論環(huán)境民事公益訴訟中檢察機關的舉證責任

王花想容

(華東政法大學 法律學院, 上海 200042)

1 問題的提出

證據(jù)是民事訴訟中事實認定的關鍵,而舉證責任分配是證據(jù)的核心。一方面,需要通過分配舉證責任查明案件事實;另一方面,需要通過分配舉證責任確定由誰承擔不利后果。近年來,檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟日益增多,但各地法院就證明責任分配這一問題上態(tài)度不一,出現(xiàn)了較大的分歧,主要存在以下兩種情形:(1)根據(jù)《民法典》第一千二百二十九條、第一千二百三十條的規(guī)定,環(huán)境民事公益訴訟適用環(huán)境侵權一般規(guī)定,即由環(huán)境侵權人就其減輕責任的情形以及侵權行為和損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任,而檢察機關應當就侵權行為、損害結果承擔舉證責任。(2)檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟,不再適用一般環(huán)境侵權中的因果關系舉證責任倒置的規(guī)則,而應由檢察機關直接就被告所造成的環(huán)境污染損害與因果關系進行舉證。上述不同裁判結果,至少涉及三個問題:第一,環(huán)境侵權訴訟應當適用何種歸責原則?是否需要區(qū)分環(huán)境污染侵權和生態(tài)破壞侵權?第二,檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟是否應當適用因果關系舉證責任倒置?第三,如果不適用,應當適用何種證明規(guī)則,達到何種證明標準?

2 環(huán)境侵權中的歸責原則

討論檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟的舉證責任分配,首先需厘清環(huán)境侵權的歸責原則。歸責原則是指在確定責任歸屬時應當采用的規(guī)則。[1]歸責原則體現(xiàn)了法律的價值判斷,即損害的承擔應當以行為人的過錯還是損害結果的發(fā)生作為判斷標準。[2]就環(huán)境侵權行為的歸責原則問題,我國主要分為兩種觀點:第一種觀點認為,環(huán)境侵權應當區(qū)分環(huán)境污染和生態(tài)破壞。在法無明文規(guī)定的情況下,生態(tài)破壞應當適用侵權責任一般條款,即適用過錯責任原則。如江西省上饒市中級人民法院〔2018〕贛11民初303號民事判決,一審法院認為對于污染環(huán)境如何歸責,我國現(xiàn)行的《侵權責任法》第六十五條確定無過錯歸責原則,即污染者承擔民事責任并不需要以其主觀上有過錯為前提,但就自然資源遭受損害的生態(tài)破壞行為而言,是否也適用無過錯責任歸責原則,相關的法律并沒有作出明確規(guī)定。從無過錯責任的本質來看,法律規(guī)定行為人承擔侵權責任,而不需要考慮其是否有過錯。其目的是在特殊情形下減輕受害人的舉證責任,使受害人的權利及時獲得救濟。因而在適用時必須基于法律明確規(guī)定,法律沒有特別規(guī)定的,應當適用一般侵權責任歸責原則,即過錯責任歸責原則,故本案應適用過錯責任對張某某、張某、毛某某歸責。第二種觀點則認為,無需區(qū)分環(huán)境污染和生態(tài)破壞,環(huán)境侵權案件統(tǒng)一適用無過錯責任歸責原則。

2.1 無過錯責任歸責原則的適用基礎

本研究認為環(huán)境侵權案件以適用無過錯責任為原則,但法律另有規(guī)定的除外。原因如下,首先《民法典》第一千二百二十九條、第一千二百三十條在《侵權責任法》第六十五、第六十六條的基礎上增加了“破壞生態(tài)”的情形,即《民法典》明文規(guī)定“破壞生態(tài)”的情形與污染環(huán)境均適用無過錯責任原則。其次,盡管“污染環(huán)境”與“破壞生態(tài)”的含義并不完全相同,但二者的本質都是人類在開發(fā)利用的過程中,使得環(huán)境增加了外來物質或減少了原本物質,導致生態(tài)系統(tǒng)失衡行為的發(fā)生,同屬于環(huán)境侵權的行為。具體而言,環(huán)境污染是人類向環(huán)境中排放了大量超過環(huán)境承載能力范圍的物質,導致環(huán)境無法自我凈化,影響人類發(fā)展生存的現(xiàn)象。而生態(tài)破壞是人類過度向自然索取某種物質,導致環(huán)境的自我修復能力降低,生態(tài)系統(tǒng)失調的一種現(xiàn)象。[3]簡而言之,前者是向環(huán)境中排放本不該存在的物質,而后者是從環(huán)境中過度索取了原本存在的物質。最后,基于危險責任理論,環(huán)境侵權訴訟也應當適用無過錯責任原則。具體而言,持有危險物或危險裝置的個人、集體及企業(yè)是危險源的制造者,其對危險源具備控制能力,并基于此種危險行為獲得收益。出于對利益分配的考量,破壞生態(tài)的侵權人往往具有更強的風險承擔能力。采用無過錯歸責原則可以加強個人、企業(yè)的預防意識,降低環(huán)境破壞的風險。

