生態(tài)補(bǔ)償視角下美國濕地補(bǔ)償銀行制度研究

李亞維

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院,山東 青島 266000)

濕地由于自身的公共物品屬性而具有開放性和非競(jìng)爭(zhēng)性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的濕地大規(guī)模圍墾、過度開發(fā),使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)受到一定程度破壞,并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響,其價(jià)值日益凸顯,基于此,各國皆對(duì)濕地保護(hù)提出相應(yīng)對(duì)策。美國自20世紀(jì)70年代著力于濕地保護(hù)工作,頒布了一系列政策法令:1988年,老布什在總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)承諾將確保濕地的“零凈損失”(Not Net Loss);四年后,克林頓在競(jìng)選時(shí)重申這一承諾,然后頒布了《政府濕地計(jì)劃聯(lián)邦指導(dǎo)》;2002年,小布什提出了超越濕地“零凈損失”的政策目標(biāo)。[1]盡管各屆政府一再致力于濕地保護(hù)工作,但由于資本的逐利性,濕地面積在追求經(jīng)濟(jì)效益的步伐中不斷萎縮。在此背景下,為了緩解濕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者的沖突,美國國家環(huán)保局(EPA)與美國陸軍工程兵團(tuán)(USACE)提出了一系列的政策措施,并且建立起一種旨在以最低的經(jīng)濟(jì)和政治成本對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制——濕地補(bǔ)償銀行制度(Wetland Mitigation Bank)。

1 美國濕地銀行制度的形成

1.1 《清潔水法》

美國《清潔水法》(Clean Water Act)第三百三十一條規(guī)定:禁止任何人員對(duì)任何污染物的排放且禁止任何人填塞濕地。《清潔水法》第四百零四條(a)款對(duì)此作出例外規(guī)定:授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)“在指定的處置地點(diǎn),為在美國可航行水域排放疏?；蛱钔廖锪习l(fā)出許可證”。這便是著名的“404許可證”制度?！肚鍧嵥ā返谒陌倭闼臈l(b)(1)款進(jìn)一步規(guī)定:美國環(huán)保局必須頒布實(shí)質(zhì)性許可標(biāo)準(zhǔn),并且陸軍工程兵團(tuán)在批準(zhǔn)許可證時(shí)必須依循。根據(jù)上述規(guī)定,開發(fā)者在開發(fā)濕地前,需要先向陸軍工程兵團(tuán)申請(qǐng)?jiān)S可,在陸軍工程兵團(tuán)根據(jù)環(huán)保局制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和核準(zhǔn)并頒發(fā)許可證后,才能進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)。這一規(guī)則已經(jīng)成為美國濕地保護(hù)工作進(jìn)行的基礎(chǔ)。[4]此外,《清潔水法》第四百零四條(b)(1)款還規(guī)定“濕地開發(fā)者需提供等價(jià)的替代濕地補(bǔ)償受損濕地,以維持全國濕地的總量和功能”[5],確立了濕地補(bǔ)償制度。

1.2 《濕地緩解管理準(zhǔn)則》

根據(jù)陸軍工程兵團(tuán)1990年頒布的《濕地緩解管理準(zhǔn)則》之規(guī)定,對(duì)“404許可證”的申請(qǐng)一般使用避免—減少—補(bǔ)償?shù)呐判蚍椒ㄟM(jìn)行審查:首先,申請(qǐng)人應(yīng)避免填塞濕地資源;其次,應(yīng)盡量減少因無法合理避免而對(duì)濕地產(chǎn)生的不利影響;最后,應(yīng)對(duì)所有最小化措施都已行使之后仍然存在的不可避免的不利影響提供補(bǔ)償緩解措施。這確立了濕地補(bǔ)償?shù)木唧w類型以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并且推動(dòng)了異地濕地補(bǔ)償制度的發(fā)展。

在這一準(zhǔn)則下,開發(fā)者有義務(wù)對(duì)其所開發(fā)的濕地進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償,但在進(jìn)行具體補(bǔ)償?shù)倪^程中,由于受自身的技術(shù)和專業(yè)水平限制,常常達(dá)不到應(yīng)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),由于監(jiān)測(cè)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)資源的有限性以及運(yùn)行的不成熟,其監(jiān)測(cè)和執(zhí)行工作也不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),最終這種補(bǔ)償方式并未能取得預(yù)期的效果。鑒于這些問題,在20世紀(jì)80年代后期,美國陸軍工程兵團(tuán)和美國國家環(huán)保局開始將市場(chǎng)交易機(jī)制引入濕地補(bǔ)償活動(dòng),從而產(chǎn)生了一種在經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)完整性方面皆有利的濕地保護(hù)市場(chǎng)交易制度——濕地補(bǔ)償銀行制度。

1.3 《聯(lián)邦濕地補(bǔ)償銀行指導(dǎo)準(zhǔn)則》

美國陸軍工程兵團(tuán)和美國國家環(huán)保局在1995年頒布的《聯(lián)邦濕地補(bǔ)償銀行指導(dǎo)準(zhǔn)則》中,正式認(rèn)可了濕地補(bǔ)償銀行的做法,提出了在“404許可證”下建立和應(yīng)用濕地補(bǔ)償銀行的條件標(biāo)準(zhǔn)以及審查程序。在此基礎(chǔ)上,美國濕地補(bǔ)償銀行迅速發(fā)展。

