中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作路徑

曲亞囡，張曉林，李雪妍

(大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023)

一、問題的提出

南海是半閉海，位于太平洋和印度洋之間，是亞洲三大邊緣海之一，處于中國最南端，擁有多樣的海洋生態(tài)系統(tǒng)類型、豐富的海洋生物資源和多種珍稀瀕危海洋生物物種。南海有著豐富的油氣資源儲量，漁業(yè)捕撈量居世界前五位，可持續(xù)開發(fā)利用潛力巨大，經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值不可小覷。南海扼守馬六甲海峽和巴士海峽，地理位置決定了其戰(zhàn)略價(jià)值。南海是中國對外貿(mào)易的重要通道，是美國、日本等國家海上運(yùn)輸?shù)闹匾骄€，是世界海上交通樞紐，也是21世紀(jì)海上絲綢之路沿線的重要海域。

人類對海洋影響逐漸加深的同時(shí)，海洋也深刻影響著人類。南海的重要戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)價(jià)值使南海海域及其資源的利用和開發(fā)逐漸深入，為周邊國家?guī)砹税l(fā)展機(jī)遇，但也會(huì)對海洋環(huán)境造成巨大影響。陸源污染、海上作業(yè)污水和垃圾排放、油氣資源開發(fā)和漁業(yè)捕撈都會(huì)在一定程度上導(dǎo)致漁業(yè)資源衰退、海洋生物多樣性減少，海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重威脅和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。人類與海洋的互動(dòng)在深層次上體現(xiàn)了人類與海洋的相互需求，南海海洋生態(tài)環(huán)境的日趨惡化表明海洋與人類協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡正被打破。正是因?yàn)槟虾．?dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題，對南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理合作刻不容緩。

由于海洋的流動(dòng)性，海洋活動(dòng)的全球性，海洋生態(tài)環(huán)境治理僅靠單方力量是難以達(dá)成的，需要南海周邊國家之間或與區(qū)域組織共同合作。中國作為正在向海洋強(qiáng)國邁進(jìn)的發(fā)展中國家，擔(dān)負(fù)著南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要角色。參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作，不僅是中國推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的需要，也是實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，更是實(shí)現(xiàn)海洋命運(yùn)共同體的必由之路，對中國的海洋發(fā)展和國家安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理現(xiàn)狀

當(dāng)前有關(guān)“海洋生態(tài)環(huán)境治理”概念的界定大多為國家治理體系概念在海洋領(lǐng)域的延伸，并在其中加入了國家融入或參與全球海洋治理體系的需要。一般認(rèn)為，海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際法內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)國家和國際組織共同行動(dòng)保護(hù)海洋各物種與海洋生態(tài)外部因素相互作用所形成的特定自然環(huán)境，是一切海洋管理主體為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)海洋生態(tài)平衡、實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展，通過協(xié)作共同治理海洋生態(tài)環(huán)境及管理其實(shí)踐活動(dòng)的過程(1)孫悅民：《海洋治理概念內(nèi)涵的演化研究》，《廣東海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第2期。。目前，南海各國為共同發(fā)展，已在一些低敏感領(lǐng)域展開合作，在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面也具備了一定的合作基礎(chǔ)。

(一)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)范現(xiàn)狀

目前，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的法律框架主要是以全球性立法為主，例如，《聯(lián)合國海洋法公約》第201條規(guī)定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)中，要求各國應(yīng)當(dāng)合作制定防止海洋環(huán)境污染的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)及建議的方法和程序，但是由于各區(qū)域自身的特點(diǎn)，很難對規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的模式?！堵?lián)合國憲章》作為聯(lián)合國的基本法，其宗旨之一是促進(jìn)各國合作，但是并沒有明確規(guī)定各國在環(huán)境保護(hù)上進(jìn)行合作的權(quán)利和義務(wù)。其他的專門性國際條約，例如國際海事組織制定的《國際防止船舶造成污染公約》等，雖然對海洋環(huán)境保護(hù)作出了規(guī)定，但是規(guī)范的領(lǐng)域比較單一，缺乏綜合性、系統(tǒng)性和專門性的海洋生態(tài)環(huán)境治理國際條約。

