1輯，中央民族大學(xué)出版社，2008年?？滴跏哪?1675)，“布爾尼事件”后，察哈爾札薩克旗被裁撤，其部眾被重新編為八旗，遷往宣化、大同邊外駐牧[1](P.139)，納入清朝中央政府的直接管理。原崇德年間編立的察哈爾八旗亦被裁撤，部眾被調(diào)往河南和榆林駐防。[1](P.137)由此，“察哈爾”一詞因新編設(shè)的察哈爾八旗而作為地理區(qū)域概念廣泛保留于清代史籍之中。

清代察哈爾的地理范圍廣大，“東至克什克騰界，西至歸化城土默特界，南至太仆寺左右翼、鑲黃旗、正黃旗各牧廠及山西大同府、朔平府邊界，北至蘇尼特及四子部落界，袤延千余里”[2](卷410P.501)，大體相當(dāng)于今內(nèi)蒙古烏蘭察布市集寧區(qū)、察哈爾右翼前中后三旗、卓資縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、涼城縣、興和縣和錫林郭勒盟正藍(lán)旗、正鑲白旗、鑲黃旗、太仆寺旗、多倫縣以及河北省張北縣、康?？h、尚義縣、沽源縣等縣區(qū)的一部分。[3](P.182)察哈爾處于控馭“外藩”的前沿地帶，“邊地”的特征和屬性十分明顯。[4]美國(guó)學(xué)者拉鐵摩爾認(rèn)為，中國(guó)古代北部疆域存在游牧地帶的“外邊疆”和長(zhǎng)城沿線的“內(nèi)邊疆”[5](PP.161～162)，察哈爾地方無(wú)疑是屬于“內(nèi)邊疆”的范疇。

不論是作為蒙古部落的“察哈爾”，還是地理區(qū)域的“察哈爾”，在清代均經(jīng)歷了較大的變化，反映了清朝對(duì)察哈爾治理的不斷深化以及察哈爾邊疆內(nèi)地化的漸進(jìn)過(guò)程。邊疆內(nèi)地化是一個(gè)歷史進(jìn)程，指邊疆地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面出現(xiàn)的與內(nèi)地逐漸趨同和接近的趨勢(shì)。(3)有關(guān)邊疆內(nèi)地化概念的界定和論述，參見(jiàn)蘇德《試論晚清邊疆、內(nèi)地一體化政策》，載《中國(guó)邊疆史地研究》2001年第3期；王景澤《中國(guó)“邊疆內(nèi)地化”問(wèn)題研究》，載馬大正編《中國(guó)東北邊疆研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年。目前學(xué)界對(duì)清代察哈爾治理的研究主要集中于臺(tái)站、牧廠、放墾等某一方面(4)代表性成果有：邢亦塵《清代察哈爾馬政》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》1992年第4期；金峰《清代內(nèi)蒙古五路驛站》，載《內(nèi)蒙古師范學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1979年第1期；達(dá)力扎布《清初察哈爾設(shè)旗問(wèn)題考略》，載《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1999年第1期；樊雙《清末察哈爾口北三廳墾務(wù)研究》，河北大學(xué)碩士論文，2008年；幸?！肚宕旃栍乙硭钠焱恋亻_(kāi)墾研究》，內(nèi)蒙古師范大學(xué)碩士論文，2011年；陳肖寒《清代直隸口外地區(qū)內(nèi)務(wù)府牧廠的管理》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2017年第6期。，而將清代察哈爾治理置于邊疆內(nèi)地化大背景下進(jìn)行的研究尚付之闕如。本文以整個(gè)清代為線索進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段的考察，全面梳理和展現(xiàn)清朝對(duì)察哈爾的治理，探尋不同時(shí)期清朝相關(guān)政策及其發(fā)展脈絡(luò)，同時(shí)分析其對(duì)當(dāng)時(shí)及后世的深遠(yuǎn)影響。

一、清前期對(duì)察哈爾控制的強(qiáng)化及察哈爾行政管理模式的變革

以“布爾尼事件”為契機(jī)，康熙帝通過(guò)編旗、移民等手段嚴(yán)密控制察哈爾部眾。雍正帝在繼承前朝政策的前提下，在察哈爾設(shè)置“廳”的行政建置以管理口外移民墾荒。清前期對(duì)察哈爾控制的強(qiáng)化和行政管理模式的調(diào)整、變革開(kāi)啟了察哈爾內(nèi)地化的進(jìn)程。

(一)“布爾尼事件”與康熙朝對(duì)察哈爾控制的加強(qiáng)