1.4 《水域資源損害補(bǔ)償最終規(guī)則》

在確立了濕地補(bǔ)償銀行的補(bǔ)償方式之后,2008年,美國陸軍工程兵團(tuán)與美國國家環(huán)保局頒布了《水域資源損害補(bǔ)償最終規(guī)則》,系統(tǒng)地規(guī)定了濕地補(bǔ)償?shù)娜N方法,即建立濕地補(bǔ)償銀行、濕地開發(fā)許可證持有者自行補(bǔ)償(Permittee-responsible Mitigation)、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償(In-lieu Fee Mitigation)。[6]其中,濕地補(bǔ)償銀行引入第三方及市場(chǎng)交易機(jī)制,實(shí)行事前補(bǔ)償;濕地開發(fā)許可證持有者自行補(bǔ)償是在補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃草案被批準(zhǔn)之后進(jìn)行的自行恢復(fù)及補(bǔ)償;濕地替代費(fèi)補(bǔ)償是濕地開發(fā)者支付費(fèi)用到第三方賬戶,由第三方主體替代濕地開發(fā)者進(jìn)行濕地補(bǔ)償,是一種事后的濕地補(bǔ)償機(jī)制。這三種濕地補(bǔ)償機(jī)制相輔相成,共同致力于濕地的恢復(fù)與保護(hù)工作。其中,濕地補(bǔ)償銀行制度在美國乃至世界濕地保護(hù)的發(fā)展進(jìn)程中具有重要意義。

2 美國濕地補(bǔ)償銀行的內(nèi)容

建立濕地補(bǔ)償銀行必須遵循明確的聯(lián)邦指導(dǎo)方針,設(shè)立中的濕地補(bǔ)償銀行必須向美國陸軍工程兵團(tuán)提交申請(qǐng),由濕地補(bǔ)償銀行審查小組審查,審查小組和濕地補(bǔ)償銀行就濕地補(bǔ)償銀行目標(biāo)、所有權(quán)、運(yùn)營和執(zhí)行的所有細(xì)節(jié)進(jìn)行談判,再將被提議的濕地補(bǔ)償銀行向公眾告知并征求意見。[7]除了這些聯(lián)邦指導(dǎo)方針外,許多州還制定了濕地補(bǔ)償銀行的法定或監(jiān)管框架,以確保符合州濕地保護(hù)法律的要求。

濕地補(bǔ)償銀行制度運(yùn)行過程中的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)為美國國家環(huán)保局和美國陸軍工程兵團(tuán),由美國國家環(huán)保局制定許可標(biāo)準(zhǔn),美國陸軍工程兵團(tuán)在此標(biāo)準(zhǔn)下授予許可、批準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督。一方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過授權(quán)、批準(zhǔn)等程序使開發(fā)者持有濕地開發(fā)許可證;另一方面,在其監(jiān)管下,銀行發(fā)起人將其新建、恢復(fù)的濕地量化為“信用點(diǎn)”(Credit)并進(jìn)行出售。濕地開發(fā)者在濕地開發(fā)之前,根據(jù)其濕地開發(fā)計(jì)劃,將對(duì)濕地開發(fā)帶來的不可避免的影響,通過濕地補(bǔ)償銀行以市場(chǎng)價(jià)格購買相應(yīng)的“信用點(diǎn)”來補(bǔ)償損失,承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任,將生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w工作移轉(zhuǎn)給濕地補(bǔ)償銀行,濕地補(bǔ)償銀行再持續(xù)進(jìn)行濕地新建、恢復(fù)的工作,以維護(hù)濕地在總量和功能上的可持續(xù)平衡,最終形成長效的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。[8]下文主要從濕地補(bǔ)償銀行這一主體的角度對(duì)該制度進(jìn)行分析。

2.1 濕地補(bǔ)償銀行的類型

美國陸軍工程兵團(tuán)的研究報(bào)告顯示[9],在美國濕地補(bǔ)償銀行的實(shí)踐中,現(xiàn)有的銀行在其具體目標(biāo)、贊助類型和客戶以及經(jīng)營模式等方面存在很大差異。其變化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度設(shè)立初期的規(guī)劃和預(yù)期,且變化的范圍極廣,甚至可以合法地質(zhì)疑這些發(fā)生在邊緣的變化狀態(tài),其不實(shí)際使用“濕地補(bǔ)償銀行”一詞,卻行其事,這類銀行不在本文討論范圍之內(nèi),此處僅列舉在制度設(shè)立時(shí)預(yù)期范圍內(nèi)的濕地補(bǔ)償銀行類型。[10]

2.1.1 濕地補(bǔ)償銀行陳述的目標(biāo)和運(yùn)作模式分類

2.1.1.1 借方銀行(Debit Banks)

借方銀行的目的是事先生產(chǎn)濕地信用并維持因?yàn)檠a(bǔ)償濕地?fù)p失而逐漸減少的“信用點(diǎn)”之動(dòng)態(tài)平衡。因?yàn)檫@類濕地補(bǔ)償銀行符合濕地補(bǔ)償銀行制度最初定義的“信用點(diǎn)”概念,并且與預(yù)期的“信用點(diǎn)”使用方式最為契合,因此成為最典型的且存在數(shù)量最多的濕地補(bǔ)償銀行類型。

2.1.1.2 零余額銀行(Zero-Balance Banks)

