跨越競(jìng)爭(zhēng)叢林與范式重構(gòu)：全球治理改革進(jìn)程中的疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理

李應(yīng)博,何 豐

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

0 引言

當(dāng)前，全球治理格局正加速演變，與新冠疫情、地緣政治、國(guó)際貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、全球價(jià)值鏈等多個(gè)議題相互交織。資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等多要素間形成更為復(fù)雜、彈性和動(dòng)態(tài)的關(guān)聯(lián)性。由于新技術(shù)的不斷發(fā)展，地緣政治和經(jīng)濟(jì)地理上既有核心—邊緣結(jié)構(gòu)，也呈現(xiàn)出去中心化趨勢(shì)，改變著國(guó)家間傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)分配關(guān)系。全球治理面臨更多樣性的治理主體多樣性和目標(biāo)多元化，以及全域均衡和局部均衡的多重約束。在這一變革過(guò)程中，疫苗已成為推動(dòng)變革的重要公共產(chǎn)品，也為世界各國(guó)尋求全球集體行動(dòng)提供了實(shí)踐場(chǎng)域?，F(xiàn)階段，疫苗已在各國(guó)疫情防控中發(fā)揮積極影響，但在疫苗研發(fā)、供給、全球分配問(wèn)題上，仍需世界各國(guó)共同努力，提供長(zhǎng)效綜合解決方案。

疫苗作為疾病免疫手段，是人類最成功的全球衛(wèi)生干預(yù)措施之一。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨生物技術(shù)公司成長(zhǎng)及全球化進(jìn)程加快，疫苗產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從區(qū)域疫苗向國(guó)家疫苗，再向更多樣化全球疫苗階段的演化。疫苗產(chǎn)業(yè)是一種典型的科學(xué)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，初期投入大，投資周期長(zhǎng)，研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高，社會(huì)需求大且公共健康意義深遠(yuǎn)。人類遭遇的一次次公共健康危機(jī)都印證，疫苗應(yīng)該被作為一種全球公共產(chǎn)品建立研發(fā)、生產(chǎn)、分配和使用的有效機(jī)制。將疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新建構(gòu)在自我增量式的“競(jìng)爭(zhēng)叢林”邏輯上，并不能有效應(yīng)對(duì)全球重大公共危機(jī)。從審視創(chuàng)新主體間相互關(guān)系、權(quán)力平衡及其變化后果的視角切入[1]，在疫苗產(chǎn)業(yè)上提供全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理框架，可為推動(dòng)當(dāng)前全球治理改革進(jìn)程提供創(chuàng)新思路。

1 全球治理改革與全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理：理論回應(yīng)

1.1 全球治理改革

全球治理理念源起于20世紀(jì)70年代，Keohane(1977)將全球化描述為一個(gè)復(fù)雜性的獨(dú)立時(shí)期，認(rèn)為全球治理存在必要性，全球化需要國(guó)際制度和其他國(guó)際組織作出應(yīng)對(duì)。全球治理是個(gè)人與機(jī)構(gòu)、公共部門與私營(yíng)部門管理共同事務(wù)的多種方式的總和，是使相互沖突或不同利益各方得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。這既包括通過(guò)擁有權(quán)力的官方正式機(jī)構(gòu)和機(jī)制強(qiáng)制執(zhí)行，也包括有關(guān)人員或機(jī)構(gòu)認(rèn)為是符合其利益的非正式安排[2]。Rosenau[3]指出，由于現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性加劇、人口流動(dòng)加快，依靠國(guó)家的單一主體治理存在劣勢(shì)，構(gòu)建超越時(shí)間和距離限制的全球化治理尤為必要；Baratta[4]認(rèn)為，全球治理是在國(guó)際組織試圖不斷努力達(dá)到理想和實(shí)際目標(biāo)的辯論中，取代“世界政府”的一個(gè)易讓人接受的術(shù)語(yǔ)。 全球治理對(duì)象是指全球治理行為指向的客體，也就是那些正在影響或即將影響全人類的全球性問(wèn)題[5]，如全球安全(武裝沖突、核武器生產(chǎn)與擴(kuò)散、大規(guī)模殺傷性武器的研制與擴(kuò)散)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)(全球經(jīng)濟(jì)安全、公平競(jìng)爭(zhēng)、世界貿(mào)易)、生態(tài)環(huán)境(資源的合理利用與開發(fā)、稀有動(dòng)物保護(hù)、臭氧衰竭、全球氣候變化)、防止跨國(guó)犯罪(走私、非法移民、國(guó)際恐怖活動(dòng))、基本人權(quán)(防止種族滅絕、屠戮貧民、疾病傳染、饑餓)等[6]。全球治理改革就是針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的和潛在的全球公共性問(wèn)題建立新的解決機(jī)制和提供有效方案，也就是提供一系列有效的全球公共產(chǎn)品供給方案。

全球公共產(chǎn)品供給對(duì)推進(jìn)全球治理改革具有深遠(yuǎn)影響。全球公共產(chǎn)品是全球社會(huì)共享的公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的一般特征，如非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。全球變暖、防止核擴(kuò)散、全球自由貿(mào)易、打擊跨國(guó)恐怖主義、發(fā)展新知識(shí)與技術(shù)等都屬于全球公共產(chǎn)品[7]。全球公共產(chǎn)品供給存在最優(yōu)技術(shù)路徑[8]。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的公共產(chǎn)品是在一國(guó)范疇下通過(guò)國(guó)家稅收收入提供公共支出[9]。但是，這種方案在全球治理框架下很可能不再有效，因?yàn)槎愂蘸凸仓С鍪腔谔囟▏?guó)家的激勵(lì)政策，國(guó)家間難免出現(xiàn)利益訴求差異。已有研究提供了一種適應(yīng)型框架，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、公共部門和國(guó)際行為體之間的長(zhǎng)期合作努力。由于全球問(wèn)題的影響范圍廣，因而全球治理改革需要國(guó)家之間溝通并采取全球集體行動(dòng)，即全球公共產(chǎn)品供給應(yīng)基于集體行動(dòng)邏輯。在集體行動(dòng)理論研究中，也存在多樣性的理論對(duì)話。如科斯[10]認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一種有效方式；哈貝馬斯[11]希望構(gòu)建理想的對(duì)話情境，使多個(gè)交往主體展開平等、誠(chéng)實(shí)的交流與對(duì)話，平衡個(gè)人信念與主體間共同信念，進(jìn)而展開有效合作；奧斯特羅姆[12]提供一種通過(guò)自治管理公共事務(wù)的方式克服“公地悲劇”的解釋。然而，上述傳統(tǒng)理論文獻(xiàn)并未提供一個(gè)當(dāng)代現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，即當(dāng)外部環(huán)境不確定性明顯增加時(shí)，國(guó)家、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和個(gè)體是否有共同意愿或偏好，或者是否有某種力量驅(qū)動(dòng)建設(shè)這樣一種產(chǎn)權(quán)、對(duì)話或自治機(jī)制，抑或，是否有一種治理機(jī)制可以為全球公共產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新提供適宜條件。