康熙十四年(1675)，察哈爾布爾尼親王趁清廷全力平定“三藩之亂”之機(jī)起兵反抗清朝統(tǒng)治，八旗察哈爾部分兵丁也發(fā)動(dòng)嘩變響應(yīng)布爾尼。在清軍鎮(zhèn)壓下，布爾尼抗清終以失敗而告終，此即為“布爾尼事件”。之后，康熙帝采取了一系列措施對(duì)察哈爾蒙古進(jìn)行嚴(yán)密控制。除上文所述裁撤札薩克旗、重新編立察哈爾八旗并遷其牧地之外，在每旗設(shè)總管一人、副總管一人，均為滿洲缺或蒙古缺，由“在京蒙古都統(tǒng)兼轄之”[6](卷130P.3864)，規(guī)定此八旗“在蒙古四十九旗外，官不得世襲，事不得自專”[7](卷3P.97)，成為由清廷直接控制的總管旗。此外，“設(shè)張家口總管一”[6](卷130P.3864)，其職責(zé)為管理駐防在張家口的滿洲八旗軍隊(duì)。顯然，設(shè)張家口駐防總管有對(duì)察哈爾八旗進(jìn)行軍事監(jiān)視之意。清廷還以察哈爾八旗蒙古“散處邊陲，習(xí)于游牧，則固與諸蒙古無(wú)異也，其地在獨(dú)石口、張家口、殺虎口外，與各牧廠相接”為由，將察哈爾八旗“隸于理藩院典屬司”[8](卷291P.7395)?！肚鍟?huì)典》中也明確記載理藩院典屬司負(fù)有管理察哈爾游牧之職能。[9](卷67PP.624～625)由此可見(jiàn)，清朝對(duì)察哈爾蒙古八旗的管理和控制早在康熙年間就形成了兩套系統(tǒng)。一套是兼轄察哈爾八旗的在京蒙古都統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)察哈爾八旗軍務(wù)；一套是理藩院典屬司，主要負(fù)責(zé)察哈爾蒙古八旗游牧事宜。

此外，康熙年間對(duì)于察哈爾的控制還表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，頻繁征調(diào)察哈爾蒙古參戰(zhàn)或進(jìn)行軍事駐防。察哈爾蒙古先民為蒙古大汗的護(hù)衛(wèi)軍，戰(zhàn)斗力強(qiáng)悍。自康熙朝開(kāi)始即頻繁征調(diào)察哈爾蒙古，“出征隨圍，凡有差使，一同效力”[10](卷150P.664)。如康熙二十九年(1690)烏蘭布通之戰(zhàn)后，滿洲、蒙古八旗等軍隊(duì)俱撤回，獨(dú)留察哈爾左翼四旗官兵駐守。[10](卷149P.647)康熙五十六年(1717)，清軍分三路由富寧安、傅爾丹、祁理德率領(lǐng)遠(yuǎn)征策妄阿拉布坦，其中富寧安麾下就有察哈爾兵一千人。[10](卷274P.686)有關(guān)察哈爾兵參與戰(zhàn)斗或軍事駐防的記載還有不少。

第二，將大量歸附的厄魯特人安置于察哈爾八旗駐牧地。清朝統(tǒng)一蒙古準(zhǔn)噶爾部的戰(zhàn)爭(zhēng)始于康熙年間，大量歸附的厄魯特人眾陸續(xù)被安置于察哈爾地方，清廷按照他們降附時(shí)間先后將其劃分為新、舊厄魯特。[8](卷183P.6440)清廷此舉使察哈爾蒙古成員漸趨復(fù)雜，已遠(yuǎn)非林丹汗之后裔。

第三，通過(guò)牧廠、臺(tái)站的設(shè)置將察哈爾部眾納入中央行政管理體制之中。察哈爾地方是清代重要的畜牧場(chǎng)所，皇太極時(shí)期已開(kāi)始在此設(shè)立牧廠，到康熙年間，“馬、駝、牛、羊蕃息，大約三百余萬(wàn)，考牧之盛自古未有也”[11](卷6P.103)。這些牧廠雖有明確隸屬機(jī)構(gòu)如內(nèi)務(wù)府、上駟院等，但具體負(fù)責(zé)放牧事宜的牧丁皆來(lái)自察哈爾蒙古各旗。[8](卷193P.6551)以分布在察哈爾地方的上駟院商都牧廠為例，包括牧長(zhǎng)、牧副、牧丁等人員達(dá)到3500人，他們多來(lái)自察哈爾。[12]清廷通過(guò)設(shè)立牧廠、抽調(diào)牧丁，將相當(dāng)數(shù)量的察哈爾蒙古部眾納入統(tǒng)一的組織和管理之下。

察哈爾地方還是清代的交通要地?？滴跞?1693)，康熙帝決定設(shè)立古北口、獨(dú)石口、張家口等五路驛站。這類驛站“主要是為國(guó)防軍事服務(wù)，有時(shí)也稱軍臺(tái)或軍站”[13]，臺(tái)站的設(shè)置加強(qiáng)了清廷對(duì)包括察哈爾在內(nèi)的廣大內(nèi)外蒙古的控馭。其中獨(dú)石口與張家口兩路驛站在察哈爾地方有相當(dāng)?shù)姆植?，各臺(tái)站正式服役人員(又稱“正臺(tái)”)大多為察哈爾八旗官兵，每臺(tái)15到20名不等。因此，與牧廠相類似，分布于察哈爾地方的臺(tái)站也成為清廷控制察哈爾部眾的又一組織形式。