零余額銀行通過與借方銀行同樣的方式生產(chǎn)“信用點(diǎn)”,用“按照使用量來支付”的模式補(bǔ)償濕地?fù)p失。這種模式的初始目的是按照濕地的實(shí)際損失來對(duì)濕地進(jìn)行補(bǔ)償,且這些補(bǔ)償通常發(fā)生在分離的區(qū)域內(nèi)。此類銀行中,沒有提前產(chǎn)生在整塊區(qū)域內(nèi)建設(shè)好的用以補(bǔ)償濕地?fù)p失的“信用點(diǎn)”,因此,這種信貸方式不同于最初意圖下的濕地補(bǔ)償銀行“信用點(diǎn)”使用方式。但在具體操作中可能會(huì)出現(xiàn)所存儲(chǔ)的“信用點(diǎn)”超過即時(shí)緩解需求的情況,這會(huì)導(dǎo)致積極的“信用點(diǎn)”結(jié)余,這些“信用點(diǎn)”的結(jié)余隨后被用于補(bǔ)償未來的濕地?fù)p失,從而形成符合濕地補(bǔ)償銀行制度設(shè)立規(guī)劃預(yù)期中的“信用點(diǎn)”使用模式。

2.1.1.3 會(huì)計(jì)系統(tǒng)(Accounting Systems)

該系統(tǒng)的基本目標(biāo)是維持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)活動(dòng)下的濕地?fù)p失與濕地存儲(chǔ)和建設(shè)項(xiàng)目下的濕地盈余間的賬戶相對(duì)平衡運(yùn)轉(zhuǎn),這些濕地一般分散在各處,并且通常是在全州范圍內(nèi)。

2.1.2 根據(jù)濕地補(bǔ)償銀行給予贊助的性質(zhì)以及客戶的類型分類

2.1.2.1 單一客戶的銀行(Single-client Banks)

在單一客戶的銀行里,銀行發(fā)起人也是主要的“信用點(diǎn)”使用者或客戶。最典型的例子是國家交通部門、公路部門或港口商以補(bǔ)償因自己的建設(shè)活動(dòng)而造成的濕地?fù)p失為主要目的而設(shè)立的相關(guān)銀行。雖然按照定義,這樣的銀行通常涉及單一用戶,但有時(shí)多余的“信用點(diǎn)”可以供他人使用。

2.1.2.2 聯(lián)合項(xiàng)目銀行(Joint Project Banks)

聯(lián)合項(xiàng)目銀行的目標(biāo)是補(bǔ)償由于兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)(包括數(shù)個(gè)公共機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)之間)共同造成的濕地?fù)p失。在此類銀行下,數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)匯集起來的資源能夠使“信用點(diǎn)”的產(chǎn)出更有效率,也使?jié)竦毓芾砉ぷ髂軌蚋玫嘏c地方和區(qū)域土地利用計(jì)劃相協(xié)調(diào)。

2.1.2.3 公共商業(yè)(一般用途)銀行(Public Commercial/General use Banks)

這類濕地補(bǔ)償銀行的目標(biāo),通常按照一般的發(fā)展計(jì)劃補(bǔ)償某一特定地區(qū)內(nèi)發(fā)生的因范圍廣泛的建筑活動(dòng)所造成的濕地?fù)p失,該特定地區(qū)通常位于城市,且通常由公共實(shí)體贊助,以補(bǔ)償公共工程項(xiàng)目和私人發(fā)展所造成的濕地?fù)p失。

2.1.2.4 私人商業(yè)(創(chuàng)業(yè))銀行(Private Commercial/Entrepreneurial Banks)

這些濕地補(bǔ)償銀行由私營企業(yè)家即私人資本贊助,目的是在公開市場(chǎng)上將補(bǔ)償性“信用點(diǎn)”進(jìn)行出售獲益,通常面向的市場(chǎng)(客戶)既包含公共機(jī)關(guān),也包含私人企業(yè)。盡管上述濕地補(bǔ)償銀行類型差異校大,但通常有著以下相同的基本角色:發(fā)起人、客戶、監(jiān)管機(jī)構(gòu)。他們也同樣承擔(dān)著以下責(zé)任:保持長期獲利、生產(chǎn)“信用點(diǎn)”并維持“信用點(diǎn)”平衡、信貸和借貸評(píng)估、維持銀行運(yùn)營。由于各銀行類型之間的不同,對(duì)于上述基本角色和責(zé)任承擔(dān)有著不同的側(cè)重。

2.2 濕地補(bǔ)償銀行運(yùn)行中的基本角色

如上所述,濕地補(bǔ)償銀行運(yùn)行中涉及發(fā)起人、客戶、監(jiān)管機(jī)構(gòu)三個(gè)基本角色,當(dāng)被置入市場(chǎng)交易環(huán)境中,這三個(gè)角色之間具有連鎖關(guān)系,這三個(gè)角色在濕地補(bǔ)償銀行實(shí)踐中的具體作用,如圖1所示:開發(fā)者取得美國陸軍工程兵團(tuán)的許可證,開發(fā)并補(bǔ)償相應(yīng)面積的濕地(可能大于開發(fā)面積)。不過,開發(fā)者并不自行進(jìn)行補(bǔ)償,而是就所需補(bǔ)償?shù)臐竦?向已獲美國陸軍工程兵團(tuán)批準(zhǔn)的濕地補(bǔ)償銀行購買“信用點(diǎn)”。簡(jiǎn)單地說,濕地補(bǔ)償銀行可以被描述為一種市場(chǎng)交易,自由創(chuàng)業(yè)的濕地補(bǔ)償銀行向獲得“404許可證”的開發(fā)者提供和出售作為“信用點(diǎn)”的場(chǎng)外濕地。

圖1 濕地補(bǔ)償銀行運(yùn)行機(jī)制[12]

