普惠性學(xué)前教育：研究現(xiàn)狀及未來展望

王怡璇 岳丹妮

（1.首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院 北京 100000；2.北京物資學(xué)院商學(xué)院 北京 101147）

學(xué)前教育是我國整個教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，隨著生育政策的放開，“入園難”“入園貴”“監(jiān)管弱”現(xiàn)象愈發(fā)突出，成為重大民生問題。學(xué)前教育是終身學(xué)的開端，是國民教育體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)要“辦好學(xué)前教育”，實現(xiàn)“幼有所育”。學(xué)前教育是重要的公益事業(yè)，早在2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就提出要在2020 年基本普及學(xué)前教育，之后《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性”。然而，過去的幾年中，學(xué)前教育資源仍舊供需失衡比較嚴(yán)重，幼兒園的收費定價缺少有效約束，收費標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于辦學(xué)成本（丁秀棠，2013），且幼兒安全教育事故頻發(fā)，諸如紅黃藍(lán)幼兒園等虐童事件造成了很壞的社會影響，映射出學(xué)前教育監(jiān)管的不足。2018 年11 月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，對幼兒教育進(jìn)行了頂層設(shè)計和全面部署，提出“到2020 年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%”，基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。普惠性學(xué)前教育作為解決“入園難”“入園貴”問題的重要措施，成為學(xué)術(shù)研究的熱點，本文對相關(guān)研究進(jìn)行了梳理，并對未來研究做出展望[1-3]。

一、回顧：普惠性學(xué)前教育研究的焦點

普惠性學(xué)前教育是擴大學(xué)前教育規(guī)模和提升質(zhì)量的重要舉措，是多數(shù)國家公共政策的重要內(nèi)容（唐文雯，2018）?，F(xiàn)有普惠性學(xué)前教育相關(guān)研究主要包括普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵和路徑、普惠性政策實施中的問題和困惑、學(xué)前教育的質(zhì)量監(jiān)控和質(zhì)量提升、普惠性學(xué)前教育的成本分擔(dān)四個焦點問題。

（一）普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵和路徑

學(xué)前教育有顯著的公益性（龐麗娟，2009） ，普惠性學(xué)前教育是公平性、公益性在教育上的延續(xù)，普惠性幼兒園的衡量標(biāo)準(zhǔn)是面向大眾、收費合理、教育質(zhì)量有保證、園舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)且安全、教師素質(zhì)高（秦旭芳和王默，2012），是由政府舉辦或政府委托舉辦，獲得財政支持、接受政府限價和監(jiān)督管理的非營利性的幼兒園（劉焱，2019）。學(xué)前教育的普惠性意味著學(xué)前教育的覆蓋面和輻射力不斷擴大，適齡兒童擁有平等享受低價、優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育服務(wù)的機會，普惠性學(xué)前教育具有“便利性、低價位、有質(zhì)量、多樣性、公平性”的特點（丁秀棠，2013）。總的來看，普惠性學(xué)前教育是指普遍惠及、收費合理、質(zhì)量有保障的學(xué)前教育這一觀點已經(jīng)成為共識?？色@得性、付得起、有質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育也是歐洲各國發(fā)展學(xué)前教育的基本定位和方向，各國主要通過立法明確幼兒的權(quán)利、將學(xué)前教育免費或納入義務(wù)教育保證學(xué)前教育的“可獲得性”;通過政府加大財政投入、對處境不利家庭兒童實行補貼等確保學(xué)前教育“付得起”；通過加強教師隊伍建設(shè)、建立學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測和評價體系確保學(xué)前教育“有質(zhì)量”（劉焱和武欣，2019）。從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)看，普惠性幼兒園應(yīng)有適宜的辦園規(guī)模、安全適用的基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)化的教師隊伍、基本的保育質(zhì)量（趙彥俊，2013）。

在政府財政能力有限的情況下，積極扶持民辦幼兒園轉(zhuǎn)向普惠性幼兒園成為學(xué)前教育普及的重要途徑（楊衛(wèi)安和鄔志輝，2014），普惠性民辦園成為學(xué)前教育服務(wù)體系的重要組成部分。普惠性學(xué)前教育中要發(fā)揮民辦教育的作用，就需要政府起主導(dǎo)作用，履行行政監(jiān)管責(zé)任和財政責(zé)任。普惠性的核心在于公共財政不同形式的支持，公共資金支持學(xué)前教育是世界性趨勢，財政性學(xué)前教育經(jīng)費是構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要物質(zhì)基礎(chǔ)（彭湃和俞文，2015）。學(xué)者們對是否應(yīng)允許普惠性民辦園營利還存在爭議，劉穎（2016）認(rèn)為普惠性學(xué)前教育是指不以營利為目的，辦園規(guī)范及質(zhì)量有保證的學(xué)前教育，劉焱（2019）指出非營利性是普惠性學(xué)前教育的基本特征。然而辦園成本是否可以收回、是否可以獲取辦園收益是民辦園是否申請成為普惠性幼兒園的主要顧慮，所以應(yīng)考慮普惠性民辦園的合理回報以及可持續(xù)發(fā)展基金（賀紅芳，2017）。丁秀棠（2013）、楊衛(wèi)安和鄔志輝（2014）也提出滿足普惠性民辦園舉辦者的營利需求、給予其對一定的營利比例符合當(dāng)前的現(xiàn)實[4-6]。