(二)雍正朝“口北三廳”的設(shè)置與察哈爾行政管理模式的變革

清初，清廷在邊疆地區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的封禁政策，限制內(nèi)地民人出關(guān)私墾。康熙朝后期，內(nèi)地人口增長(zhǎng)迅速，百姓或因土地兼并、或因逃避饑饉災(zāi)荒，紛紛赴口外開(kāi)墾。察哈爾地方緊鄰內(nèi)地，自然條件適宜，因而較其他地方開(kāi)墾規(guī)模更大，到雍正二年(1724)，察哈爾右翼四旗已開(kāi)墾了29700余畝土地。[14](卷22P.355)為了更好地管理口外移民墾荒，處理解決由此引發(fā)的旗眾和內(nèi)地民人之間的矛盾糾紛問(wèn)題，雍正二年(1724)七月，在張家口添設(shè)“廳”的行政建置，雍正十年(1732)、十二年(1734)又分別設(shè)立多倫諾爾廳、獨(dú)石口廳，合稱“口北三廳”，長(zhǎng)官均為理事同知，隸直隸口北道?！翱诒比龔d”職能主要是管理察哈爾左翼四旗墾地錢糧的征收，察哈爾兩翼八旗蒙漢交涉、刑名命盜案件及口內(nèi)宣化、延慶等州縣“旗民互訟人命之事”[11](卷4P.72)?！皬d”的設(shè)置對(duì)察哈爾地方行政管理制度來(lái)說(shuō)是一次深刻變革，使察哈爾由單一盟旗制轉(zhuǎn)變?yōu)槊似熘婆c廳制共存的二元管理模式，開(kāi)啟了察哈爾地方的內(nèi)地化進(jìn)程。

設(shè)廳的同時(shí)，雍正帝進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)察哈爾蒙古的控制。雍正二年(1724)，清廷將古北口總兵提升為直隸提督，并添設(shè)兵丁，負(fù)責(zé)京北防務(wù)。[14](卷4P.104)雍正十年(1732)二月，諭令察哈爾總管、副總管員缺“于京城蒙古旗分官員內(nèi)揀選補(bǔ)授”[14](卷115P.528)，朝廷借掌控察哈爾總管和副總管的選用進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)察哈爾的管控。這一時(shí)期對(duì)察哈爾八旗官兵的征調(diào)同樣保持著相當(dāng)?shù)囊?guī)模[15]。同時(shí)仍然按照康熙朝的慣例，將察哈爾地方作為歸附厄魯特部眾的主要安置地點(diǎn)之一。如軍機(jī)大臣允祿在關(guān)于安置厄魯特歸附人口的奏折中就稱，“先前自準(zhǔn)噶爾來(lái)投厄魯特內(nèi)，攜帶妻兒來(lái)投者，發(fā)往察哈爾”，并建議照康熙年間舊例“辦理居住”[16](P.316)，被雍正帝所采納。清朝通過(guò)設(shè)直隸提督和掌控察哈爾總管的選用進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)察哈爾的統(tǒng)治。

二、清中期察哈爾都統(tǒng)的設(shè)立及其“地方官”趨勢(shì)

隨著乾隆朝察哈爾都統(tǒng)的設(shè)立和嘉道年間都統(tǒng)職權(quán)的日益擴(kuò)大，察哈爾都統(tǒng)儼然成為主政察哈爾地方的“地方官”，為后世的籌劃設(shè)省奠定了基礎(chǔ)。

(一)乾隆朝對(duì)前代察哈爾治理政策措施的繼承

乾隆時(shí)期，清朝延續(xù)前朝對(duì)察哈爾的各項(xiàng)控制政策。平準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)歷時(shí)十余年，厄魯特蒙古尤其是準(zhǔn)噶爾部歸附部眾數(shù)量較大。乾隆初年，清廷將攜家眷、部屬歸附的厄魯特蒙古部眾循舊例安置于察哈爾地方。[17]乾隆帝也大規(guī)模征調(diào)察哈爾部眾參戰(zhàn)、戍邊，其中最具代表性的是兩次征調(diào)察哈爾軍民到新疆戍邊。察哈爾蒙古部眾從口外駐牧地出發(fā)，不遠(yuǎn)萬(wàn)里到達(dá)伊犁，戍邊屯墾，開(kāi)發(fā)邊疆。(5)參見(jiàn)馬大正《清代西遷新疆之察哈爾蒙古的史料與歷史》，載《民族研究》1994年第4期；韓香《清代察哈爾蒙古的西遷及其對(duì)新疆的開(kāi)發(fā)》，載《中國(guó)邊疆史地研究》1996年第3期；加·奧其爾巴特、吐娜等著《察哈爾蒙古西遷新疆史》，新疆人民出版社，2013年。