在市場(chǎng)交易環(huán)境中,為了確保上述機(jī)制的運(yùn)行,存在一些需要滿足的需求條件和供給條件?；镜男枨髼l件包括:首先,對(duì)于不可避免產(chǎn)生濕地?fù)p失影響的建設(shè)開發(fā)活動(dòng)給予許可;其次,對(duì)產(chǎn)生的不可避免的濕地?fù)p失不可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)償;最后,監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于不可避免的濕地?fù)p失規(guī)定了異地補(bǔ)償?shù)囊?guī)則?；镜墓┙o條件包括:其一,存在可選擇的異地補(bǔ)償?shù)臐竦貓?chǎng)所;其二,存在可供恢復(fù)、建設(shè)的濕地資源;其三,擁有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員、相關(guān)專業(yè)技術(shù)及充足的資金。在這些條件下,發(fā)起人、客戶、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被定義下來,下文將具體分析各角色在實(shí)踐中的發(fā)展。[13]

2.2.1 發(fā)起人

濕地補(bǔ)償銀行發(fā)起人是濕地補(bǔ)償銀行制度的主要實(shí)踐者,以各種方式促進(jìn)該交易市場(chǎng)的發(fā)展,將銀行的最初構(gòu)想轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^運(yùn)營現(xiàn)實(shí),并承擔(dān)主要責(zé)任。在實(shí)踐中,一些濕地補(bǔ)償銀行發(fā)起人即為從事建設(shè)活動(dòng)的企業(yè)本身,通過這樣的方式,一方面可以建設(shè)并開發(fā)銀行“信用點(diǎn)”維持銀行運(yùn)行以獲利,另一方面也可通過使用其中部分“信用點(diǎn)”承擔(dān)其開發(fā)活動(dòng)相應(yīng)的濕地補(bǔ)償責(zé)任。在這類銀行中,發(fā)起人的利益嚴(yán)格取決于“信用點(diǎn)”的生產(chǎn)和銷售。這樣的發(fā)起人實(shí)際上是將濕地補(bǔ)償銀行作為一個(gè)新的利潤來源方式,在盈利之余也滿足了其濕地補(bǔ)償需求。而對(duì)于市場(chǎng)及濕地補(bǔ)償銀行建立的初衷而言,只有那些公開發(fā)售于市場(chǎng)的“信用點(diǎn)”具有流通意義。在這種特殊的例子之外,實(shí)踐中更普遍的是由第三方主體充當(dāng)濕地補(bǔ)償銀行發(fā)起人的角色,并以其他客戶(公共或私人)作為服務(wù)對(duì)象,提供“信用點(diǎn)”出售服務(wù),積極參與濕地的恢復(fù)和建立工作,吸引客戶,并對(duì)濕地補(bǔ)償銀行進(jìn)行維護(hù)和運(yùn)營。

2.2.2 客戶

客戶是最終使用濕地補(bǔ)償銀行的主體,由他們具體使用濕地補(bǔ)償銀行所生產(chǎn)的“信用點(diǎn)”,具體表現(xiàn)為在獲得“404許可證”之后,進(jìn)行建設(shè)開發(fā)活動(dòng)之前,根據(jù)其建設(shè)開發(fā)活動(dòng)將對(duì)濕地造成的不可避免的影響購買相應(yīng)的“信用點(diǎn)”,轉(zhuǎn)移補(bǔ)償責(zé)任?？蛻粢话阒恍柚Ц秾?duì)價(jià)購買“信用點(diǎn)”,不必參與濕地補(bǔ)償銀行具體恢復(fù)和建設(shè)濕地的實(shí)際工作,只有在以下例外情況下才需要牽涉濕地補(bǔ)償銀行的具體工作:第一,他們屬于上文提及的自身即為濕地補(bǔ)償銀行發(fā)起人的情況;第二,他們是行政部門文件要求的必須對(duì)銀行運(yùn)行及補(bǔ)償進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督的主體,例如加利福尼亞州阿納海姆灣的長灘港案例中港口的建設(shè)者。

2.2.3 監(jiān)管機(jī)構(gòu)

濕地補(bǔ)償銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要為美國陸軍工程兵團(tuán),但必須指出的是,監(jiān)管是一項(xiàng)共同的責(zé)任,并不獨(dú)屬于陸軍工程兵團(tuán),美國國家海洋漁業(yè)局(NMFS)、美國國家環(huán)保局和其他資源部門也擔(dān)負(fù)著這項(xiàng)責(zé)任。監(jiān)管工作涉及濕地補(bǔ)償銀行的建立和運(yùn)行、濕地開發(fā)活動(dòng)的審核及許可、補(bǔ)償濕地的運(yùn)作等。首先,美國國家環(huán)保局在制定開發(fā)活動(dòng)審核標(biāo)準(zhǔn)時(shí),已經(jīng)開始了監(jiān)管的第一步。其次,美國陸軍工程兵團(tuán)在審核和批準(zhǔn)濕地補(bǔ)償銀行提交的設(shè)立申請(qǐng)文件并授予許可時(shí),也對(duì)濕地補(bǔ)償銀行進(jìn)行了設(shè)立階段的監(jiān)管。最后,銀行的“信用點(diǎn)”是否是特定濕地?fù)p失的可接受形式的補(bǔ)償,需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)受損害的濕地區(qū)域和在銀行恢復(fù)、新建或保留的濕地進(jìn)行比較。根據(jù)比較的結(jié)果,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以增加限制的形式對(duì)其補(bǔ)償施加其他條件,例如用以補(bǔ)償?shù)臐竦刂再|(zhì)、具體的補(bǔ)償率等,這是在補(bǔ)償具體實(shí)施階段進(jìn)行的監(jiān)管。總之,監(jiān)管機(jī)構(gòu)是確保整個(gè)濕地補(bǔ)償銀行機(jī)制規(guī)范運(yùn)行的重要角色。