1.2 全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理對(duì)全球治理改革的意義

從經(jīng)濟(jì)史觀看，廣泛的技術(shù)革新尤其是信息技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富總量增加和人類知識(shí)存量增長(zhǎng)，也加速了社會(huì)變革進(jìn)程[13]。技術(shù)革新與社會(huì)變革之間存在互嵌性。創(chuàng)新成果雖以物質(zhì)形態(tài)呈現(xiàn)，創(chuàng)新過(guò)程卻呈現(xiàn)技術(shù)—政治的動(dòng)態(tài)博弈[14-15]。熊彼特提出的創(chuàng)新生產(chǎn)函數(shù)邏輯強(qiáng)調(diào)，企業(yè)家為對(duì)沖自身經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)而主動(dòng)采取重新組合生產(chǎn)要素的企業(yè)內(nèi)部集體行動(dòng)。創(chuàng)新活動(dòng)不僅發(fā)生在微觀主體的科學(xué)技術(shù)發(fā)明、創(chuàng)造和知識(shí)發(fā)現(xiàn)過(guò)程中，也存續(xù)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中。從宏觀經(jīng)濟(jì)視角看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有非線性函數(shù)特征：制度、政治結(jié)構(gòu)、文化與社會(huì)因素錯(cuò)綜交織，造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的震蕩性。創(chuàng)新通常作為一種技術(shù)型戰(zhàn)略，被一國(guó)政府納入宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，以尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超[16]。但是，從全球研發(fā)資金投入與專利申請(qǐng)指標(biāo)看，創(chuàng)新波動(dòng)性與全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性一致(見圖1)。這說(shuō)明，僅從對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和周期性波動(dòng)理解創(chuàng)新還未及創(chuàng)新的本質(zhì)意涵。

創(chuàng)新是通過(guò)傳播、重構(gòu)和理解3個(gè)文化機(jī)制建構(gòu)出來(lái)的一個(gè)概念[17]。因此，創(chuàng)新必然是要素互動(dòng)的復(fù)雜系統(tǒng)，具有主體多樣性和路徑多樣性特征，這種特征與治理天然相關(guān)[18-19]。 因此，創(chuàng)新治理就成為沿創(chuàng)新這一概念縱深推演的另一個(gè)理論分支。在此項(xiàng)研究工作中，經(jīng)合組織(OECD)曾提供科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新治理(STI Governance)的認(rèn)知框架，旨在運(yùn)用治理理念和方法對(duì)公共科學(xué)技術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理?？萍贾卫韽?qiáng)調(diào)科研機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)實(shí)回應(yīng)和科學(xué)規(guī)律自主決定科學(xué)技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新[20]，注重自下而上的信息反饋、多主體參與和多中心管理協(xié)調(diào)。創(chuàng)新治理則將科技治理的涵蓋范圍沿技術(shù)鏈上游向中下游進(jìn)一步延展，其涵蓋3個(gè)主要問(wèn)題：一是創(chuàng)新主體的選擇與責(zé)任權(quán)力配置；二是界定創(chuàng)新產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品生產(chǎn)、供給與分配制度；三是創(chuàng)新過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)與爭(zhēng)議解決機(jī)制。

圖1 全球創(chuàng)新相關(guān)指標(biāo)波動(dòng)情況

在全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理中，由于創(chuàng)新主體、治理主體都呈現(xiàn)出多樣性和分層化，因而新興技術(shù)與道德、社會(huì)和政治也將可能復(fù)雜觸碰，產(chǎn)生多樣性技術(shù)。此時(shí)，建立責(zé)任協(xié)調(diào)與權(quán)力分配系統(tǒng)，可以防止責(zé)任分散效應(yīng)[21]，從而提高創(chuàng)新效果。在全球公共產(chǎn)品供給中引入創(chuàng)新治理模式，將在不同主體層級(jí)上產(chǎn)生效果：企業(yè)可以在預(yù)設(shè)的創(chuàng)新路徑中引入創(chuàng)新行動(dòng)，管控創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)[22-23]；政府與市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中應(yīng)建立關(guān)系機(jī)制[24-25]；信息技術(shù)治理領(lǐng)域可以建立以產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為核心要素的治理框架[26]。從國(guó)家宏觀視角看，基于政府—市場(chǎng)—社會(huì)三維視角的國(guó)家創(chuàng)新范式和集體行動(dòng)框架出現(xiàn)快速推進(jìn)契機(jī)。在全球科技類公共產(chǎn)品供給中，有效的創(chuàng)新治理機(jī)制能夠?yàn)榧訌?qiáng)全球知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)協(xié)同、深化科學(xué)—產(chǎn)業(yè)—政治的互動(dòng)改革搭建系統(tǒng)結(jié)構(gòu)并提供重要指引[27]。在全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理實(shí)踐中，創(chuàng)新目標(biāo)在滿足國(guó)家發(fā)展目標(biāo)[28]的同時(shí)，也應(yīng)與全球公共目標(biāo)相互嵌入和激勵(lì)相容。

2 疫苗產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律與創(chuàng)新治理特征

當(dāng)前，全球各國(guó)普遍面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，健康已成為當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展的首要目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)將健康納入其中，到2030年全球衛(wèi)生事務(wù)取得重大進(jìn)展，明確全民健康覆蓋目標(biāo)并制定支持傳染病疫苗研發(fā)的目標(biāo)?！盀榻】刀鴦?chuàng)新”(Innovation for health)被寫入2019年全球創(chuàng)新指數(shù)主題報(bào)告。自1796年愛德華·詹納(Edward Jenner)發(fā)現(xiàn)牛痘以來(lái)，疫苗就已成為防控傳染病的優(yōu)先選擇[29]。當(dāng)前，全球新型傳染病出現(xiàn)頻率增加，傳播范圍擴(kuò)大，沖擊力增強(qiáng)，觸發(fā)全球重大危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。疫苗已成為人類預(yù)防傳染病，保障生存與健康最重要的手段。