縱觀南海海洋形勢的發(fā)展歷史，各國的利益沖突主要涉及的問題是島礁領(lǐng)土主權(quán)爭端。就區(qū)域性立法層面而言，著實(shí)難以達(dá)成確定的權(quán)利、義務(wù)條約，只能就個(gè)別問題達(dá)成原則性的一致，比如“擱置爭議，共同開發(fā)”，或者形成宣言、備忘錄等形式的文件，具有約束力的協(xié)議無法達(dá)成，導(dǎo)致各國長期存在的矛盾只能以《南海各方行為宣言》等軟法的方式解決。

(二)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制現(xiàn)狀

東盟的環(huán)境合作始于20世紀(jì)70年代，逐漸形成了一系列協(xié)議、宣言等規(guī)范性文件，例如《有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的雅加達(dá)協(xié)議》，建立了海洋環(huán)境工作組致力于海洋環(huán)境事務(wù)，同時(shí)積極開展與歐盟的環(huán)境合作，在漁業(yè)資源保護(hù)方面出臺了相關(guān)政策。東盟已經(jīng)初步建立起環(huán)境合作機(jī)制，并積極尋求與中國的合作。中國與東盟在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的合作機(jī)制雖然仍不完善，但當(dāng)前雙方環(huán)境合作的制度化正在不斷推進(jìn)，在海洋科技合作、港口發(fā)展與合作等方面都建立了論壇，是當(dāng)前復(fù)雜南海局勢下有效的治理平臺與途徑(2)全毅、尹竹：《中國-東盟區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制與合作模式創(chuàng)新》，《東南亞研究》，2017年第6期。。

一些全球性和區(qū)域性的國際組織在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中也做出了一些努力，但收效甚微。例如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)作為全球環(huán)境治理的權(quán)威機(jī)構(gòu)，在環(huán)境信息分享、組織多邊環(huán)境大會(huì)、促成國際環(huán)境協(xié)定方面發(fā)揮了重要作用，但其在全球環(huán)境治理進(jìn)程中只是充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，因此南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作進(jìn)程無法有效推進(jìn)。而亞太經(jīng)合組織的定位決定了其工作核心不在海洋環(huán)境保護(hù)，其組織設(shè)置也決定了其在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理方面的作用有限。

(三)中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作現(xiàn)狀

1.國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系日趨完善

中國作為海洋大國，南海的發(fā)展關(guān)乎沿岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更與國家安全和領(lǐng)土主權(quán)息息相關(guān)。作為最大的發(fā)展中國家，中國處于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的時(shí)代前沿，努力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，維護(hù)海洋的和平穩(wěn)定，為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際合作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在國內(nèi)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展給環(huán)境帶來了巨大影響。1982年中國頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，成為中國海洋環(huán)境保護(hù)法律建設(shè)的良好開端，之后陸續(xù)制定了《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《漁業(yè)法》等法律規(guī)范?！笆濉币?guī)劃將海洋生態(tài)文明作為規(guī)劃的重要內(nèi)容，倡導(dǎo)協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念。2017年中國出臺《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，旨在推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)初步形成了以國家為主導(dǎo)，政府、企業(yè)與公眾共同參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。國家以發(fā)布國家法規(guī)和政策為主要方式，自上而下地系統(tǒng)管理海洋生態(tài)環(huán)境，政府部門、法人、民間團(tuán)體和個(gè)人都要以國家的法律為依據(jù)，以政策為主導(dǎo)，以規(guī)劃方案為執(zhí)行目標(biāo)，依法執(zhí)法、司法和守法，為形成有效的海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制而共同參與到海洋生態(tài)環(huán)境的治理中。各主體均各司其職，共同構(gòu)成海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分，為海洋生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮各自的作用。

2.主動(dòng)參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程加快

隨著科技的發(fā)展，資源需求量越來越大，各國都將目光轉(zhuǎn)向海洋，一系列的開發(fā)利用活動(dòng)給南海海洋生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力，致使海洋環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)。自20世紀(jì)80年代起，南海周邊國家為實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，開始注重對南海海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理與恢復(fù)，并由此展開相關(guān)項(xiàng)目合作，成立相關(guān)組織平臺。其中中國陸續(xù)參與了以下項(xiàng)目合作：1986年中國參與了政府間組織——亞洲開發(fā)銀行與海洋事務(wù)相關(guān)的環(huán)境項(xiàng)目；1996年中國加入亞太安全合作理事會(huì)，與越南、馬來西亞、菲律賓等成員國在安全領(lǐng)域建立政治互信；2000年中國與南海周邊國家，朝鮮，韓國等域外國家以及一些非政府間國際組織參與了東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系項(xiàng)目；2001年除文萊和中國臺灣地區(qū)外的南海周邊國家參與了政府間項(xiàng)目——全球環(huán)境基金(UNEP/GEF)南海項(xiàng)目，以保護(hù)棲息地和漁業(yè)以及解決陸源污染等相關(guān)問題。中國一直參與南海海洋生態(tài)環(huán)境合作治理，展現(xiàn)了中國對南海海洋環(huán)境合作治理問題的積極態(tài)度。