2.3 濕地補(bǔ)償銀行的責(zé)任及功能

2.3.1 擁有可掌控的土地及管控其用途

各個(gè)濕地補(bǔ)償銀行擁有可掌控土地及管控土地的方式各有不同。大多數(shù)的濕地補(bǔ)償銀行通過付費(fèi)(如簽訂長期租賃協(xié)議)的方式進(jìn)行,它們之中存在大量的銀行發(fā)起人與公共機(jī)構(gòu)共同合作進(jìn)行長期租賃或者獲取地役權(quán)的情況。例如,實(shí)踐中有幾家濕地補(bǔ)償銀行位于州和聯(lián)邦的野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、軍事保留區(qū)內(nèi)。此外,限制性協(xié)議(Restrictive Covenant)、地役權(quán)保護(hù)、撤銷條款在濕地補(bǔ)償銀行業(yè)務(wù)中也經(jīng)常使用。掌控土地的不同方式對(duì)濕地補(bǔ)償銀行制度的推行提供基礎(chǔ)保障,換言之,濕地補(bǔ)償銀行的長期運(yùn)行依仗這些土地資源。

2.3.2 “信用點(diǎn)”的生產(chǎn)與維護(hù)

濕地補(bǔ)償銀行的根本目的是補(bǔ)償濕地喪失的面積或功能,對(duì)濕地進(jìn)行管理,主要通過以下四種方式進(jìn)行:(1)恢復(fù)受損或者以前存在的濕地;(2)提高現(xiàn)有濕地的質(zhì)量;(3)在非濕地區(qū)域創(chuàng)造新的濕地;(4)保護(hù)現(xiàn)有受到破壞或與遭受損失的濕地相比具有特別高價(jià)值的濕地。這些濕地補(bǔ)償銀行的濕地管理及長期維護(hù),都需要專業(yè)人士的專業(yè)技術(shù)知識(shí)支持。實(shí)踐中,私人出資設(shè)立的濕地補(bǔ)償銀行,通常通過契約的方式雇傭?qū)I(yè)人士,而公共實(shí)體贊助的濕地補(bǔ)償銀行,則擁有更多的途徑可以聯(lián)系濕地管理機(jī)構(gòu)以及履行公職的專業(yè)人士。[14]

2.3.3 進(jìn)行“信用點(diǎn)”的借貸及評(píng)估

“信用點(diǎn)”是對(duì)在上述各種濕地管理方法下產(chǎn)生的濕地進(jìn)行量化的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量單位,通常涉及面積和功能兩方面的凈收益。在交易中,“信用點(diǎn)”的借貸相當(dāng)于在普通銀行中貨幣的借貸。目前,在濕地補(bǔ)償銀行業(yè)中,由于無法正確評(píng)估其他濕地功能,大多數(shù)功能性信用額度都以棲息地為單位。反之,如果濕地評(píng)價(jià)能夠?qū)⑵渌J(rèn)的濕地功能納入考量,那么濕地補(bǔ)償?shù)男Ч赡軙?huì)更好實(shí)現(xiàn)。由于對(duì)“信用點(diǎn)”的評(píng)估可能會(huì)很大程度影響濕地補(bǔ)償銀行的運(yùn)營以及客戶的選擇,因此,評(píng)估工作通常交由許可機(jī)構(gòu)之一或外部第三方(如另一資源機(jī)構(gòu)或濕地獨(dú)立組織)進(jìn)行,確保其公信力。

2.3.4 維持濕地補(bǔ)償銀行運(yùn)行

濕地補(bǔ)償銀行的最后一項(xiàng)責(zé)任即維持“信用點(diǎn)”生產(chǎn)并維護(hù)貸方賬戶,以維持銀行的運(yùn)行。在單客戶銀行中,此功能很大程度上與許可流程本身是分不開的。而在一些較為復(fù)雜的情況下,“信用點(diǎn)”由多方共同生產(chǎn)并由多方進(jìn)行購買,會(huì)將這個(gè)工作委派給獨(dú)立的第三方實(shí)體,美國陸軍工程兵團(tuán)也并沒有將這一責(zé)任明確地加于銀行發(fā)起人。

3 實(shí)踐評(píng)析

由于效率更高,規(guī)模效應(yīng)更大,場(chǎng)外濕地補(bǔ)償銀行比現(xiàn)場(chǎng)或近現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)償獲得更多的關(guān)注,并迅速發(fā)展,但其中仍有一些問題存在。本部分將探討濕地補(bǔ)償銀行是否可以符合預(yù)期,即濕地補(bǔ)償銀行是否能夠?qū)嶋H達(dá)到濕地的保護(hù)和濕地“零凈損失”的目標(biāo)。通過關(guān)注交易是否交換了同等價(jià)值的濕地以及如何對(duì)濕地進(jìn)行交易以確保等值,探討濕地補(bǔ)償銀行實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意的問題。