2.1 疫苗產(chǎn)業(yè)具有“巴斯德象限”的創(chuàng)新特征

疫苗是生物醫(yī)藥的重要品種。疫苗是將病原微生物(如細(xì)菌、病毒等)及其代謝產(chǎn)物經(jīng)過(guò)人工減毒、滅活或利用基因工程等方法制成用于預(yù)防傳染病的自動(dòng)免疫制劑[30]。疫苗產(chǎn)業(yè)由疫苗研發(fā)、生產(chǎn)、分配和接種等環(huán)節(jié)組成。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新范式包括供給主導(dǎo)型、規(guī)模集群型、信息密集型、供應(yīng)鏈型和科學(xué)驅(qū)動(dòng)型等類型[31]，疫苗是非常典型的一類科學(xué)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)研究對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的確發(fā)揮了直接影響[32]。疫苗產(chǎn)業(yè)是具有“巴斯德象限”特征的一類產(chǎn)業(yè)，符合這一特征的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新兼具科學(xué)家自由探索與應(yīng)用目標(biāo)導(dǎo)向的雙重特性。

一種新藥(包括疫苗在內(nèi))的平均研發(fā)周期為10～12年，這個(gè)過(guò)程包括臨床前研發(fā)(毒株、細(xì)胞篩選)、臨床試驗(yàn)、申報(bào)審批、上市、大規(guī)模生產(chǎn)等主要環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)始終與研發(fā)、監(jiān)管、市場(chǎng)和技術(shù)倫理等因素相互作用。例如，為提高疫苗安全性，世界各國(guó)的普遍機(jī)制是需要大量(上萬(wàn)個(gè))臨床數(shù)據(jù)才能獲得審批上市。圖2提供了疫苗產(chǎn)業(yè)的技術(shù)演化路徑。疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是一個(gè)科學(xué)家、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、科技型企業(yè)、政府部門、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新平臺(tái)等多元?jiǎng)?chuàng)新主體合作的過(guò)程。在有效機(jī)制下，市場(chǎng)需求可上升至更廣泛意義的社會(huì)需求，這對(duì)當(dāng)前重大疾病領(lǐng)域的疫苗創(chuàng)新具有重要借鑒意義。

圖2 疫苗產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展脈絡(luò)

2.2 疫苗產(chǎn)業(yè)兼具產(chǎn)品研發(fā)與市場(chǎng)成長(zhǎng)的高速性

生命科學(xué)與制藥技術(shù)的不斷進(jìn)步，為醫(yī)藥領(lǐng)域從天然藥物到化學(xué)藥物再到生物醫(yī)藥的躍遷提供了基礎(chǔ)支撐。生物醫(yī)藥憑借新的靶點(diǎn)機(jī)制與較高的安全有效性，成為醫(yī)藥行業(yè)最具成長(zhǎng)性的新興領(lǐng)域。圖3數(shù)據(jù)顯示，2018—2019年，全球生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)占全球主要行業(yè)研發(fā)投入總額的18.8%，排名第二。

疫苗產(chǎn)業(yè)的高成長(zhǎng)性體現(xiàn)在疫苗新品種開發(fā)以及生物醫(yī)藥市場(chǎng)份額的快速增加上。通用流感疫苗、癌癥疫苗、免疫療法以及使用新疫苗接種方法的新一代疫苗成為最主要的一類技術(shù)突破[33]。世界衛(wèi)生組織(WHO)在全球持續(xù)推進(jìn)疫苗創(chuàng)新戰(zhàn)略，要求每年生產(chǎn)一種新的流感疫苗，以防止迅速變異的流感病毒。僅美國(guó)一國(guó)，流感平均每年就導(dǎo)致近5萬(wàn)人死亡，造成經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)870億美元。WHO數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月25日，全球共有101種新冠病毒疫苗品種進(jìn)入臨床試驗(yàn)階段，其中，重組蛋白亞單位疫苗(含多肽疫苗及病毒樣顆粒疫苗)36種、核酸疫苗(包括 DNA疫苗和RNA疫苗)26種、病毒載體疫苗18種、滅活疫苗16種、減毒活疫苗2種。2019年，排名世界前10的生物醫(yī)藥企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品中，單抗和疫苗產(chǎn)品銷售額就占到80%以上。葛蘭素史克、默克、輝瑞和賽諾菲巴斯德是疫苗行業(yè)的四大企業(yè)，占據(jù)全球生物醫(yī)藥市場(chǎng)80%以上的銷售額。

圖3 產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入占全球研發(fā)投入總額比例超過(guò)2%的行業(yè)分布情況(2018—2019年)

2.3 疫苗產(chǎn)品創(chuàng)新結(jié)果具有不確定性

疫苗產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入大、風(fēng)險(xiǎn)高，從研發(fā)到產(chǎn)品商業(yè)化的周期平均長(zhǎng)達(dá)10年。創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)主要產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)萌芽期，也就是通常說(shuō)的“創(chuàng)新死亡之谷”(1～3年)。該階段是“技術(shù)黑箱”和“市場(chǎng)黑箱”的疊加期，技術(shù)成熟度與市場(chǎng)成熟度都不高，尤其是疫苗研發(fā)的技術(shù)路線和可預(yù)期績(jī)效都不明朗，研發(fā)過(guò)程中的資金鏈極易斷裂，需要天使投資、創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險(xiǎn)投資或政府公共資金的持續(xù)投入，以推動(dòng)高水平持續(xù)研發(fā)。因此，一般規(guī)模的生物醫(yī)藥企業(yè)對(duì)疫苗研發(fā)通常望而卻步。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)前成功的疫苗產(chǎn)品研發(fā)與生產(chǎn)通常由大型跨國(guó)生物醫(yī)藥公司完成。全球大型生物醫(yī)藥公司的研發(fā)投入占銷售額比重普遍在15%以上，且疫苗銷售額占公司銷售總額比重達(dá)到17%(見圖4)。以美國(guó)疫苗產(chǎn)業(yè)為例，其產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式可以歸結(jié)為在跨國(guó)公司主導(dǎo)下，實(shí)驗(yàn)室技術(shù)與資本市場(chǎng)高度結(jié)合的模式。斯坦福大學(xué)、加州大學(xué)系統(tǒng)(10所分校)、哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、新英格蘭醫(yī)學(xué)中心、美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院、霍華德休斯醫(yī)學(xué)院研究實(shí)驗(yàn)室、馬里蘭大學(xué)研究中心和約翰斯霍普金斯大學(xué)的科學(xué)家、生物技術(shù)人才都與硅谷、波士頓和紐約等生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)資本聯(lián)系相當(dāng)緊密。