隨著口外移民開(kāi)墾規(guī)模越來(lái)越大，尤其是察哈爾右翼各旗開(kāi)墾規(guī)模激增，口北三廳已滿足不了有效管理口外移民墾荒和調(diào)節(jié)矛盾糾紛的需要。乾隆十五年(1750)，清廷又相繼設(shè)立豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)二廳，豐鎮(zhèn)廳屬山西大同府，寧遠(yuǎn)廳屬山西朔平府。這兩廳與“口北三廳”一樣，屬于督撫制的行政管理系統(tǒng)，負(fù)責(zé)察哈爾右翼四旗墾地錢糧征收并處理旗、民互訟及刑名命盜等事務(wù)，以分擔(dān)張家口廳兼管察哈爾右翼四旗的繁重行政壓力。豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)二廳的增設(shè)反映出“廳”在察哈爾治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，加速了察哈爾地方的內(nèi)地化。

(二)乾隆朝察哈爾都統(tǒng)的設(shè)立及其職能范圍

察哈爾八旗作為總管旗，旗務(wù)由在京八旗蒙古都統(tǒng)兼轄，游牧事務(wù)歸理藩院管理，這樣的管理體制有其缺陷和不足。乾隆帝就曾指出：“(在京八旗都統(tǒng))本管之旗務(wù)尚不能周，其兼管察哈爾旗務(wù)不過(guò)有其名耳?！盵18](卷850P.5149)察哈爾地理位置極其重要，莊親王允祿在上奏中提出，察哈爾地方西鄰歸化城，東接多倫諾爾，且“向與外藩蒙古邊界接壤，甚屬緊要”，建議將八旗察哈爾兩翼官兵歸“重鎮(zhèn)將軍大臣調(diào)遣”。(6)中國(guó)第一歷史檔案館藏內(nèi)閣兵科題本《總理事務(wù)和碩莊親王允祿為熱河地方周延添增官兵更定直隸地方營(yíng)制等事宜事》，乾隆二年十一月二十八日，檔號(hào)：02-01-006-000159-0006。乾隆二十六年(1761)，清廷正式設(shè)立察哈爾都統(tǒng)，品秩為從一品，與駐防將軍相同。[19](卷648P.253)察哈爾都統(tǒng)“總管察哈爾左右兩翼副都統(tǒng)、八旗總管，管轄滿洲蒙古官兵及張家口理事同知”，“所統(tǒng)弁丁，有不遵訓(xùn)令者，聽(tīng)爾參處；其選補(bǔ)承襲員缺，詳慎核定；一應(yīng)俸餉，確查咨領(lǐng)”。[19](卷669PP.478～479)可見(jiàn)，察哈爾都統(tǒng)的主要職掌應(yīng)該是負(fù)責(zé)八旗兵丁訓(xùn)練、考核、懲處及俸餉發(fā)放等事宜。然而，察哈爾都統(tǒng)實(shí)際負(fù)責(zé)的事務(wù)十分繁雜，這與察哈爾地方的特殊性密切相關(guān)。

首先，察哈爾地方分布著數(shù)量眾多、地位重要的臺(tái)站和牧廠。在察哈爾都統(tǒng)設(shè)立之前，臺(tái)站主要由張家口臺(tái)站總管負(fù)責(zé)，牧廠則分別隸屬于諸如內(nèi)務(wù)府上駟院、太仆寺、禮部等機(jī)構(gòu)。察哈爾都統(tǒng)設(shè)立后，鑒于臺(tái)站服役之正臺(tái)與牧廠牧丁大多來(lái)自察哈爾各旗，清廷陸續(xù)出臺(tái)一系列措施，調(diào)整臺(tái)站、牧廠的管理體制，將臺(tái)站、牧廠事務(wù)交由察哈爾都統(tǒng)管理。

乾隆三十一年(1766)十二月，清廷定察哈爾副都統(tǒng)分理臺(tái)站驛道事務(wù)[19](卷774P.499)，到清朝中后期，察哈爾都統(tǒng)兼管的從張家口出發(fā)延伸至科布多一路的部分臺(tái)站，成為清廷與蒙古溝通的交通要道，史籍稱之為“阿爾泰軍臺(tái)”。[11](PP.101～102)察哈爾都統(tǒng)管理臺(tái)站驛道的記載很多。如平準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)之后，“馳遞事少，駐臺(tái)官兵日漸疏懈，以致具奏事件較前多遲”，乾隆帝諭令察哈爾都統(tǒng)常青“嗣后務(wù)加意巡查，一切往返馳遞不致耽延”[19](卷889P.918)。