3.1 價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)的確定

在普通的銀行和交易中,貨幣作為一般等價(jià)物衡量著價(jià)值。在濕地補(bǔ)償銀行的交易市場(chǎng)中,也存在決定性的交易指標(biāo),衡量著即將失去的濕地和用于補(bǔ)償?shù)臐竦厮峁┑闹匾獌r(jià)值,為了確保等值的濕地交易,衡量?jī)r(jià)值的計(jì)量單位變得尤為重要。如果這個(gè)計(jì)量單位不能正確地進(jìn)行衡量,最終會(huì)偏離目標(biāo)陷入錯(cuò)誤的交易。

那么價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)如何確定?如果對(duì)濕地保護(hù)的所有關(guān)注點(diǎn)都在于面積,以濕地面積作為價(jià)值衡量的計(jì)量單位,補(bǔ)償工作則只需要簡(jiǎn)單地去識(shí)別損失的和恢復(fù)的濕地之面積,并計(jì)算面積上的凈收益或損失。這樣的計(jì)算方式,可能會(huì)使價(jià)值衡量變得容易,但效果并不能達(dá)到預(yù)期,因?yàn)椴⒎撬袧竦氐膬r(jià)值都是同等的,濕地的類型、位置和所提供的服務(wù)不同,每塊濕地都具有其獨(dú)特性,這向濕地補(bǔ)償銀行的異地補(bǔ)償模式發(fā)出極大的挑戰(zhàn)。

從濕地補(bǔ)償銀行設(shè)立的目標(biāo)來看,是為了實(shí)現(xiàn)濕地的“零凈損失”。理想狀態(tài)下,被衡量的應(yīng)當(dāng)是濕地所提供的一切價(jià)值,即濕地的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值。生態(tài)價(jià)值包括蓄水、防洪、抗旱、氣候調(diào)節(jié)、維系生物多樣性、維持生態(tài)平衡等;社會(huì)價(jià)值包括旅游觀光、科研實(shí)驗(yàn)、教育科普、提供工作崗位等,并且每塊濕地由于地理位置的不同,其在所在環(huán)境整體的系統(tǒng)性也具有不同的功能。要實(shí)現(xiàn)濕地的“零凈損失”,就是對(duì)濕地的上述價(jià)值損失進(jìn)行完全補(bǔ)償。實(shí)踐中,在濕地補(bǔ)償銀行采取異地補(bǔ)償?shù)姆绞较?許多不宜被估量的價(jià)值存在于濕地交易中,是否能夠充足地將上述所有價(jià)值納入價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量有待研究。

如果簡(jiǎn)單的計(jì)量單位不能直接地考量所有需要評(píng)測(cè)的價(jià)值,就需要進(jìn)一步考慮交易的等價(jià)物。因此,評(píng)估濕地補(bǔ)償銀行的成功與否,必須首先審查銀行和政府使用的濕地評(píng)估方法,價(jià)值衡量方法及其計(jì)量單位必須包括對(duì)將要喪失的濕地和用于補(bǔ)償?shù)臐竦氐膬r(jià)值進(jìn)行總體的評(píng)估計(jì)量。如果濕地價(jià)值因濕地功能總體差異、濕地類型等差異而不同,那么將其總體價(jià)值以固定的單位量化,便能予以對(duì)應(yīng)補(bǔ)償。在當(dāng)前濕地補(bǔ)償銀行的實(shí)踐中,計(jì)量單位被稱為“信用點(diǎn)”。為了對(duì)濕地功能價(jià)值進(jìn)行可靠衡量,濕地補(bǔ)償銀行提供了這種靈活的機(jī)制,以在最低成本下實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)目標(biāo)。下一步應(yīng)當(dāng)被討論的問題便是在上述價(jià)值衡量的基礎(chǔ)上,如何使用“信用點(diǎn)”對(duì)濕地進(jìn)行評(píng)估,確保等值交易。[15]

3.2 對(duì)濕地價(jià)值的評(píng)估

衡量?jī)r(jià)值的計(jì)量單位被確定后,需要對(duì)計(jì)量單位“信用點(diǎn)”進(jìn)行評(píng)估以確保等值交易,進(jìn)而確保濕地補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),采用何種評(píng)估方法顯得尤為重要。

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋砜?生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在理論上應(yīng)當(dāng)與生態(tài)受損者、生態(tài)建設(shè)者的損失一致。但在現(xiàn)實(shí)中,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還受補(bǔ)償者的經(jīng)濟(jì)狀況、物價(jià)水平、消費(fèi)水平的影響,加之生態(tài)效益和喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的損失測(cè)算技術(shù)不成熟。目前,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)以生態(tài)建設(shè)的成本與費(fèi)用、生態(tài)建設(shè)中喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算的方法有恢復(fù)工程費(fèi)用法、市場(chǎng)價(jià)值法、損失折算法等。[16]

自1985年濕地補(bǔ)償銀行出現(xiàn)以來,對(duì)濕地價(jià)值評(píng)估方法之理論和實(shí)踐進(jìn)行回顧,將濕地價(jià)值評(píng)估方法分為三大類:第一,以快速且容易觀察到的濕地特征為內(nèi)容,形成一個(gè)簡(jiǎn)單的指數(shù),作為一個(gè)或多個(gè)生態(tài)功能的替代指標(biāo),如水生植被覆蓋率等;第二,通過詳細(xì)的程序,將關(guān)注點(diǎn)集中在特定的濕地價(jià)值上,直接測(cè)量有限范圍內(nèi)的濕地價(jià)值,以形成一個(gè)狹義的衡量系統(tǒng),如動(dòng)物的棲息率等;第三,形成量身定制的系統(tǒng)檢視,評(píng)估大范圍內(nèi)一系列濕地的價(jià)值,盡量全面涵蓋可觀察到的特征。[9]