2.4 疫苗產(chǎn)業(yè)全球價(jià)值鏈嵌入國(guó)家核心利益

全球價(jià)值鏈(GVCs)體現(xiàn)各國(guó)企業(yè)在價(jià)值鏈研發(fā)、制造、銷售、品牌、服務(wù)等環(huán)節(jié)上的能力與價(jià)值分布。在當(dāng)前全球科技創(chuàng)新速度不斷加快的情況下，各國(guó)產(chǎn)業(yè)環(huán)境和貿(mào)易條件都在發(fā)生劇烈變化,新技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的新興產(chǎn)業(yè)成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪全球價(jià)值鏈治理主導(dǎo)權(quán)的主要途徑。國(guó)家間利益訴求差異與缺少共識(shí)也導(dǎo)致全球價(jià)值鏈的整體性遭到破壞和地區(qū)價(jià)值鏈(RVCs)的出現(xiàn)。對(duì)于疫苗而言，在全球重大公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，建立集體行動(dòng)式的創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，是尋找最終解決方案的唯一途徑。

發(fā)達(dá)國(guó)家的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)具有明顯的國(guó)家利益導(dǎo)向。美國(guó)將生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)施生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策。美國(guó)州政府和地方政府都利用政策工具吸引有競(jìng)爭(zhēng)力的生物醫(yī)藥企業(yè)，如波士頓政府批準(zhǔn)6.23億美元的債券和稅收抵免，美國(guó)前20名生物制藥公司中有18家在波士頓/劍橋擁有主要業(yè)務(wù)。歐盟科技發(fā)展第六個(gè)框架將45%的研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)用于生物技術(shù)及相關(guān)領(lǐng)域。早在1981年，英國(guó)政府就設(shè)立了生物技術(shù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會(huì)，并撥款資助生命科學(xué)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)。印度成立生物技術(shù)部，每年投入6000～7000萬(wàn)美元用于生物技術(shù)和醫(yī)藥研究。

為建立全球性生產(chǎn)與銷售網(wǎng)絡(luò)，最大限度降低成本并獲取新藥或掌握新技術(shù)，生物技術(shù)公司之間、生物技術(shù)公司與大型制藥企業(yè)以及大型制藥企業(yè)之間通常會(huì)進(jìn)行兼并重組，或以戰(zhàn)略同盟方式推動(dòng)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，抑或是采用委托外包策略推動(dòng)藥品研發(fā)。英國(guó)葛蘭素威康公司和史克必成公司合并成立葛蘭素史克公司，以及美國(guó)Warner-Lambert公司與Agouron制藥公司、強(qiáng)生公司與Centocor公司并購(gòu)案都是非常典型的案例。根據(jù)Center Watch公司統(tǒng)計(jì)，目前醫(yī)藥研發(fā)合同外包服務(wù)機(jī)構(gòu)(CRO)已承擔(dān)美國(guó)市場(chǎng)近1/3的新型藥物開發(fā)組織工作。印度大型疫苗生產(chǎn)公司均被西方跨國(guó)公司(如諾華、阿司利康、禮來(lái)和羅氏)并購(gòu)，并將其作為全球臨床試驗(yàn)中心。截至2019年，印度通過(guò)世衛(wèi)組織(WHO)預(yù)認(rèn)證的疫苗數(shù)量達(dá)到44個(gè)，因此也被稱為“世界藥房”[34]。遺憾的是，“世界藥房”并未給印度帶來(lái)對(duì)抗新冠疫情的能力，可見掌握疫苗研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的重要意義。

疫苗產(chǎn)業(yè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有較高的市場(chǎng)壟斷性。全球醫(yī)藥產(chǎn)品市場(chǎng)中，美國(guó)、歐洲、日本的藥品市場(chǎng)份額超過(guò)80%。美國(guó)生物醫(yī)藥企業(yè)和專利約占世界一半，其生物醫(yī)藥產(chǎn)品銷售額占全球生物醫(yī)藥產(chǎn)品市場(chǎng)的50%以上。全球生物技術(shù)公司主要集中在歐美，占全球總數(shù)的76%，歐美公司的銷售額占全球生物技術(shù)公司銷售額的93%，亞太地區(qū)企業(yè)的銷售額僅占全球的3%。2017年，我國(guó)政府印發(fā)《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，為新藥物的創(chuàng)制、審評(píng)、臨床試驗(yàn)以至最后的臨床應(yīng)用提供了便利性的制度環(huán)境。2019年，我國(guó)開始實(shí)施新的《疫苗管理法》，對(duì)疫苗研發(fā)、生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。2019年12月31日，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局分別批準(zhǔn)了沃森生物的13價(jià)肺炎結(jié)合疫苗和廈門萬(wàn)泰的2價(jià)HPV疫苗，破除了國(guó)外相關(guān)疫苗品種壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的創(chuàng)新困境。

圖4 2019年全球市值排名前10的跨國(guó)生物醫(yī)藥公司創(chuàng)新績(jī)效指標(biāo)

3 疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的西方困境與中國(guó)方案

3.1 “競(jìng)爭(zhēng)叢林”不能適應(yīng)當(dāng)代疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新趨勢(shì)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾是世界科技創(chuàng)新版圖中的“主場(chǎng)”。20世紀(jì)后半葉以來(lái)，重大基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)現(xiàn)與成果成為發(fā)達(dá)國(guó)家尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力的突破口。美國(guó)一半以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或歸功于以基礎(chǔ)研究為動(dòng)力的研究與開發(fā)[35]。《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃》指出，二戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)歸功于技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新，也是讓美國(guó)繼續(xù)保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和全球領(lǐng)導(dǎo)力的主要手段。自20世紀(jì)90年代以來(lái),全球化進(jìn)程加速改變了這一狀況。新興技術(shù)發(fā)展和新興市場(chǎng)國(guó)家崛起兩種力量在重塑全球產(chǎn)業(yè)分工體系的同時(shí)，也將全球創(chuàng)新版圖向多中心、嵌套性和扁平化方向不斷推進(jìn)。美國(guó)的研發(fā)支出占全球研發(fā)支出總量比例從1960年的69%下降到2017年的28%。美國(guó)國(guó)會(huì)研發(fā)部技術(shù)評(píng)估辦公室報(bào)告指出，美國(guó)正在失去全球科技領(lǐng)導(dǎo)力位置。