2013年,中國首次提出共同建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路倡議，在此倡議下，中國帶動(dòng)沿海省份發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，積極參與周邊海洋合作，在海洋合作布局中給予沿海城市新的定位，促進(jìn)地方政府參與周邊海洋合作外交。目前，借助21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的新契機(jī)，在許多低敏感領(lǐng)域中國與南海周邊國家都展開了務(wù)實(shí)性合作，取得了可喜成果。

3.參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制不斷加深

1994年中國加入《保護(hù)和開發(fā)東亞區(qū)域海洋與海岸帶行動(dòng)計(jì)劃》，在海洋環(huán)保領(lǐng)域與東盟展開合作。中國與東盟的海洋生態(tài)環(huán)境合作依托2002年簽署的《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，舉辦了一系列磋商會(huì)談、合作論壇、峰會(huì)對話。在增進(jìn)互信、互利共贏的原則下，中國一直積極推動(dòng)與東盟國家在南海的務(wù)實(shí)合作，簽署了開展多方面合作意愿的文件，經(jīng)過多年發(fā)展，中國-東盟海洋合作逐漸呈現(xiàn)出雙多邊同時(shí)推進(jìn)、多領(lǐng)域同時(shí)開展的新局面，合作領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大(3)杜蘭、曹群：《關(guān)于南海合作機(jī)制化建設(shè)的探討》，《國際問題研究》，2018年第2期。。這為各方開展南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作奠定了基礎(chǔ)，推動(dòng)了南海海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面的交流與對話。但總體來看，南海地區(qū)合作虛多實(shí)少，多集中于低敏感領(lǐng)域，因此需要重視南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的合作機(jī)制建設(shè)。

2012年，為了進(jìn)一步促進(jìn)與南海周邊國家在海洋領(lǐng)域的合作，中國原國家海洋局發(fā)布《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃(2011—2015)》(以下簡稱2012年《框架計(jì)劃》)，呼吁有關(guān)國家和國際組織積極參與海洋環(huán)境保護(hù)合作。該計(jì)劃以增進(jìn)互信、互利共贏為原則，與周邊國家在海洋領(lǐng)域共同開展國際合作，得到了東盟、南亞以及部分非洲國家的積極參與(4)國家海洋局：《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃》(2016年11月8日)，http://www.hinews.cn/news/system/2016/11/08/030812083.shtml。，取得了豐碩成果。在此基礎(chǔ)上，2016年中國又發(fā)布了《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃(2016—2020)》(以下簡稱2016年《框架計(jì)劃》)，該計(jì)劃深化了合作領(lǐng)域，擴(kuò)大了合作伙伴范圍，細(xì)化了合作方式，旨在與周邊國家形成緊密海洋合作伙伴關(guān)系，共同參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理。目前，2012年《框架計(jì)劃》已執(zhí)行完畢，中國與南海、印度洋和南太平洋周邊15國簽署了多份合作文件，建成了三個(gè)海外合作平臺，極大地促進(jìn)了南海周邊的穩(wěn)定。2016年《框架計(jì)劃》積極配合“一帶一路”倡議實(shí)施，為“十三五”期間中國與南海及其周邊國家、地區(qū)、國際組織等合作伙伴，在海洋經(jīng)濟(jì)、政策、環(huán)境等7個(gè)方面開展合作確立了實(shí)施框架。