在上述濕地價(jià)值評(píng)估方法中,簡(jiǎn)單的指數(shù)方法,如計(jì)算面積,使?jié)竦匮a(bǔ)償銀行的運(yùn)行更容易、成本更低,但其往往是最無效的濕地價(jià)值衡量方式。而且,大多數(shù)簡(jiǎn)單的指數(shù)不會(huì)考慮規(guī)模效應(yīng)。顯然,依靠簡(jiǎn)單的指數(shù)方法將生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評(píng)估納入濕地補(bǔ)償方案是困難的。同樣,關(guān)注有限范圍內(nèi)的濕地價(jià)值的方法,例如試圖評(píng)估生境值的方法,通常集中在特定的生境類型或物種上,從而可能引導(dǎo)濕地補(bǔ)償銀行建立有偏向性的物種棲息地類型,打破平衡狀態(tài)。因此,這種狹義的方法無法產(chǎn)生一種能夠在不可替代的評(píng)估特性中使用的貨幣,意味著這些方法在實(shí)踐中不能達(dá)到預(yù)期效果,如果目標(biāo)是產(chǎn)生一種可以適用于評(píng)估不可替代的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的貨幣,則需要對(duì)所有的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。然而最后一種更加廣泛的評(píng)估方法往往成本很高,為了便于濕地價(jià)值比較,濕地補(bǔ)償銀行往往會(huì)減少量化標(biāo)準(zhǔn),并產(chǎn)生大量固定的量化范圍,只有少數(shù)濕地補(bǔ)償銀行會(huì)采用量身定制的方法。

總體而言,濕地補(bǔ)償銀行所使用的濕地評(píng)估方法從銀行實(shí)踐之初至今,幾乎沒有進(jìn)展,簡(jiǎn)單的貨幣方法一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。濕地補(bǔ)償銀行似乎著力使用相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的最簡(jiǎn)單、最快捷的評(píng)估方法以降低成本。迄今為止,大多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)似乎不傾向于鼓勵(lì)更復(fù)雜、更全面的評(píng)估方法,全面的評(píng)估方法因?yàn)槌杀具^高而難以被使用。因此,濕地價(jià)值評(píng)估沒有制定出完善的評(píng)估方法,而是在以面積為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)單指數(shù)方法中停滯不前,導(dǎo)致濕地補(bǔ)償市場(chǎng)交易因相對(duì)粗糙的評(píng)估方法,難以真正達(dá)到濕地補(bǔ)償目標(biāo)。

以簡(jiǎn)單的指標(biāo)方式進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償,只能保障濕地面積總量上的平衡,濕地開發(fā)產(chǎn)生的除濕地面積之外的損失,沒有直接現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償。好在處于這種情況至少保證了濕地環(huán)境整體數(shù)量不會(huì)不斷減少,穩(wěn)定了濕地面積總量。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,不可能在同時(shí)同地進(jìn)行補(bǔ)償,因而這是目前兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的有效解決途徑之一。短時(shí)間內(nèi)若不考慮生態(tài)系統(tǒng)性的影響,這無疑可以為濕地保護(hù)作出一定貢獻(xiàn)。在不斷實(shí)踐中,濕地補(bǔ)償中補(bǔ)償?shù)臐竦睾捅黄茐臐竦刂g生態(tài)效益的匹配是否相當(dāng)、如何更加精準(zhǔn)地匹配,是應(yīng)該被持續(xù)考慮的問題。對(duì)于不易被評(píng)估的價(jià)值,當(dāng)前情況下,只能依靠科技的進(jìn)步進(jìn)行完善,或者探求與其他的補(bǔ)償手段結(jié)合達(dá)到目標(biāo)。

4 經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 我國濕地保護(hù)現(xiàn)狀

我國的濕地保護(hù)及濕地補(bǔ)償表現(xiàn)為政府主導(dǎo)模式,多通過行政手段來規(guī)制,市場(chǎng)參與度不高。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,國家對(duì)濕地實(shí)行“全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。對(duì)濕地保護(hù)的相關(guān)規(guī)制主要集中于其他環(huán)境單行法律法規(guī)(《水污染防治法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等)、行政規(guī)章(《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等)及地方性法規(guī)(我國27個(gè)省份出臺(tái)的省級(jí)濕地保護(hù)立法等)中,尚未形成專門保護(hù)濕地的單行立法。[17]在我國現(xiàn)實(shí)國情下,濕地保護(hù)工作還需要結(jié)合就業(yè)、貧困等問題進(jìn)行考慮。