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有經(jīng)濟(jì)理性、去人格化[36]等特征。市場(chǎng)理性主義強(qiáng)調(diào)自我擴(kuò)展秩序[37]的創(chuàng)新行動(dòng)，創(chuàng)新的邏輯基于“競(jìng)爭(zhēng)叢林”，每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都是“叢林”中的角逐者，創(chuàng)新只是競(jìng)爭(zhēng)手段和緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)的途徑。從社會(huì)福利角度看，當(dāng)個(gè)體理性與集體理性彼此沖突時(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)叢林”將無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)或卡爾多—希克斯式改進(jìn)，且傾向于“搭便車”，導(dǎo)致集體行動(dòng)陷入困境[38]。此次新冠疫情發(fā)生后，一些西方國(guó)家在疫苗研發(fā)、生產(chǎn)和分配上的分散化和不一致行動(dòng)已說(shuō)明問(wèn)題。

人類社會(huì)的歷史是抗擊病毒的歷史，但真正決定人類文明前景的不是病毒的挑戰(zhàn)，而是社會(huì)權(quán)力關(guān)系的應(yīng)戰(zhàn)，抗疫歸根到底是一個(gè)權(quán)力或權(quán)威問(wèn)題?？茖W(xué)邏輯與政治邏輯的復(fù)雜互動(dòng)驅(qū)動(dòng)疫情沖擊下的制度創(chuàng)新和治理創(chuàng)新，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是疫情沖擊和權(quán)力回應(yīng)的根本落腳點(diǎn)[39]。西方國(guó)家疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新總體上建構(gòu)在市場(chǎng)理性之上，疫苗研發(fā)主要由大型生物醫(yī)藥公司完成。在公共突發(fā)危機(jī)面前，追逐私利的市場(chǎng)主體難以形成有效的集體行動(dòng)。

在新冠疫情暴發(fā)初期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家多個(gè)研發(fā)機(jī)構(gòu)也曾采取聯(lián)合行動(dòng)加快疫苗研制。2020年1月，法國(guó)巴斯德研究所等世界知名醫(yī)學(xué)科研機(jī)構(gòu)均宣布開始研發(fā)疫苗產(chǎn)品；2020年2月，GSK正式宣布加入新型冠狀病毒疫苗研發(fā)；2020年2月5日，韓國(guó)疾病管理本部表示，已從感染新型冠狀病毒的確診病例中成功分離出毒株。除GSK外，Moderna、CureVac AG等企業(yè)均開始研發(fā)相關(guān)疫苗產(chǎn)品。然而，當(dāng)全球多款疫苗上市后，發(fā)生作用的是治理因素而非術(shù)因素。出于本國(guó)私利考量，西方國(guó)家普遍存在疫苗供應(yīng)壟斷、囤積、注射率不高及專利保護(hù)等問(wèn)題。2021年6月7日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示，全部新冠疫苗的44%被用在富裕國(guó)家，而用在最貧困國(guó)家的只占0.4%。杜克大學(xué)全球健康創(chuàng)新中心在追蹤全球疫苗合作時(shí)指出，截至2021年1月，美國(guó)已購(gòu)入逾26億劑疫苗，約占全球總量的1/4，大致為其人口需求量的4倍。據(jù)新華網(wǎng)和人民資訊報(bào)道，英國(guó)總?cè)丝谥挥? 700萬(wàn)，卻搶購(gòu)了超過(guò)5億劑新冠疫苗，即使國(guó)民全部完成接種也會(huì)有大量疫苗剩余。

3.2 西方國(guó)家疫苗產(chǎn)業(yè)累積的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需求

美國(guó)、英國(guó)及歐盟國(guó)家在疫苗產(chǎn)業(yè)上不僅起步較早、政策支持力度大，且全球市場(chǎng)份額高，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與治理手段具有較成熟模式。圖5顯示，美國(guó)國(guó)防部、公共衛(wèi)生與健康事業(yè)部、航空航天局、能源部、國(guó)防先進(jìn)研究項(xiàng)目局(DARPA)為國(guó)防科技、生命科學(xué)、空天科技、能源科技領(lǐng)域提供了大量科研經(jīng)費(fèi)支持，除國(guó)防部研發(fā)支出占比超過(guò)一半外，健康與公共事業(yè)部研發(fā)支出占比也較大。根據(jù)歷史運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)疫苗行業(yè)在信息陳述書、不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、國(guó)家疫苗傷殘補(bǔ)償項(xiàng)目、無(wú)過(guò)錯(cuò)原則等方面積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，創(chuàng)新的政治化與排他性導(dǎo)致其既有創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)無(wú)法匹配疫情發(fā)生后的緊迫需求。事實(shí)上，在科技、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、意識(shí)形態(tài)方面，美國(guó)已經(jīng)全方位確立排他性領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略意圖。即使美國(guó)與盟友計(jì)劃開展關(guān)鍵技術(shù)共同研發(fā)和國(guó)防技術(shù)安全能力建設(shè)，仍離不開多邊出口管制措施及向盟友輸出防御能力的措施。即使是建立國(guó)際型的開放合作網(wǎng)絡(luò)，也帶有典型的“俱樂(lè)部”公共產(chǎn)品特征，并對(duì)非盟友構(gòu)筑創(chuàng)新藩籬。例如，在國(guó)家間通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)[40-41]進(jìn)行技術(shù)遷移和轉(zhuǎn)化，尖端技術(shù)卻仍在西方國(guó)家間建立的“俱樂(lè)部”中流動(dòng)，而將亟需技術(shù)的發(fā)展中國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家排除在外。事實(shí)上，美國(guó)政府多次提到要警惕和遏制新興大國(guó)的技術(shù)威權(quán)主義(techno-authoritarianism)，采取在美國(guó)國(guó)內(nèi)開放創(chuàng)新，在美國(guó)以外“筑墻”的策略[42]。

圖5 美國(guó)聯(lián)邦科技財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(單位：百萬(wàn)美元)