2.2 過錯責任歸責原則適用的特別規(guī)定

值得注意的是,一些特別法對生態(tài)破壞侵權歸責問題作了特別規(guī)定,如2010年的《水土保持法》第五十八條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,造成水土流失危害的,依法承擔民事責任?！奔热粭l文表述中有違法情形,可以推定侵權人實施了違法行為,客觀上具有過錯,所以該條款是過錯責任歸責原則。與此類似的還有《森林法》第七十一條規(guī)定、《草原法》第六十六至七十條規(guī)定。

綜上所述,環(huán)境侵權包括污染環(huán)境和破壞生態(tài),二者原則上均適用無過錯責任歸責原則,但法律另有規(guī)定的除外。本研究僅討論一般情形,故一般環(huán)境侵權責任的構成要件為:污染環(huán)境的行為,即環(huán)境侵權事實;環(huán)境污染致人損害的事實,即權益侵害;污染環(huán)境的行為與損害之間具有因果關系。

3 環(huán)境侵權中因果關系舉證責任倒置

由前文論述可知,環(huán)境侵權案件原則上適用無過錯責任原則,但在檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟中,適用該原則無疑會加劇當事人雙方的舉證能力差距。因此,有必要考慮如何在舉證責任分配中弱化這一差距,即因果關系舉證責任倒置在此類訴訟中是否仍然具有合理性。

3.1 舉證責任倒置的理論基礎

根據(jù)《民法典》第一千二百三十條的規(guī)定,原告需承擔環(huán)境侵權事實、權益損害的舉證責任,而被告需承擔污染環(huán)境的行為與損害之間不具有因果關系的舉證責任。前述責任分配模式被稱為舉證責任倒置。舉證責任倒置指的是原本應當承擔證明責任的一方無需證明某種事由的存在,而由原本無需承擔證明責任的一方證明該事由不存在的一種規(guī)則。在一般的證據(jù)規(guī)則里,由主張積極事實的一方承擔舉證責任,即“誰主張誰舉證”。但舉證責任倒置正是這一規(guī)則的例外。[4]

舉證責任倒置常常發(fā)生在侵權引起的訴訟中。王利明[4]認為適用舉證責任倒置主要存在以下三種理由:(1)原本應當承擔證明責任的一方在舉證上存在障礙;(2)出于公平原則,對受害者提供特殊的保護,對侵權人施加更重的證明責任;(3)原本無需承擔證明責任的一方“離證據(jù)更近”。環(huán)境侵權損害時間跨度大,成因復雜,部分行為與損害結果之間是否具有因果關系無法進行科學上的判斷,也無法量化評估。如果要求受害者就損害結果與行為之間是否具有因果關系承擔舉證責任,就會造成因科學技術上的局限而導致受害人承擔不利后果的局面。此外,環(huán)境侵權訴訟中的當事人地位往往不平等。侵權人與受害者的資金實力、信息量掌握方面差距懸殊。所以,在一般環(huán)境侵權民事訴訟中適用因果關系證明責任倒置,在學界得到了大部分學者的認可,并廣泛地適用于法院裁判中。

3.2 訴訟地位的再平衡——回歸傳統(tǒng)舉證責任模式

在檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟中,檢察機關具有的特殊訴訟地位,使得許多學者對此類案件是否應當適用因果關系證明責任倒置提出新的觀點。[5]第一,證明責任倒置的適用基礎發(fā)生改變。一方面,“當事人訴訟地位失衡”發(fā)生改變。另一方面,原告舉證能力強弱發(fā)生改變。第二,立法銜接存在偏差,與司法實踐相背離。

本研究基于上述爭論,對近年來涉及檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟因果關系舉證責任的判決進行了統(tǒng)計,統(tǒng)計結果如表1所示:

表1 2010—2020年檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配統(tǒng)計

根據(jù)表1可知,檢察機關在提起環(huán)境民事公益訴訟時,大多都提供了污染環(huán)境的行為與損害后果之間具有關聯(lián)性的初步證據(jù),有些證據(jù)甚至已經(jīng)達到了高度蓋然性的標準。這是由檢察機關特殊的地位所決定的。以山東省聊城市人民檢察院訴路某太環(huán)境污染責任糾紛案為例,鑒于人民檢察院作為公益訴訟人的優(yōu)勢地位,環(huán)境民事公益訴訟舉證責任倒置的適用基礎明顯弱化。第一,當事人訴訟地位回歸均衡。檢察機關無需就侵權人是否具有過錯進行舉證,極大地減輕了檢察機關的證明負擔。檢察機關在專業(yè)知識、經(jīng)濟實力和司法資源方面均具備優(yōu)越條件,足以支持公益訴訟。被告一般為被管理、被監(jiān)督的環(huán)境損害行為人,其享有的環(huán)境權利為私權利?？梢?二者不是完全平等的民事主體之間的關系。相較于檢察機關,被告有著完全與之不對等的進攻、防御武器。[6]第二,“原告舉證困難不復存在”,檢察機關有充足的資金來源、專業(yè)的勘查技術以及鑒定機構的支持,可運用多種途徑鑒定損害結果程度、判定因果關系。這就使得原告在一定程度上扭轉了雙方信息掌握程度不對等的局面。并且,環(huán)境保護現(xiàn)已成為政府及各個部門協(xié)調合作的綜合行為,檢察機關可與環(huán)境保護部門及其他行政執(zhí)法機構共享信息,共同調查取證。第三,環(huán)境污染的擴散性、易逝性要求盡快收集、固定證據(jù),這對檢察機關來說并非難事。被告在被檢察機關起訴前,往往已經(jīng)受到了行政執(zhí)法部門的處罰。相關的現(xiàn)場記錄、處罰意見、鑒定報告、司法文書已經(jīng)形成,具有法定效力。而提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機關完全可依職權徑直調取,在庭審中作為證據(jù)出示。如佛山市人民檢察院與佛山市金某金屬制品有限公司環(huán)境民事公益糾紛,廣州市花都區(qū)衛(wèi)潔垃圾綜合處理廠、李某強固體廢物污染責任糾紛案都涉及刑事訴訟,法院直接將相關刑事判決書中就侵權行為、損害后果及因果關系認定部分作為民事判決的裁判依據(jù)。若仍要求被告就因果關系舉證進行司法推定,則會造成訴訟程序的繁瑣。

綜上所述,本研究認為,檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟不必再遵循因果關系證明責任倒置的原則。為提高司法效率、節(jié)省司法資源、避免訴累,檢察機關應就污染行為與損害后果之間存在因果關系提供相應證據(jù)。

4 檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟中因果關系的證明規(guī)則

基于前述討論,本研究認為檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟不宜再適用因果關系證明責任倒置,而應當適用因果關系推定的規(guī)則。但就環(huán)境侵權中因果關系推定的證明規(guī)則,我國學者的理解不一。有的學者認為,環(huán)境侵權中的因果關系證明應當由受害者提供初步證據(jù),一旦初步證明完成,則由侵權人承擔不存在因果關系的證明責任。如果侵權人無法提供反證,即可推定因果關系成立。[7]也有的學者認為由侵權人承擔不存在因果關系的證明責任,如果侵權人能夠提供相應的證據(jù),則可以免除其相應的法律責任;如不能,則推定因果關系成立。[8]前述爭論主要涉及三個問題:第一,受害者是否需要承擔因果關系存在的證明責任?第二,此種證明責任應當達到何種證明標準?第三,因果關系推定何時成立?因果關系的成立發(fā)生在受害者證明因果關系存在之時?還是發(fā)生在侵權人無法證明因果關系不存在之時?