（二）普惠性學(xué)前教育實施中的問題和困惑

2018 年的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》實施之前，我國總體財政性學(xué)前教育經(jīng)費投入偏低，不同類型公辦園、公辦園與民辦園之間財政投入差異顯著，優(yōu)質(zhì)的公辦幼兒園是特權(quán)的產(chǎn)物，占用了主要的學(xué)前教育財政支出，需將打破財政投入不公平作為政策目標(biāo)，并且各地缺乏扶持普惠性學(xué)前教育資金的長效保障機制（宋映泉，2011；呂蘋和付欣悅，2013）。其中，農(nóng)村學(xué)前教育最為薄弱，持續(xù)經(jīng)費投入難以保障；社會和家長對普惠性幼兒園有迫切需求，但對其定位、功能、保障和發(fā)展存在困惑，應(yīng)明晰普惠性幼兒園的身份、定位、質(zhì)量和收費標(biāo)準(zhǔn)，掃除普惠性幼兒園發(fā)展的體制性障礙（裘指揮等；2016）。魏聰?shù)龋?018）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)普惠性幼兒園的限價收費導(dǎo)致收不抵支，缺少資金支持園所質(zhì)量提升，并且普惠性幼兒園的非營利轉(zhuǎn)向使民辦園舉辦者由前期的投資變成捐資，政府首先需要解決如何進(jìn)行獎勵或補償。賀紅芳（2017）指出，政府提出的支持普惠性民辦園發(fā)展的多種政策工具設(shè)置模糊，導(dǎo)致幼兒園對政府獎補資金使用效率不高。劉穎（2016）指出，普惠性學(xué)前教育政策是多方利益主體的博弈、妥協(xié)和結(jié)盟，政府在支持普惠性民辦園的同時監(jiān)督成本高，部分地區(qū)對普惠性民辦園的財務(wù)和質(zhì)量監(jiān)督不足，對于公共資金支出績效監(jiān)督缺乏，需要抑制普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中的尋租和道德風(fēng)險等機會主義行為。

總的來看，各地都鼓勵和支持普惠性民辦園，但缺少合作目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，政府對普惠性民辦園的管控思維比較突出，民辦園與政府談判、博弈和協(xié)商的余地小，政府在政策制定、實施和評估過程中的強勢心態(tài)放大了對民辦園獲得獎補后承擔(dān)義務(wù)的要求，而對民辦園的合理權(quán)益重視不足，對于如何支持和監(jiān)管普惠性民辦幼兒園仍處于探索階段（莊小滿和程立生，2012；祝賀，2016）。普惠性學(xué)前教育的三方主體即政府、舉辦者和幼兒家長之間存在的信息不對稱、目標(biāo)與利益訴求的不一致會阻礙普惠性學(xué)前教育的發(fā)展，前兩者需遵從合作利益最大化原則，有利于合作的加強（徐蘭等，2018）。王聲平等（2018）的調(diào)查結(jié)果表明，政府對普惠性民辦園的補助少、方式單一且缺乏對補貼經(jīng)費的監(jiān)管；政府的支持與普惠性民辦園的實際訴求存在差距；政府在對普惠性民辦園的評估中忽視幼兒園的自我評估，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的教育質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)[7]。