西方國(guó)家去中心化治理結(jié)構(gòu)和自由主義傾向會(huì)阻礙短期內(nèi)集體行動(dòng)框架的生成。美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦政府公共衛(wèi)生服務(wù)權(quán)力并未作明確規(guī)定，州和地方政府是衛(wèi)生政策執(zhí)行主體。在高度市場(chǎng)化體制下，美國(guó)防疫物資供給出現(xiàn)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)局面。美國(guó)政府對(duì)自身醫(yī)療體制的過(guò)度自信導(dǎo)致其延誤最佳抗疫時(shí)機(jī)，美國(guó)疾病預(yù)防控制中心(CDC)數(shù)據(jù)顯示，2019年9月在美國(guó)爆發(fā)的大流感已經(jīng)導(dǎo)致至少上萬(wàn)人死亡，卻沒有被列為公共衛(wèi)生突發(fā)事件(PHEIC)。公共衛(wèi)生政治化導(dǎo)致美國(guó)政府無(wú)視科學(xué)家和公共知識(shí)分子的科學(xué)意見。美國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)中的路徑依賴效應(yīng)也導(dǎo)致當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)無(wú)法短期迅速建立相應(yīng)機(jī)制。

歐盟作為一個(gè)超國(guó)家聯(lián)盟組織，在新冠疫情防控中的區(qū)域治理責(zé)任履行不夠充分。歐盟在2009年H1N1流感病毒大流行之后，于2011年發(fā)布過(guò)一份《大流行的報(bào)告與教訓(xùn)：歐洲藥品管理局在2009年H1N1流感大流行期間的措施成果》，2013年立法通過(guò)《跨境健康威脅決定》，2016年通過(guò)《綜合政治危機(jī)應(yīng)對(duì)安排》，以有效應(yīng)對(duì)跨境大流行疫情等危機(jī)情況。但是，歐盟3個(gè)跨區(qū)域治理組織(歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì))并沒有在新冠疫情發(fā)生后及時(shí)有效發(fā)揮決策和政策執(zhí)行功能，甚至在歐盟國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)無(wú)視《申根協(xié)定》切斷邊界與交通、爭(zhēng)搶物資、限制物資出口的情況。歐盟在此次新冠肺炎疫情防控中暴露出自身能力不足、行政邊界摩擦、利益區(qū)間沖突及成員國(guó)凝聚力缺失等主要問(wèn)題。從較早的難民危機(jī)和歐元危機(jī)到疫情暴發(fā)前夕的英國(guó)脫歐等，都是凝聚力缺失和利益分歧的明顯信號(hào)。可見，歐盟治理體系的這種結(jié)構(gòu)性缺陷使其陷入治理困境，無(wú)法及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)的跨境公共衛(wèi)生危機(jī)。導(dǎo)致上述問(wèn)題的根本原因是，西方國(guó)家將疫苗視為私權(quán)領(lǐng)域產(chǎn)品，對(duì)其全球公共產(chǎn)品屬性進(jìn)行模糊化回應(yīng)。

3.3 疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的中國(guó)行動(dòng)方案

中國(guó)堅(jiān)定將疫苗作為全球公共產(chǎn)品置于最高考量，在世界范圍內(nèi)推動(dòng)各項(xiàng)疫苗相關(guān)工作的開展，以實(shí)際行動(dòng)詮釋疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的中國(guó)范式。為有效應(yīng)對(duì)疫情，中國(guó)政府和科學(xué)家形成快速?zèng)Q策響應(yīng)與科研響應(yīng)機(jī)制，突破疫苗研發(fā)的長(zhǎng)周期模式，在確保疫苗安全性前提下實(shí)現(xiàn)疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的中國(guó)速度。早在2020年1月，中國(guó)就啟動(dòng)了包括疫苗研發(fā)在內(nèi)的科研應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目，總體部署了5條主要技術(shù)路線，共遴選出12個(gè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行支持推進(jìn)[43]。截至2021年4月，全國(guó)共19個(gè)疫苗品種獲批開展臨床研究，覆蓋全部5條技術(shù)路線。

我國(guó)新冠疫苗研發(fā)項(xiàng)目從啟動(dòng)到開展臨床研究，僅用時(shí)兩個(gè)月，到首次開展疫苗境外Ⅲ期臨床試驗(yàn)，僅用時(shí)5個(gè)月，到獲批附條件上市，僅用時(shí)11個(gè)月。多樣化的技術(shù)路線加速了我國(guó)疫苗研制進(jìn)程，我國(guó)疫苗研發(fā)和產(chǎn)品質(zhì)量已經(jīng)處在世界前沿梯隊(duì)。在臨床和市場(chǎng)化環(huán)節(jié)，部分單位向國(guó)家藥監(jiān)局遞交臨床試驗(yàn)申請(qǐng)材料后，臨床試驗(yàn)方案論證進(jìn)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，清華大學(xué)、四川大學(xué)、廈門大學(xué)、電子科技大學(xué)、重慶醫(yī)科大學(xué)5所高校研發(fā)的14種新冠病毒檢測(cè)試劑獲得歐盟CE認(rèn)證，正式取得進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的資質(zhì)。國(guó)藥疫苗和科興疫苗進(jìn)入“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”(COVAX)疫苗庫(kù)，有助于緩解發(fā)展中國(guó)家面臨的疫苗供應(yīng)短缺現(xiàn)狀，推動(dòng)全球疫苗分配的公平性和可及性。

我國(guó)在世界范圍內(nèi)積極動(dòng)員他國(guó)開展疫苗產(chǎn)業(yè)化集體行動(dòng)。自2020年9月我國(guó)腺病毒載體重組新冠疫苗問(wèn)世后，其Ⅲ期臨床試驗(yàn)已在墨西哥、俄羅斯等5個(gè)國(guó)家完成，并于次年2月獲準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)附條件上市。截至2021年6月8日,國(guó)藥集團(tuán)中國(guó)生物新冠疫苗已在中國(guó)、阿聯(lián)酋、巴林、玻利維亞、塞舌爾、泰國(guó)6個(gè)國(guó)家獲批注冊(cè)上市，在全球72個(gè)國(guó)家(地區(qū))及國(guó)際組織獲批使用，100多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提出采購(gòu)需求，接種已覆蓋196個(gè)國(guó)別人群。國(guó)際權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》表示，中國(guó)科興公司的疫苗產(chǎn)品可以讓超過(guò)90%的接種者體內(nèi)產(chǎn)生病毒抗體。截至2021年7月，我國(guó)已有逾4.8億劑新冠肺炎疫苗支援世界其它國(guó)家，這些疫苗解決了全球近100個(gè)國(guó)家在疫情方面的燃眉之急。中國(guó)與阿聯(lián)酋、印尼等10多個(gè)國(guó)家開展疫苗合作生產(chǎn)與技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，正在推進(jìn)大規(guī)模疫苗生產(chǎn)進(jìn)程。中國(guó)新冠疫苗產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新治理實(shí)踐，改變了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的研發(fā)周期長(zhǎng)、檢測(cè)認(rèn)證與市場(chǎng)化難等問(wèn)題，為全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理體系構(gòu)建提供了借鑒思路。