乾隆三十一年(1766)規(guī)定：“將查廠的值年侍衛(wèi)等停止派往馬廠，每年由駐守張家口的察哈爾都統(tǒng)、副都統(tǒng)輪流前往。一人查上都達(dá)布遜諾爾和太仆寺牧廠,一人查達(dá)里岡愛(ài)牧廠?！盵19](卷767P.422)巡查馬廠事宜自此完全由察哈爾都統(tǒng)負(fù)責(zé)。察哈爾都統(tǒng)向皇帝匯報(bào)馬政事例在《清實(shí)錄》中多有記載，如乾隆二十七年(1762)七月，“察哈爾八旗都統(tǒng)巴爾品等奏稱，鑲黃、正黃二旗各牧廠虧缺牛羊額數(shù)應(yīng)著該管各員賠補(bǔ)”[19](卷666P.447)。清廷還規(guī)定：“今除殘廢馬匹照例官為變賣外，蒙古等有盜賣官馬者，請(qǐng)交由察哈爾都統(tǒng)查拏?！盵19](卷788P.685)可見(jiàn)，察哈爾都統(tǒng)在牧廠管理上發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

其次，察哈爾地方是清代口外移民墾荒的重要目的地之一，清廷在察哈爾地方專門設(shè)立“廳”來(lái)管理移民墾荒事務(wù)?！皬d”雖屬于督撫系統(tǒng)，但察哈爾都統(tǒng)地位尊崇，各廳理事同知在處理蒙漢糾紛、刑名命盜案件時(shí)，仍須知照察哈爾都統(tǒng)。尤其是招民墾荒事宜，督撫須與察哈爾都統(tǒng)共同協(xié)商處理。如乾隆三十年(1762)，太仆寺右翼牧場(chǎng)曠地招民開(kāi)墾，時(shí)任察哈爾都統(tǒng)巴爾品上奏稱，空地“在正黃、正紅旗之察哈爾蒙古游牧界外，長(zhǎng)一百四五十里，寬六十里”，并提議“所出米石足敷支放張家口兵糧，并可分賞牧廠人等，請(qǐng)交各該處地方官辦理”(7)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《察哈爾都統(tǒng)巴爾品奏報(bào)委員勘丈太仆寺牧廠廢地招民墾種事》，乾隆四十年六月初二日，檔號(hào)：03-0820-001。。清廷下令：“其耕種、納糧、運(yùn)送、貯支各事交直隸督臣、山西撫臣會(huì)同該都統(tǒng)委員前往該處相度丈勘，酌量情形妥協(xié)議奏?！盵8](卷12P.4962)這一事例很好地反映出以都統(tǒng)為代表的八旗駐防制與以督撫為代表的府廳州縣制兩種管理制度在察哈爾地方的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

再次，察哈爾都統(tǒng)所駐扎的張家口從明代中后期就成為互市貿(mào)易的重要場(chǎng)所，入清以后，邊地安定的環(huán)境促進(jìn)了貿(mào)易的繁榮，使張家口一躍成為北方商業(yè)重鎮(zhèn)。順治三年(1646)，清廷就在張家口稅關(guān)設(shè)欽差戶部分司管理稅務(wù)征收事宜，長(zhǎng)官稱稅務(wù)監(jiān)督。[20](《秩官志》P.253)察哈爾都統(tǒng)設(shè)立后，很快肩負(fù)起就近監(jiān)督張家口稅關(guān)之責(zé)。乾隆五十六年(1791)，清廷發(fā)現(xiàn)張家口稅務(wù)監(jiān)督瑭瑞任職期間所征收的稅額“較上年缺少銀九千四百四十余兩”[19](卷1392PP.709～710)，時(shí)任察哈爾都統(tǒng)烏爾圖納遜隨即奉命進(jìn)行調(diào)查，最終認(rèn)定瑭瑞“任職不善”，瑭瑞因此受到降職處分。[19](卷1392PP.709～710)

最后，察哈爾地方是旅蒙商往來(lái)于內(nèi)地和蒙古地區(qū)的重要通道之一。乾隆年間，凡赴口外貿(mào)易的旅蒙商人須經(jīng)察哈爾都統(tǒng)、綏遠(yuǎn)城將軍、多倫諾爾同知衙門的批準(zhǔn)，持部票出入關(guān)口。[21](PP.626～627)可見(jiàn)，察哈爾都統(tǒng)負(fù)有管理旅蒙商出入的職責(zé)。察哈爾都統(tǒng)所轄官兵與綠營(yíng)兵丁合作，“內(nèi)外稽查，互相糾察，遇有逃盜匪徒，拏獲后究明何處私越，分別參處”[19](卷917P.287)。顯然，察哈爾都統(tǒng)還負(fù)有維護(hù)地方安全與穩(wěn)定的重任。