（三）學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)控與保障研究

高質(zhì)量學(xué)前教育對于幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展有重要影響，隨著入園率的提升，一些國家將學(xué)前教育政策重點從普及轉(zhuǎn)向了學(xué)前教育質(zhì)量的提升方面。高質(zhì)量的學(xué)前教育才能帶來高回報（劉穎等，2016；Li et al. ，2018），質(zhì)量是學(xué)前教育事業(yè)良性發(fā)展的重要基石（楊曉萍等，2016），普惠性學(xué)前教育要同時實現(xiàn)價格和質(zhì)量的雙優(yōu)勢，而研究發(fā)現(xiàn)，隨著入園率的提高容易導(dǎo)致學(xué)前教育質(zhì)量的整體下降（錢雨，2012），所以各國普遍重視學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測，各國的學(xué)前教育質(zhì)量保障經(jīng)驗對中國有很好的啟示。趙明玉和楊秀玉（2014）總結(jié)了英國的經(jīng)驗提出普惠性學(xué)前教育需要長期進(jìn)行多元化的評估以及法律、法規(guī)的配套。劉穎和李曉敏（2016）介紹了OECD 國家質(zhì)量外部督導(dǎo)評估、教師質(zhì)量監(jiān)測以及兒童發(fā)展與表現(xiàn)監(jiān)測的主要內(nèi)容，各國普遍采用內(nèi)外監(jiān)測并行的方式，督導(dǎo)評估和教師自我評估分別是最常用的外部和內(nèi)部監(jiān)測方式。為了幫助測量、評估與監(jiān)控學(xué)前教育質(zhì)量，有必要建立統(tǒng)一、科學(xué)、全面的評價體系與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞聯(lián)邦政府于2013 年發(fā)布了“早期教養(yǎng)國家質(zhì)量框架”，建立了學(xué)前教育立法體系和學(xué)前教育國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其中，國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為“學(xué)前課程與教學(xué)”“幼兒園園舍環(huán)境”“兒童健康與安全保障”等七大部分，所有學(xué)前教育機構(gòu)按照這七項內(nèi)容接受相關(guān)的質(zhì)量評估（錢雨，2012）。根據(jù)國外學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測的趨勢和經(jīng)驗，潘月娟（2014）提出我國應(yīng)建立完善的國家標(biāo)準(zhǔn)體系，基于標(biāo)準(zhǔn)、多層次分類型地全面監(jiān)測學(xué)前教育機構(gòu)質(zhì)量，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行問責(zé)和發(fā)展支持。洪秀敏等（2019）的調(diào)查結(jié)果表明，我國當(dāng)前普惠性幼兒園的教育質(zhì)量薄弱，不同辦園體制的資源配置與教育質(zhì)量存在錯位，如教辦園在資源配置上享有絕對優(yōu)勢，但在很多維度的教育質(zhì)量方面表現(xiàn)欠佳，建議研制普惠性幼兒園的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將補助標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量掛鉤，探索補助、收費、教師待遇以及辦園質(zhì)量的統(tǒng)一。

（四）普惠性幼兒園成本分擔(dān)及定價機制研究

學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府應(yīng)該參與資源供給。從根本上解決學(xué)前教育的供需不平衡，建立由政府主導(dǎo)、政府與家庭共同分擔(dān)的長效投入機制是實現(xiàn)普惠性學(xué)前教育的公益性和長期發(fā)展的關(guān)鍵。學(xué)前教育成本分擔(dān)機制的內(nèi)容包括需要分擔(dān)的成本及測算、分擔(dān)主體及各自分擔(dān)比例、政府間的投入分工（趙海利，2011）。隨著學(xué)前教育高收費引發(fā)的社會關(guān)注，學(xué)前教育成本分擔(dān)研究的熱度越來越高（張曾蓮，2016）。徐曉（2018）采用問卷調(diào)查及專家判斷法，設(shè)計了普惠性學(xué)前教育成本指標(biāo)體系，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定了我國政府應(yīng)分擔(dān)的合理比例以及不同學(xué)前教育政府分擔(dān)比例下各級政府的財政投入需求。公共資金投入學(xué)前教育成本的方式包括兩類，一類是直接為早期教育支付費用，一類是通過稅收抵免等減稅措施實現(xiàn)資助，國際經(jīng)驗表明，與減稅等間接方式相比，對學(xué)前教育機構(gòu)的直接投入方式能夠帶來穩(wěn)定的教育質(zhì)量，有利于入園率的提高（王玲艷等，2013）。從世界范圍看，OECD 國家的學(xué)前教育成本以政府分擔(dān)為主，約70%OECD 國家的學(xué)前教育財政支出占總支出的50%以上，但各國對學(xué)前教育的投入仍不夠充分（Hasan，2007）。我國政府分擔(dān)的學(xué)前教育成本在省際之間差異顯著，呈現(xiàn)東西高、中部凹的格局，從時間趨勢看，各省的投入水平提升明顯、投入結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化（學(xué)前教育成本分擔(dān)研究課題組，2015）。也有學(xué)者研究了普惠性幼兒園的定價機制，馮婉楨和吳建濤（2019）指出，固定的價格標(biāo)準(zhǔn)對于普惠性幼兒園的發(fā)展有消極作用，應(yīng)建立彈性定價機制平衡普惠性幼兒園中財政投入、收費與辦園成本的關(guān)系。