4 疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理推動(dòng)全球治理改革的政策含義

4.1 將全球公共利益作為創(chuàng)新治理目標(biāo)

相互依賴是技術(shù)全球化的重要特征，不僅表現(xiàn)在跨境組織間，還表現(xiàn)在基礎(chǔ)研究科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)化的相互融合上[44]。疫苗是維護(hù)全球公眾健康的主要手段，在全球信息、資源、人口都實(shí)現(xiàn)大空間范圍遷移的過(guò)程中，疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理不僅是科學(xué)家、科研機(jī)構(gòu)的科研行動(dòng)或生物醫(yī)藥企業(yè)的商業(yè)行為，更應(yīng)變?yōu)槟廴鐣?huì)和全球共識(shí)的集體行動(dòng)。每一個(gè)主體都應(yīng)從全球公共價(jià)值訴求出發(fā)，建立安全有效、長(zhǎng)期普惠、公平應(yīng)用的“巴斯德象限”創(chuàng)新治理模式。

當(dāng)新冠疫苗首次獲批使用時(shí)，呼吁將新冠疫苗作為全球公共產(chǎn)品的訴求日益強(qiáng)烈。有西方學(xué)者認(rèn)為，新冠疫苗的全球分配面臨很多新挑戰(zhàn)，現(xiàn)有分配援助機(jī)制無(wú)法有效闡釋南北半球國(guó)家之間結(jié)構(gòu)性不平等引起的擔(dān)憂。對(duì)此，應(yīng)確保全球南方國(guó)家可及性，并解決制藥公司制定規(guī)范的權(quán)力問(wèn)題[45]。疫苗企業(yè)在與各國(guó)政府、慈善機(jī)構(gòu)和非政府組織合作過(guò)程中，在確保商業(yè)價(jià)值和中小企業(yè)參與的前提下，應(yīng)更聚焦特定重大疾病疫苗創(chuàng)新，開展基于全球價(jià)值鏈整體運(yùn)行的技術(shù)研發(fā)、流程再造和平臺(tái)開發(fā)行動(dòng)，建立行動(dòng)聯(lián)盟。

新冠疫苗屬于全球公共產(chǎn)品，疫苗研制具有高度的全球化分工特征。因此，即使疫苗在短時(shí)間內(nèi)研發(fā)成功，成果推廣仍會(huì)受到各國(guó)設(shè)備、工藝、原料等生產(chǎn)要素狀況的制約。當(dāng)前，全世界使用的大多數(shù)疫苗由生物醫(yī)藥公司提供，主要疫苗公司擁有在全球范圍內(nèi)開發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)疫苗的專門知識(shí)和技術(shù)能力。如果將疫苗作為全球公共產(chǎn)品，疫苗產(chǎn)業(yè)相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)被納入國(guó)家未來(lái)政策制定中，并且能夠響應(yīng)不斷變化的需求，并作出優(yōu)先安排。本文認(rèn)為，當(dāng)前共同進(jìn)行防疫和技術(shù)研發(fā)，以徹底扭轉(zhuǎn)新冠肺炎疫情蔓延趨勢(shì)，仍是世界各國(guó)合作努力的方向。在理性追求利潤(rùn)的醫(yī)藥公司與對(duì)疫苗有強(qiáng)烈需求的公眾之間，各國(guó)政府應(yīng)建立協(xié)調(diào)型的信任治理機(jī)制和快速?zèng)Q策響應(yīng)機(jī)制，以加強(qiáng)社會(huì)資源統(tǒng)籌和平衡，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能力。同時(shí)，各國(guó)政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，避免疫苗囤積問(wèn)題，防止政治議題和資本力量“綁架”疫苗研發(fā)，抵制西方少數(shù)國(guó)家采取的疫苗保護(hù)主義行動(dòng)，建立疫苗產(chǎn)業(yè)全球治理和國(guó)際社會(huì)廣泛合作體系。

4.2 為科學(xué)家集體共識(shí)提供實(shí)踐場(chǎng)域

科學(xué)家是疫苗研發(fā)主體。從疫苗研發(fā)看，要經(jīng)過(guò)毒株分離、基因測(cè)序、種子株培養(yǎng)、疫苗制備、動(dòng)物模型安全性檢驗(yàn)、臨床試驗(yàn)、審批、生產(chǎn)和規(guī)劃上市等主要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)疫苗技術(shù)已廣泛應(yīng)用于各種細(xì)菌和病毒病原體研究，但也有一些不成功的例子，如持續(xù)感染、具有高序列變異性的快速進(jìn)化病原體、復(fù)雜的病毒抗原和新出現(xiàn)的病原體。核酸和病毒載體疫苗等新技術(shù)具有徹底改變疫苗開發(fā)的潛力，因?yàn)槠浞浅＿m合解決現(xiàn)有技術(shù)的局限性[46]。但是，病毒疫苗研發(fā)仍有許多尚未解決的問(wèn)題，許多高致病性病毒疫苗開發(fā)仍未攻克，疫苗與人體免疫系統(tǒng)相互作用的復(fù)雜機(jī)制尚未完全闡明[47]。當(dāng)前，正跨入免疫生物基因組學(xué)研究的新時(shí)期——更理性、更系統(tǒng)的免疫學(xué)研究和疫苗研發(fā)方式。然而，全球范圍內(nèi)只有10余家研究機(jī)構(gòu)正在將這種方式應(yīng)用于疫苗研發(fā)[48]?？梢?，只有科學(xué)家形成創(chuàng)新合力，才能將疫苗研發(fā)創(chuàng)新向縱深和綜合方向推進(jìn)，這需要公共政策的持續(xù)支持。