4.1 檢察機關應承擔低證明標準的因果關系舉證責任

本研究認為,檢察機關應當首先就因果關系存在承擔舉證責任,此種舉證責任的證明標準應當比一般民事訴訟的標準要低,但比訴前提供的初步證明材料證明標準高。理由如下:第一,有學者認為檢察機關在訴訟中提供的證明因果關系的證據(jù)與《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第八條第二款中的“初步證明材料”相同,這混淆了訴前程序與訴訟程序的要求。司法解釋的目的是防止某些社會組織以公益訴訟為手段進行惡意訴訟,浪費司法資源。在司法解釋起草說明中,最高人民法院明確指出本司法解釋采用的表述是“證據(jù)材料”,而非“初步證明材料”。該條司法解釋的重點在于“材料”,是為了區(qū)分“證據(jù)”和“證據(jù)材料”。為了避免使該規(guī)定從表面看要求原告起訴時的證明程度要和庭審中提交的證據(jù)一樣,故最高人民法院最終將“證據(jù)材料”修改為“初步證明材料”。法院在立案時只需對原告提交的材料進行形式審查而無需進行實質審查。[9]第二,盡管檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的地位特殊,但是環(huán)境侵權具備復雜性、專業(yè)性和特殊性。如果以一般標準要求檢察機關,將不利于遏制此類侵權案件發(fā)生、保護公共利益,也不利于促進產(chǎn)業(yè)升級。因此,應當適當降低因果關系證明標準,即檢察機關就因果關系的舉證只需達到比一般民事訴訟更低的標準即可。德國學者?？肆_夫和馬森的刻度盤理論對證明標準提供了一個更具有可操作性的劃分。他們將起始端定為0(絕對否定),將終點端定為100%(絕對肯定)。將整個刻度盤分為四級,第一級1%~25%,為非常不可能;第二級26%~50%,為比較不可能;第三級51%~75%,為比較可能;第四級76%~99%,為非?？赡堋10]我國《民事證據(jù)法》采用的是高度蓋然性標準,即要求舉證人提供的證據(jù)達到第四級76%~99%,非?？赡?。具體而言,盡管法官對待證事實沒有形成絕對的心證,但是根據(jù)雙方當事人提交的證據(jù),法官認為該事實具有極大的可能性。根據(jù)刻度盤理論,本研究認為前述檢察機關就因果關系達到的證明標準為第三級(51%~75%)比較可能,而無需達到高度蓋然性標準。

當檢察機關完成因果關系舉證,并達到低證明標準時,即可推定因果關系成立。再由被告舉證因果關系不存在,若被告舉證能達到高證明標準,即可推翻因果關系,由此認定被告無需承擔賠償責任。此處的高證明標準采用高度蓋然性標準,不因檢察機關證明標準的降低而降低。

圖1 檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟中因果關系推定流程

4.2 被告身份對證明標準的再調整

司法實踐中,法院并未區(qū)分被告是否為自然人或法人(見表1)。有觀點認為,盡管法人在風險承擔能力和專業(yè)程度上比自然人更強一些,但相較于國家機關而言,其在搜集證據(jù)、庭審技巧等司法能力上都是較為弱勢的一方,所以無需區(qū)分被告身份。本研究認為此種做法不妥,首先,環(huán)境侵權案件中的侵權人以法人為主,這些公司、企業(yè)往往擁有龐大的資金來源、專業(yè)的工作人員以及先進的技術設備,在一定的程度上擁有與檢察機關相抗衡的實力。其次,地方政府為了增加稅收、吸引外來投資,可能會放松對公司、企業(yè)的監(jiān)管,使檢察機關陷入不利的局面。并且這些大公司、大企業(yè)一旦出現(xiàn)污染泄漏事件,對人體健康和生態(tài)環(huán)境所造成的損害是不可估量的。綜合上述理由,本研究認為有必要根據(jù)案件實際情況區(qū)分被告身份,若被告為經(jīng)濟實力雄厚的法人,應當適當再降低檢察機關的證明標準,減輕檢察機關的證明責任。

5 結論

無論是環(huán)境污染案件還是生態(tài)破壞案件,特別法無規(guī)定的情況下,環(huán)境侵權案件都應適用無過錯責任歸責原則。為了使雙方訴訟地位回歸平衡,在環(huán)境民事公益訴訟中不宜再適用因果關系舉證責任倒置的規(guī)則,而應當適用因果關系推定的證明規(guī)則。由檢察機關就污染行為與損害結果之間存在因果關系這一待證事實承擔證明責任,若達到低標準證明程度,即可推定因果關系成立,再由侵權人承擔高標準證明的反證責任,若侵權人完成證明責任,即可認定因果關系不成立。司法實踐中,法官還應當根據(jù)案件事實,在前述規(guī)則的基礎上適當?shù)卣{整證明標準。若侵權人為資金充足、實力雄厚的法人,法官應當合理地減輕檢察機關證明責任,并在判決書中充分釋明。