二、研究不足和未來研究展望

總的來看，已有研究從不同方面對普惠性學(xué)前教育實施中的問題進(jìn)行了分析，并通過各國學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管的研究為我國學(xué)前教育質(zhì)量的完善提供了很好的借鑒，此外，對于各級政府應(yīng)該在多大程度上分擔(dān)學(xué)前教育成本進(jìn)行的測算為普惠性政策的優(yōu)化提供了很好的參考，但普惠性學(xué)前教育政策實施的過程中還存在以下的關(guān)鍵問題有待以后深入研究。

（一）地方政府財政預(yù)算緊張與學(xué)前教育支出增長之間的矛盾

普惠性學(xué)前教育的推進(jìn)是社會福利變革的一部分，必須是系統(tǒng)性、根本性以及穩(wěn)定的制度化社會設(shè)置，然而政府面臨的最大考驗是政府主導(dǎo)與公共財政不足的矛盾（王東，2014）。隨著普惠性幼兒園規(guī)模和數(shù)量的不斷擴大，政府也面臨著學(xué)前教育財政支出的大幅度增加，我國地方政府一直存在嚴(yán)重的財政缺口，當(dāng)前地方政府債務(wù)金額巨大，截至2017 年，全國地方政府債務(wù)余額16.47 萬億元，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險問題受到黨和國家的高度重視。地方政府在沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)下，未來財政支出壓力加大。2018 年的政府工作報告指出，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出的公共性、普惠性，財政支出更多向創(chuàng)新驅(qū)動、“三農(nóng)”、民生等領(lǐng)域傾斜，但學(xué)前教育經(jīng)費支出的增加給地方政府帶來不小的壓力，與政府財政預(yù)算的緊張狀況之間存在長期的矛盾。

（二）民辦園轉(zhuǎn)普惠性幼兒園后舉辦者不得營利與私有資本逐利性之間的矛盾

據(jù)統(tǒng)計，2017 年我國民辦園數(shù)量占幼兒園總數(shù)的比例接近63%，為實現(xiàn)普惠性幼兒園達(dá)到80%的覆蓋率目標(biāo)，必須按照公辦民辦并舉的要求，政府通過購買服務(wù)、綜合獎補等方式，加大資金投入力度，積極引導(dǎo)和扶持更多的民辦園提供普惠性服務(wù)。2019 年3 月，李克強總理在政府工作報告中提出要多渠道擴大學(xué)前教育供給，各地政府積極引導(dǎo)和扶持更多的民辦園提供普惠性服務(wù)。政府對普惠性民辦園有補貼，但是與辦園投入有較大差距(賀紅芳，2017；劉焱，2019），并且普惠性民辦園的舉辦者作為經(jīng)濟人，對于自己的投資理所當(dāng)然想要獲得回報，然而轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園后，不得從幼兒園中分紅，且各地對于普惠性民辦園的生均補助能否補足幼兒園的支出也難度較大。例如山東省制定的公辦園生均經(jīng)費財政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園生均補助標(biāo)準(zhǔn)，每生每年為不低于710 元。按照普惠性民辦園的政策要求，即投資者不能獲得營利，其前期的投資是否可以收回也沒有明確的政策，如何解決普惠性民辦園的舉辦者在公益性和盈利性之間實現(xiàn)均衡很有意義也十分必要。

（三）政府主導(dǎo)與公共財政不足的矛盾

展開學(xué)前教育政府補助支出的績效評價，提高經(jīng)費使用效益和學(xué)前教育質(zhì)量。普惠性學(xué)前教育的推進(jìn)是社會福利變革的一部分，必須是系統(tǒng)、根本以及穩(wěn)定的制度化社會設(shè)置，然而政府面臨的最大考驗是政府主導(dǎo)與公共財政不足的矛盾。將政府的投入使用價值最大化是各級政府和學(xué)前教育機構(gòu)管理者需要探索的問題，黨中央和國務(wù)院要求“地方各級政府要健全學(xué)前教育經(jīng)費投入機制，規(guī)范使用管理，強化績效評價，提高使用效益”。結(jié)合管理類學(xué)科，應(yīng)建立資金投入、過程監(jiān)管、目標(biāo)實現(xiàn)以及社會滿意四個一級指標(biāo)，然后從成本效益評價和業(yè)務(wù)評價兩個層面，按照經(jīng)濟、效率、效果和公平性的4E評價標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)前教育體系績效評價指標(biāo)體系和評價機制。以績效指標(biāo)為導(dǎo)向，引導(dǎo)幼兒園加強成本效益管理和提升教育管理質(zhì)量，通過合理配置資源、完善內(nèi)部管理，提高政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的公信力。