目前,我國濕地保護(hù)制度主要有:濕地保護(hù)公眾參與制度、濕地保護(hù)區(qū)制度、濕地面積補(bǔ)償制度等。首先,關(guān)于濕地保護(hù)區(qū)制度。根據(jù)2017年新修訂的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第十一條及第十九條,國家提倡通過建立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等形式完善濕地保護(hù)體系,建立濕地保護(hù)區(qū)制度。目前,我國已建立16個(gè)正式授牌的國家濕地公園,各地方也積極響應(yīng)制定省內(nèi)濕地自然保護(hù)區(qū)條例,這一濕地保護(hù)措施具有明顯的政府主導(dǎo)性。其次,關(guān)于濕地保護(hù)公眾參與制度。根據(jù)《規(guī)定》第六條:“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持公民、法人以及其他組織,以志愿服務(wù)、捐贈(zèng)等形式參與濕地保護(hù)?！北砻魑覈臐竦乇Ｗo(hù)公眾參與現(xiàn)階段僅局限于公益倡導(dǎo),其并不能切實(shí)有效地激起社會(huì)公眾參與濕地保護(hù)事業(yè)的積極性。此外,《規(guī)定》第十六條對(duì)于濕地保護(hù)信息公開進(jìn)行的概括規(guī)定,對(duì)于公開方式、公開范圍、公開程序、監(jiān)督機(jī)制都未作詳細(xì)的說明。缺少可實(shí)行的信息公開配套規(guī)定,以便社會(huì)公眾了解濕地保護(hù)工作的進(jìn)程和現(xiàn)狀。最后,關(guān)于濕地面積補(bǔ)償制度,《規(guī)定》第二十五條及第三十條規(guī)定了濕地補(bǔ)償制度,其中第三十條新規(guī)定“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的濕地面積補(bǔ)償制度。這一規(guī)定體現(xiàn)了事先預(yù)防的觀念,能夠在總量上保證濕地面積的相對(duì)平衡,各地方對(duì)此積極落實(shí),福建、浙江、貴州、寧夏等地已取得一定進(jìn)展,但仍有結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展的可能。

總之,我國濕地保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償工作呈現(xiàn)顯著的政府主導(dǎo)性強(qiáng)、市場(chǎng)參與度低的特性。

4.2 可借鑒之處

濕地補(bǔ)償銀行制度可以在我國政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔助的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下,作為市場(chǎng)交易補(bǔ)償模式之一,為我國濕地保護(hù)事業(yè)提供參考。

4.2.1 完善法規(guī),制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系

美國濕地補(bǔ)償制度的快速發(fā)展,離不開其明確的法律規(guī)范及具有高度可操作性的實(shí)施細(xì)則支撐,從其產(chǎn)生歷史來看,美國濕地保護(hù)發(fā)展進(jìn)程伴隨著接連不斷地頒布規(guī)范文件。我國目前在濕地保護(hù)方面的法規(guī)建設(shè)不足,效力層級(jí)不高,各地方頒布的地方性法規(guī)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。就濕地補(bǔ)償而言,2017年新修訂的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中設(shè)立的一項(xiàng)新制度:濕地面積補(bǔ)償制度,即“……用地單位應(yīng)當(dāng)按照‘先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡’的原則,依法辦理相關(guān)手續(xù)”。該條文已經(jīng)顯示出 “先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的事前補(bǔ)償機(jī)制,也規(guī)定了需要辦理相關(guān)手續(xù),具有一定進(jìn)步性,但缺少具體的實(shí)施細(xì)則。因此,可借鑒美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),制定適合我國濕地保護(hù)工作情況的、具有較高效力層級(jí)的法律規(guī)范,制定統(tǒng)一的開發(fā)審核標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等,為濕地開發(fā)和保護(hù)提供行為模式。

4.2.2 借鑒“許可證”制度,設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國《清潔水法》規(guī)定的“404許可證”規(guī)則,為美國濕地保護(hù)工作及濕地補(bǔ)償銀行制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),開發(fā)者只有在獲得許可證之后才可進(jìn)行開發(fā),并由美國國家環(huán)保局和美國陸軍工程兵團(tuán)等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。就我國而言,雖然存在一些在開發(fā)前的事前批準(zhǔn)程序,但未明確規(guī)定適用于全國范圍內(nèi)的濕地開發(fā)工作的開發(fā)許可證;雖然存在國家林草局負(fù)責(zé)對(duì)濕地保護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督,但并未強(qiáng)有力地發(fā)揮其效用。因此,可借鑒美國的開發(fā)許可證制度,并設(shè)置、增加統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu),同時(shí)提高其監(jiān)管能力。

4.2.3 發(fā)展可靠的市場(chǎng)機(jī)制

濕地補(bǔ)償銀行制度最大的特點(diǎn)即為其市場(chǎng)機(jī)制的創(chuàng)新,使第三方主體參與到濕地保護(hù)工作中,具有優(yōu)越性:首先,它是一種事前補(bǔ)償機(jī)制,具有補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)性和預(yù)防性;其次,市場(chǎng)機(jī)制在效率和靈活性上具有很大優(yōu)勢(shì),并且可以使市場(chǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮,同時(shí)也能解決濕地保護(hù)公眾參與度低的問題;再次,激勵(lì)私人資本投入濕地保護(hù),可以減輕政府的生態(tài)補(bǔ)償壓力;再次,第三方參與的機(jī)制可以便利濕地開發(fā)者,減少其在程序、時(shí)間、技術(shù)上的成本投入;最后,還可以帶動(dòng)就業(yè)、扶貧等發(fā)展問題的解決。因此,可以發(fā)展可靠的市場(chǎng)機(jī)制,利用市場(chǎng)的活力解決我國目前濕地保護(hù)工作中存在的系列問題。但仍需注意,涉及市場(chǎng)機(jī)制的改變需要謹(jǐn)慎,不可操之過急,應(yīng)在我國土地公有制的前提下尋找適宜的方式進(jìn)行。

總之,濕地補(bǔ)償銀行制度是一項(xiàng)具有進(jìn)步性的創(chuàng)新制度,事實(shí)上也推進(jìn)了濕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展,我國的濕地保護(hù)可以從中吸取經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),也不能忽視該制度在發(fā)展之中存在的一些問題,需要在實(shí)踐中探索解決。