在全球重大疾病面前，科學(xué)家的研發(fā)不是某個(gè)科學(xué)家個(gè)人的事情，而是科學(xué)家的集體行動(dòng)?？蒲性核?、醫(yī)藥企業(yè)、高校實(shí)驗(yàn)室、政府機(jī)構(gòu)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司在疫苗研發(fā)中應(yīng)發(fā)揮主體作用，科學(xué)家集體意見應(yīng)受到各國(guó)政府的普遍尊重。疫苗上市后能否形成有效的社會(huì)接受度，其影響因素是多方面的。疫苗接種的決定因素是基于特定環(huán)境可變的復(fù)雜體，一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素為是否存在疫苗猶豫。疫苗猶豫通常被定義為盡管有疫苗接種服務(wù)，但仍延遲接受或拒絕疫苗。大多數(shù)對(duì)接種疫苗猶豫不決的人處于接受疫苗到拒絕疫苗的范圍內(nèi)。同時(shí)，獲得疫苗的社會(huì)成本或結(jié)構(gòu)性障礙也會(huì)阻礙疫苗的普及。2020年8月，美國(guó)國(guó)家科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院主辦的微生物威脅論壇舉行了為期4天的線上研討會(huì)，主題為疫苗的關(guān)鍵公共衛(wèi)生價(jià)值——解決可及性和猶豫性問(wèn)題。疫苗獲取和疫苗信心，尤其是考慮到衛(wèi)生系統(tǒng)、研究機(jī)會(huì)、傳播戰(zhàn)略的政策，可被視為解決疫苗獲取、認(rèn)知、態(tài)度和行為問(wèn)題的關(guān)鍵。

4.3 構(gòu)建疫苗產(chǎn)業(yè)全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

加強(qiáng)與國(guó)際組織、各國(guó)科研機(jī)構(gòu)的合作，建立疫苗研發(fā)和創(chuàng)新治理平臺(tái)，構(gòu)建疫苗產(chǎn)業(yè)全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)在科學(xué)家使命責(zé)任、疫苗企業(yè)市場(chǎng)價(jià)值與國(guó)家公共利益之間建立平衡機(jī)制。政府需提供公共資金，通過(guò)直接購(gòu)買或生產(chǎn)公共產(chǎn)品，間接促進(jìn)企業(yè)研發(fā)，也可以采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、研發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)、貸款等各種政策工具組合。在疫苗研發(fā)、基因測(cè)序和種子株培育階段，應(yīng)有公共研發(fā)資金長(zhǎng)期支持，政府資金應(yīng)為主導(dǎo)。在重大議題選定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尤其是社會(huì)動(dòng)員上，國(guó)家需發(fā)揮主導(dǎo)作用?？茖W(xué)家、研發(fā)機(jī)構(gòu)、研發(fā)企業(yè)、政府部門、行業(yè)聯(lián)盟、公共平臺(tái)都是創(chuàng)新貢獻(xiàn)者。在全球共同行動(dòng)的舞臺(tái)上，疫苗研發(fā)主體和市場(chǎng)化主體應(yīng)明確各自治理責(zé)任，建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。在疫苗研發(fā)投資上，應(yīng)采取集中治理與動(dòng)態(tài)治理相結(jié)合的方式，建立穩(wěn)定的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，避免“撒胡椒粉”，建立跨部門和跨機(jī)構(gòu)的疫苗聯(lián)合研發(fā)平臺(tái)(組織)。在確保安全性、有效性和穩(wěn)定性前提下，加快應(yīng)用導(dǎo)向型研發(fā)創(chuàng)新，加強(qiáng)疫苗聯(lián)合研發(fā)，建立疫苗儲(chǔ)備機(jī)制。打造教育鏈—產(chǎn)業(yè)鏈—?jiǎng)?chuàng)新鏈合作分工模式，建立疫苗產(chǎn)業(yè)人才儲(chǔ)備和培育機(jī)制。提供金融激勵(lì)政策和政府杠桿基金，加快疫苗產(chǎn)業(yè)化后端的成果轉(zhuǎn)化和輻射擴(kuò)散。無(wú)論是實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)研究還是走向臨床試驗(yàn)，抑或是上市后的生產(chǎn)和使用，如果國(guó)際合作項(xiàng)目可以促成疫苗研發(fā)機(jī)構(gòu)或企業(yè)廣泛合作，勢(shì)必會(huì)加快推進(jìn)疫苗研發(fā)進(jìn)程，盡早使疫苗在全球范圍內(nèi)普及。

5 結(jié)論與展望

全球治理面臨更多樣性的治理主體多樣性和目標(biāo)多元化，以及全域均衡和局部均衡的多重約束。疫苗作為一種全球公共產(chǎn)品，從創(chuàng)新治理視角和邏輯框架推動(dòng)其創(chuàng)新發(fā)展，可促進(jìn)其在全球治理改革中作出貢獻(xiàn)。現(xiàn)階段，疫苗已在各國(guó)疫情防控中發(fā)揮積極影響，但在疫苗研發(fā)、供給、全球分配問(wèn)題上，仍需世界各國(guó)共同努力，提供長(zhǎng)效綜合解決方案。

疫苗產(chǎn)業(yè)具有科學(xué)驅(qū)動(dòng)、高成長(zhǎng)性、全球價(jià)值鏈嵌入性及國(guó)家核心利益導(dǎo)向等基本特征。根據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)律，疫苗創(chuàng)新周期長(zhǎng)且投入大。更多國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在生物醫(yī)藥跨國(guó)企業(yè)實(shí)踐上。然而，面對(duì)此次疫情考驗(yàn)，一些在疫苗產(chǎn)業(yè)上具有創(chuàng)新比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)國(guó)家，卻出現(xiàn)了疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理困境。本文對(duì)此提供了理論解釋，并指出，西方國(guó)家采取“競(jìng)爭(zhēng)叢林”式的創(chuàng)新邏輯已不適用于包括疫苗在內(nèi)的全球公共產(chǎn)品供給。中國(guó)在新冠疫苗創(chuàng)新治理上的行動(dòng)方案具有重要實(shí)踐意義。疫苗作為一種全球公共產(chǎn)品，無(wú)論在研發(fā)、生產(chǎn)還是分配環(huán)節(jié)，各國(guó)均應(yīng)基于全球公共利益目標(biāo)，為科學(xué)家集體共識(shí)建構(gòu)實(shí)踐場(chǎng)域，廣泛開展國(guó)際創(chuàng)新合作，構(gòu)建創(chuàng)新治理網(wǎng)絡(luò)。上述原則和邏輯框架可為推動(dòng)全球治理改革以及形成全球公共產(chǎn)品供給體系提供重要啟示。