4.為南海各國提供海洋公共產(chǎn)品的責(zé)任持續(xù)履行

隨著“一帶一路”倡議和海洋命運(yùn)共同體的提出，公平、正義和可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國際社會(huì)的共識。1972年人類環(huán)境會(huì)議召開以來，世界各國在海洋環(huán)境方面取得了積極進(jìn)展，海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際合作也在不斷深入。但是，目前的治理體系仍不能滿足海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和海洋環(huán)境持續(xù)惡化的治理需要。2017年，中國提出了“共治共建共享”的“三共”治理理念，是中國幾十年來內(nèi)部治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，內(nèi)含共同治理、共同建設(shè)、共同享有等三重意蘊(yùn)，為傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系注入了新的內(nèi)涵，賦予了全新的意義。在“三共”治理理念的基礎(chǔ)上，中國進(jìn)一步提出了“海洋命運(yùn)共同體”理念，為各國指出了海洋治理的共同目標(biāo)，這意味著中國參與全球海洋治理能力進(jìn)一步提高。“海洋命運(yùn)共同體”理念的提出，打破了長久以來海洋利益相關(guān)者的私利治理格局，將全球海洋生態(tài)環(huán)境治理問題的碎片化整合起來，推動(dòng)各國共同參與、共同承擔(dān)、共同受益，為南海地區(qū)的和平穩(wěn)定以及各國的進(jìn)一步發(fā)展帶來了希望。因此，海洋生態(tài)環(huán)境的綜合治理不能只重視海洋生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)涵，還要注重海洋生態(tài)環(huán)境治理的外延，以“海洋命運(yùn)共同體”理念作為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值取向，注重海洋生態(tài)環(huán)境治理和海洋治理其他方面的關(guān)系，注重海洋生態(tài)環(huán)境治理與全球治理其他內(nèi)容之間的關(guān)系，注重各個(gè)治理主體之間的利益平衡和戰(zhàn)略訴求，讓海洋生態(tài)環(huán)境治理成為全球治理體系中不可缺少的重要內(nèi)容，讓全球治理成為“海洋命運(yùn)共同體”構(gòu)建的重要途徑。

三、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的必要性

當(dāng)前南海地區(qū)形勢總體穩(wěn)定，穩(wěn)中有爭，海上合作持續(xù)推進(jìn)。但是，由于南海各國的政治體制、意識形態(tài)和利益需求的不同，導(dǎo)致南海海洋生態(tài)環(huán)境治理政策的實(shí)施難以達(dá)成有效的一致性。基于當(dāng)前的南海形勢，中國一直在積極探索與南海各國的合作，推動(dòng)建立南海合作新秩序，這也是中國實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、穩(wěn)定南海安全局勢必不可少的要求。

(一)中國海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要

全球海洋治理概念的提出使得海洋治理上升到超國家的高度，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的問題不再局限于各國普遍存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展之間的矛盾，而是各國發(fā)展與全球海洋生態(tài)環(huán)境發(fā)展之間的新矛盾。當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境治理的長期目標(biāo)，不再是傳統(tǒng)意義上的可持續(xù)發(fā)展，而是創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享的新發(fā)展理念。由于南海的半閉海性質(zhì)，自凈能力相對有限，陸源污染、海底資源開發(fā)、過度捕撈以及航運(yùn)所帶來的生態(tài)環(huán)境污染問題將會(huì)由于海水的流動(dòng)而波及各沿岸國家。中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，巨大的海洋環(huán)境壓力也隨之而來。南海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理不僅是中國海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，也關(guān)乎著海洋強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，中國作為“海洋命運(yùn)共同體”理念的引領(lǐng)者和倡導(dǎo)者，需積極參與區(qū)域性國際法律規(guī)范的制定，積極推動(dòng)現(xiàn)有的區(qū)域性軟法的落實(shí)，增進(jìn)南海周邊國家互信，為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制打下良好基礎(chǔ)。

(二)推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的需要

中國在南海的海洋權(quán)益不容侵犯，國家利益不容忽視，但同時(shí)要兼顧其他國家的權(quán)益，在南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理中發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的引領(lǐng)作用，承擔(dān)保護(hù)治理海洋生態(tài)環(huán)境的國際責(zé)任。為順應(yīng)國內(nèi)新形勢，執(zhí)行新任務(wù)，建設(shè)生態(tài)文明與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，中國應(yīng)積極參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理。中國當(dāng)前正處于海洋大國向海洋強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變期，在全球多邊海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)中，建立中國特色話語權(quán)，將推動(dòng)中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)和全球“海洋命運(yùn)共同體”的進(jìn)程。面對全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)，中國應(yīng)主動(dòng)與南海各國締結(jié)伙伴關(guān)系，積極參與南海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理合作，推進(jìn)區(qū)域海洋善治的實(shí)現(xiàn)(5)白佳玉：《南海環(huán)境治理合作機(jī)制研究——與北極環(huán)境保護(hù)機(jī)制比較的視野》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第3期。。參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理，是中國參與全球海洋治理、擔(dān)負(fù)海洋強(qiáng)國使命的關(guān)鍵步驟，實(shí)現(xiàn)南海命運(yùn)共同體是在中國21世紀(jì)海上絲綢之路倡議下向周邊國家提供的中國智慧與中國方案，也是中國實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的需要。