綜上所述，察哈爾都統(tǒng)設(shè)立初期，除了其軍事駐防職掌外，已經(jīng)開(kāi)始參與管理牧廠、移民墾荒、關(guān)稅貿(mào)易等各種事務(wù)。察哈爾都統(tǒng)還須“每年年終奏請(qǐng)陛見(jiàn)”[19](卷652P.304)。這些都顯現(xiàn)出察哈爾都統(tǒng)主政地方的趨勢(shì)。

(三)嘉道年間察哈爾都統(tǒng)主政一方的“地方官”趨勢(shì)

察哈爾都統(tǒng)設(shè)立后，其職權(quán)有一個(gè)逐漸擴(kuò)大和日益明晰的過(guò)程，至嘉道年間，察哈爾都統(tǒng)日漸發(fā)展為主政一方的“地方官”。這體現(xiàn)在其對(duì)察哈爾臺(tái)站、牧政、張家口稅關(guān)的管理上。

在臺(tái)站的管理上，察哈爾都統(tǒng)與理藩院均有巡查臺(tái)站之責(zé)，往往由分理臺(tái)站的察哈爾副都統(tǒng)與理藩院下屬的管站部員分別巡查。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，理藩院管站部員時(shí)常應(yīng)付了事，查臺(tái)主要依靠察哈爾都統(tǒng)。為此，道光十九年(1839)，清廷特別要求理藩院管站部員應(yīng)隨機(jī)巡查臺(tái)站，不得與都統(tǒng)等查臺(tái)并為一年[22](卷982P.1163)，但收效并不明顯。這一時(shí)期，察哈爾都統(tǒng)與張家口臺(tái)站總管一體辦公，道光年間成書(shū)的《萬(wàn)全縣志》記載察哈爾都統(tǒng)署為“察哈爾都統(tǒng)仍管阿爾軍臺(tái)署”[20](《建置志》P.66)，這顯然是突出和強(qiáng)調(diào)察哈爾都統(tǒng)對(duì)阿爾泰軍臺(tái)的管理職權(quán)。

察哈爾都統(tǒng)對(duì)牧廠馬政的管理主要通過(guò)“查群均齊”活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。除隨同欽差前往上駟院、太仆寺等衙門主持的查群均齊活動(dòng)外，察哈爾都統(tǒng)還須每年親自組織查群。(8)中國(guó)第一歷史檔案館藏宮中檔朱批奏折《察哈爾都統(tǒng)松筠奏為遵旨酌量情形緩至來(lái)年再行查驗(yàn)馬群事》，嘉慶二十二年七月初四日，檔號(hào)：04-01-03-0097-006。八旗官馬出青也是牧政管理的重要內(nèi)容。所謂“出青”，指平時(shí)以圈養(yǎng)或拴養(yǎng)為主的馬匹于春夏二季輪班至口外牧放。依照慣例，出青之時(shí)京城衙門派兩翼副都統(tǒng)等前往牧廠，協(xié)同察哈爾都統(tǒng)、牧廠總管等共同管理官馬出青。所派兩翼副都統(tǒng)又稱牧青副都統(tǒng)，屬臨時(shí)調(diào)遣，事畢即回。[19](卷427P.588)道光十八年(1838)，清廷正式停派牧青副都統(tǒng)(9)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《軍機(jī)大臣潘世恩奏為遵旨會(huì)議正白旗蒙古副都統(tǒng)盛貴奏請(qǐng)將牧青副都統(tǒng)裁撤事》，道光十八年正月二十三日，檔號(hào)：03-2904-014。，出青一事由察哈爾都統(tǒng)全權(quán)負(fù)責(zé)，從此形成定制。

嘉道年間，察哈爾都統(tǒng)對(duì)張家口稅關(guān)的監(jiān)督管理不斷加強(qiáng)。道光十年(1830)，張家口稅關(guān)監(jiān)督景福上報(bào)官堿的買賣中有偷稅漏稅情況，道光帝諭令察哈爾都統(tǒng)武忠額“將該監(jiān)督所奏情形確切查明，據(jù)實(shí)具奏，毋稍徇隱”[23](卷167P.589)。嘉慶十四年(1809)正月，張家口稅關(guān)監(jiān)督荊善病故，察哈爾都統(tǒng)慶怡將其關(guān)防和所收稅銀暫存以待新任監(jiān)督。(10)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《察哈爾都統(tǒng)慶怡奏報(bào)張家口稅關(guān)監(jiān)督荊善病故其關(guān)防及稅銀暫存折》，嘉慶十四年正月二十八日，檔號(hào)：03-0198-3756-007。道光十五年(1835)，因張家口監(jiān)督恒泰回籍丁憂，察哈爾都統(tǒng)凱音布奏請(qǐng)朝廷盡快派員署理監(jiān)督一職。(11)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《察哈爾都統(tǒng)凱音布奏為張家口監(jiān)督恒泰丁憂派員暫行署理事》，道光十五年正月十九日，檔號(hào)：03-2634-045。這些事例反映出察哈爾都統(tǒng)深入?yún)⑴c到對(duì)張家口稅關(guān)監(jiān)督的管理之中。