(三)穩(wěn)定南海安全局勢的需要

南海的海洋生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)乎南海周邊沿海國的共同利益。2016年菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”對中國造成的負(fù)面影響至今沒有消除，菲律賓將國際輿論的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向指責(zé)中國“非法”建設(shè)島礁和海洋漁業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致的“海洋環(huán)境破壞問題”，使得多國質(zhì)疑中國提供海洋公共產(chǎn)品的能力以及中國參與全球治理的水平和目的?！澳虾Ｖ俨冒浮辈粌H將南海領(lǐng)土主權(quán)問題激化，而且也凸顯南海長期存在的海洋環(huán)境問題，折射出南海海洋環(huán)境治理和海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理長期面臨的困境(6)劉丹：《南海海洋環(huán)保合作的困境與出路——兼及對“南海仲裁案”相關(guān)仲裁事項(xiàng)的辯駁》，《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2017年第5期。。一是南海各國對領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益訴求不同，對海洋生態(tài)環(huán)境的治理行為往往被其他國家認(rèn)為是和領(lǐng)土爭端有關(guān)的行為，各國很難在海洋環(huán)境治理方面達(dá)成共識。二是域外因素的影響使得各國之間的合作難以提升一個(gè)新的高度，信任與合作機(jī)制的缺乏使得南海各國將海洋環(huán)境保護(hù)問題政治化和國際化。各國只有強(qiáng)調(diào)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性，才能有效阻止南海海洋環(huán)境保護(hù)問題的政治化，只有南海周邊國家達(dá)成合作共識，才能為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理打造良好的合作環(huán)境，這也是穩(wěn)定南海局勢的必然要求。

四、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的困境

《南海各方行為宣言》雖出臺多年，卻始終未有效解決南海各方爭端，“南海行為準(zhǔn)則”磋商雖積極推進(jìn)，卻難擋區(qū)域內(nèi)外因素的影響。雖然借助21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的新機(jī)遇，南海周邊國家展開了新合作，但合作仍面臨重重困境。

(一)中國參與的區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)范缺位

南海周邊國家大都是發(fā)展中國家，各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，政治經(jīng)濟(jì)體制和國內(nèi)立法各有差異，對海洋生態(tài)環(huán)境的影響力也不同，在諸多海洋環(huán)境治理問題上難以達(dá)成一致。南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的“硬法”缺位，屈指可數(shù)的“軟法”也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

為緩和南海各國間的沖突，中國與東盟各國于2002年簽訂了《南海各方行為宣言》，旨在推動(dòng)在一些低敏感領(lǐng)域展開合作，但無論是《南海各方行為宣言》還是“南海行為準(zhǔn)則”，都缺乏合作的法律基礎(chǔ)，更沒有強(qiáng)制性措施。尤其是中國與南海周邊國家簽署的合作文件大多是以“諒解備忘錄”、計(jì)劃和原則等形式出現(xiàn)，對國際合作義務(wù)缺乏應(yīng)有的國際法規(guī)制。

(二)中國參與的區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制有效性不足

近年來，東盟加大海洋治理的力度，2018年東盟七國啟動(dòng)“東南亞海洋環(huán)境保護(hù)(MEPSEAS)項(xiàng)目”，2019年6月東盟首次就海洋垃圾治理達(dá)成協(xié)議，顯示了東盟國家在海洋治理利益上的一致性。中國作為南海唯一一個(gè)非東盟國家，在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中處于不可替代的重要角色，沒有中國的參與，南海的海洋治理難以達(dá)到理想的效果。目前，中國在南海海洋地緣格局中占據(jù)了重要地位，但域外勢力仍然對南海局勢有較大影響，原有的由域外發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的治理體系不再適用當(dāng)前南海海洋地緣格局?，F(xiàn)有的全球性國際組織在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中雖然具有一定的作用，但是治理效果并不顯著，更沒有一個(gè)致力于海洋生態(tài)環(huán)境治理的專門區(qū)域性組織，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的有效性仍顯不足。

(三)中國國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度缺漏

目前中國已經(jīng)制定了幾十部涉海法律，但眾多海洋環(huán)境保護(hù)的條款仍處于分化、零散的狀態(tài)(7)馬明飛：《我國〈海洋基本法〉立法的若干問題探討》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2016年第5期。。且中國仍未將“海洋”寫入憲法，未將海洋治理上升到根本法的高度，海洋事務(wù)缺失了憲法依據(jù)。中國應(yīng)當(dāng)重新審視海洋合作中存在的問題，充分利用和完善現(xiàn)有的海洋法律制度作為推動(dòng)力，在“海洋命運(yùn)共同體”的視閾下，完善國內(nèi)法律制度，治理好國內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境，踐行“綠水青山就是金山銀山”的新時(shí)代理念，為中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理積累中國經(jīng)驗(yàn)。因此，為了更好更快地參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理，中國應(yīng)盡快完善涉海法律體系，對照國際法律規(guī)范和文件積極修訂不適應(yīng)海洋發(fā)展需求的現(xiàn)有國內(nèi)法律規(guī)范，制定系統(tǒng)性的海洋基本法來支撐中國的海洋外交。

五、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的路徑

南海各國與中國在海洋生態(tài)環(huán)境治理上的利益是一致的，并不因中國與南海各國的爭議而有所改變，更不會(huì)因域外因素的影響犧牲南海任何一個(gè)國家的利益。中國是亞太區(qū)域海洋治理的主要參與者和倡導(dǎo)者，新時(shí)代中國推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)，力求與南海周邊國家進(jìn)行深度合作，在更多領(lǐng)域達(dá)成更多的共識，為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作提供新方向，開創(chuàng)新局面。

(一)積極參與構(gòu)建南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作法律規(guī)范體系

由于南海爭端的固有復(fù)雜性，周邊國家間的互信赤字問題短期內(nèi)難以消除，因此宜從低敏感度領(lǐng)域入手，以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)，在推進(jìn)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的進(jìn)程中，加強(qiáng)區(qū)域性法律規(guī)范的制定，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，明確國家責(zé)任，明確海洋環(huán)境爭端的解決途徑，為海洋生態(tài)環(huán)境治理提供具體的方法和路徑，將軟法上升到具有法律約束力的規(guī)范層面。區(qū)域性公約的達(dá)成可依托現(xiàn)有的合作機(jī)制。目前中國和東盟國家已就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行了多次磋商，借助低敏感領(lǐng)域合作的正面影響逐漸提升(8)王秀衛(wèi)：《區(qū)域海洋環(huán)境合作對南海低敏感領(lǐng)域合作的借鑒與啟示》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2019年第1期。，南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理?xiàng)l約有望達(dá)成。

中國需加強(qiáng)與南海相關(guān)國家的協(xié)商與溝通，結(jié)合南海的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和政治環(huán)境等實(shí)際情況，共同確立南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本原則。首先，應(yīng)當(dāng)遵循主權(quán)平等原則，在構(gòu)建法律體系的過程中，必須認(rèn)識到各個(gè)國家的法律地位都是獨(dú)立平等的，在建構(gòu)南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系時(shí)，相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序的制定都應(yīng)當(dāng)在尊重各國既定法律、政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分的協(xié)商(9)寇勇櫟：《南海海洋環(huán)境保護(hù)國際合作法律問題研究》，鄭州大學(xué)博士論文，2019年，第31頁。。其次，擱置爭議，共同保護(hù)，樹立一致的環(huán)境利益觀。南海沿岸國之間已經(jīng)達(dá)成了一些“軟法”協(xié)議，有了良好開端，在此基礎(chǔ)上各國應(yīng)擱置爭議，繞開高敏感的政治領(lǐng)域，將海洋生態(tài)環(huán)境治理這一低敏感領(lǐng)域合作落到實(shí)處。最后，強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境治理問題議定書的重要作用，這是南海海洋環(huán)境治理法律規(guī)范的重要組成部分，議定書的內(nèi)容應(yīng)明確具體，針對性強(qiáng)，無論各國的履約能力如何，也都可根據(jù)本國的實(shí)際情況在一定程度上貫徹執(zhí)行議定書上的要求(10)薛桂芳：《“一帶一路”視閾下中國-東盟南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建》，《政法論叢》，2019年第6期。。