綜上，嘉慶、道光年間，隨著對(duì)臺(tái)站、牧廠、張家口稅關(guān)管理的進(jìn)一步強(qiáng)化，察哈爾都統(tǒng)逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)察哈爾地方事務(wù)的總攬，儼然成為負(fù)責(zé)察哈爾地方各項(xiàng)事務(wù)的“地方官”。察哈爾邊疆內(nèi)地化的進(jìn)程由此加快。

三、清末新政與察哈爾邊疆內(nèi)地化的深入推進(jìn)

晚清以來(lái)，清廷內(nèi)憂外患、危機(jī)四伏。在此形勢(shì)下，光緒二十六年(1901)十二月，清廷被迫宣布施行“新政”。全面放墾是清末新政的重要內(nèi)容。新政頒布不久，全面放墾便被提上日程。山西巡撫岑春煊兩次上奏籌議放墾，其中特意提到察哈爾的放墾應(yīng)由察哈爾都統(tǒng)“查明所轄地未墾者一律招種”[24](P.435)。

早在光緒初期，口北三廳的私墾就已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，與察哈爾八旗游牧地也有了明確的界限。光緒八年(1882)，清政府將口北三廳由理事同知廳改為撫民同知廳[25](卷138P.978)，這標(biāo)志著口北三廳內(nèi)地化基本完成。而清末新政中放墾政策的實(shí)施則大大推進(jìn)了察哈爾邊疆內(nèi)地化的進(jìn)程。光緒二十八年(1902)，清廷正式?jīng)Q定在以歸化城(今內(nèi)蒙古呼和浩特市)為中心，包括伊克昭盟、烏蘭察布盟和察哈爾八旗游牧地在內(nèi)的廣大地區(qū)實(shí)行全面放墾，派貽谷督辦墾務(wù)，同時(shí)令察哈爾招墾事宜由墾務(wù)大臣貽谷會(huì)同察哈爾都統(tǒng)奎順妥籌辦理。[25](卷490P.483)奎順的繼任者溥颋則由貽谷授權(quán)全權(quán)處理察哈爾放墾事務(wù)。(12)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《綏遠(yuǎn)城將軍貽谷奏為察哈爾墾務(wù)自三十二年起均歸溥颋妥籌興辦之管見(jiàn)事》，光緒三十一年十二月二十五日，檔號(hào)：03-6735-081?？梢?jiàn)，在察哈爾的放墾中，察哈爾都統(tǒng)扮演著極為重要的角色。

隨著全面放墾的推行，大量關(guān)內(nèi)民人涌入察哈爾地方進(jìn)行墾荒，原有的組織機(jī)構(gòu)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理要求。光緒二十八年(1902)五月，清廷在豐鎮(zhèn)設(shè)立“督辦豐寧墾務(wù)局”，以督辦豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)二廳的墾務(wù)事宜。[26](P.204)各地又設(shè)墾務(wù)分局，具體負(fù)責(zé)各地招徠民人開(kāi)墾荒地的工作。隨著察哈爾地方墾務(wù)的推進(jìn)，光緒二十九年(1903)，清廷析豐鎮(zhèn)廳轄境設(shè)興和廳，析寧遠(yuǎn)廳轄境設(shè)陶林廳，以興和、陶林二廳分擔(dān)察哈爾右翼墾荒和民人交涉事務(wù)。[27](PP.5025～5026)兩廳的設(shè)置反映出察哈爾地方內(nèi)地化進(jìn)程的加速。在察哈爾地方廣泛分布的各類墾務(wù)局實(shí)質(zhì)上就是北洋時(shí)期正式出現(xiàn)的“設(shè)治局”的雛形。由此可見(jiàn)，清末察哈爾招墾活動(dòng)組織機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)客觀上為民國(guó)年間的設(shè)縣奠定了基礎(chǔ)。

察哈爾都統(tǒng)不僅在墾務(wù)中發(fā)揮著重要作用，在清末新政中所經(jīng)辦的其他事務(wù)亦都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有職能。光緒三十二年(1907)七月，清廷宣布“仿行憲政”，察哈爾都統(tǒng)開(kāi)始更深入地參與到清末新政的討論、貫徹中，成為察哈爾地方實(shí)行新政的領(lǐng)導(dǎo)者。察哈爾都統(tǒng)一面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌察哈爾新政籌辦情形并及時(shí)向皇帝匯報(bào)(13)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛奏為考查察防各項(xiàng)新政籌辦情形事》，光緒三十三年六月二十日，檔號(hào)：03-5619-018。，一面致力于具體事務(wù)的辦理，如添設(shè)武備學(xué)堂、改練新軍(14)中國(guó)第一歷史檔案館藏宮中檔朱批奏折《察哈爾都統(tǒng)奎順奏為擬就察哈爾原有駐防滿營(yíng)添設(shè)武備學(xué)堂改練新軍事》，光緒二十七年十一月二十日，檔號(hào)：04-01-38-0189-004。、厘定新軍兵制餉章(15)中國(guó)第一歷史檔案館藏宮中檔朱批奏折《察哈爾都統(tǒng)奎順奏為遵旨厘定張家口新軍兵制餉章事》，光緒二十八年五月二十九日，檔號(hào)：04-01-01-1048-082。、積極興辦實(shí)業(yè)、創(chuàng)辦工廠并派人到內(nèi)地學(xué)習(xí)(16)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《察哈爾都統(tǒng)溥颋奏為擬創(chuàng)辦工藝廠并已委員赴內(nèi)地學(xué)習(xí)事》，光緒三十二年九月二十日，檔號(hào)：03-7129-037。，等等，除墾務(wù)之外，新政還涉及軍事、財(cái)政、工商、教育等各個(gè)方面。

伴隨著清末新政的施行，包括察哈爾在內(nèi)的廣大漠南蒙古地區(qū)內(nèi)地化程度顯著提高，清廷內(nèi)部主張蒙古改省的呼聲也愈加高漲。光緒三十三年(1908)四月，兩廣總督岑春煊上奏清廷，建議將西部、北部將軍、都統(tǒng)、大臣皆改為巡撫或直接設(shè)立行省。(17)中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折《兩廣總督岑春煊奏為酌擬變通固邊辦法統(tǒng)籌西北全局事》，光緒三十三年四月二十八日，檔號(hào)：03-5619-010。清廷將此奏折下發(fā)，要求群臣討論并提出意見(jiàn)。八月，察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛上奏：“遵議西北邊防，擬將察哈爾及綏遠(yuǎn)城、熱河三處改為行省，別以直隸之宣化、山西之大同二府擇要撥歸察哈爾管轄，分設(shè)總督、巡撫各員?！盵25](卷577P.639)察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛的回奏表明，察哈爾設(shè)省已成當(dāng)時(shí)一部分人的共識(shí)，察哈爾邊疆內(nèi)地化已接近完成。

盡管由于清朝統(tǒng)治危機(jī)、外藩激烈反對(duì)以及辛亥革命爆發(fā)等種種原因，察哈爾設(shè)省最終未能在清代完成，但全面放墾、增設(shè)州縣、推行新政、籌劃設(shè)省等種種舉措為民國(guó)時(shí)期察哈爾省的設(shè)立和邊疆內(nèi)地化的最終完成奠定了基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

縱觀清朝治理察哈爾的歷史，實(shí)質(zhì)上是察哈爾由邊疆向內(nèi)地化漸進(jìn)的歷史。清朝對(duì)察哈爾的治理大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，每一時(shí)期都有不同的發(fā)展面相。清前期，康熙朝以控制、監(jiān)督、削弱察哈爾蒙古部眾為主要內(nèi)容，在改變察哈爾蒙古組織形式和職官制度基礎(chǔ)上，充分利用牧廠、臺(tái)站約束察哈爾蒙古部眾，利用移民和征調(diào)的方式削弱察哈爾蒙古實(shí)力；雍正年間，因管理口外移民墾荒而設(shè)立的口北三廳開(kāi)啟了察哈爾二元管理的新模式。清中期，察哈爾都統(tǒng)于乾隆朝設(shè)立后總理察哈爾八旗事務(wù)，同時(shí)兼管臺(tái)站、牧廠、張家口稅關(guān)，維護(hù)地方穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)察哈爾各行政單元的整合；嘉道年間，察哈爾都統(tǒng)的職能不斷擴(kuò)大，儼然成為主政一方的“地方官”，察哈爾的邊疆內(nèi)地化進(jìn)程加速。晚清以降，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，清朝統(tǒng)治者推行新政，全面放墾作為新政的內(nèi)容之一，亦在察哈爾地方推行開(kāi)來(lái)。察哈爾都統(tǒng)成為察哈爾實(shí)行新政的領(lǐng)導(dǎo)者，不僅在墾務(wù)中扮演重要的角色，更直接辦理了諸如軍事、工商、實(shí)業(yè)、教育等相關(guān)事務(wù)。察哈爾都統(tǒng)權(quán)利的不斷擴(kuò)大，為察哈爾籌劃建省、完成內(nèi)地化奠定了基礎(chǔ)。

清代邊疆內(nèi)地化的漸進(jìn)不僅僅體現(xiàn)在對(duì)察哈爾的治理上，與察哈爾鄰近的綏遠(yuǎn)、熱河乃至東三省、新疆，都或多或少地顯示出這一特征。