(二)積極參與建立南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理合作平臺

傳統(tǒng)的海洋治理合作仍然是以聯(lián)合國為中心，相關(guān)國際組織如國際海事組織同時(shí)發(fā)揮著治理海洋的重要作用。但是國家利益優(yōu)先的行為已經(jīng)讓聯(lián)合國治理中心的地位面臨挑戰(zhàn)，各國在治理海洋生態(tài)環(huán)境的過程中往往因?yàn)閲依娑桀櫵麌妫尯Ｑ笾卫硪?guī)則形同虛設(shè)。同時(shí)，在區(qū)域治理中，聯(lián)合國很難充分發(fā)揮其治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，給區(qū)域性組織發(fā)揮海洋治理作用提供了機(jī)會(huì)。

南海的區(qū)域性組織以東盟為代表，包括十個(gè)國家，除緬甸和老撾之外，菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨、越南都是南海周邊國家(11)張晏瑲、石彩陽：《中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的路徑——以系統(tǒng)論為視角》，《南海學(xué)刊》，2019年第5期。。但南海區(qū)域的合作卻是松散的，缺乏緊密有效的合作機(jī)制(12)張麗娜、侯麗維：《南海區(qū)域合作的法律困境及對策研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 》，2018年第6期。。因此，為實(shí)現(xiàn)合作治理目標(biāo)，要整合現(xiàn)存的南海區(qū)域性組織的海洋生態(tài)環(huán)境治理的職能，建立統(tǒng)一的南海海洋生態(tài)環(huán)境治理委員會(huì)(13)韓立新、馮思嘉：《南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制研究——以全球海洋生態(tài)環(huán)境治理為視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 》，2020年第6期。，此委員會(huì)組織成員僅限南海沿岸國，避免域外國家的介入。委員會(huì)的組織管理部門要給予足夠的決策權(quán)及管理權(quán)來統(tǒng)籌決策，在具體實(shí)施上可設(shè)立專門委員會(huì)來應(yīng)對具體海洋生態(tài)環(huán)境問題。

中國作為海洋大國，正在向海洋強(qiáng)國邁進(jìn)，已經(jīng)不再是最初的國際規(guī)則的被動(dòng)接受者，而是逐漸轉(zhuǎn)身為國際規(guī)則的制定者和重要的參與者。因此，中國應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)南海區(qū)域內(nèi)國家在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面的合作，以平等尊重、合作共贏為基本原則，與南海各國達(dá)成更多共識，推動(dòng)南海環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建，共同為南海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理合作打造一個(gè)穩(wěn)定平臺。

(三)加快完善中國的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度

近年來，中國在海洋環(huán)境保護(hù)方面以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為主已經(jīng)形成了海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的基本框架，盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其配套條例正在修訂，但是法律天然的滯后性導(dǎo)致中國的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系仍然需要不斷完善，實(shí)施細(xì)則有待落實(shí)，應(yīng)當(dāng)加快《海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》等法律規(guī)范的制定。此外，很多涉海法律文件也相繼出臺或者完成修訂，例如，1985年制定的《海洋傾廢管理?xiàng)l例》已于2017年修訂，2006年制定的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》已于2018年修訂。但目前仍然有部分法律規(guī)范沒有修訂，例如，1990年頒布實(shí)施的《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、2001年頒布實(shí)施的《海域使用管理法》等至今尚未修訂。中國應(yīng)加快修訂的步伐，讓國內(nèi)法律規(guī)范和國際法律規(guī)范接軌，將符合全人類共同利益的、為國際社會(huì)公認(rèn)的和符合中國利益的國際海洋法律規(guī)則向國內(nèi)海洋法律制度轉(zhuǎn)換(14)劉惠榮：《海洋戰(zhàn)略新疆域的法治思考》，《亞太安全與海洋研究》，2018年第4期。，為中國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供有力的法治保障。

六、結(jié) 語

近年來,南海海洋生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，現(xiàn)有國際法律規(guī)則對各國的法律約束力不夠，全方位的區(qū)域治理層級也尚未形成，中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理仍存在重重困境。區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理要求具有全球治理的理念，在全球化的背景下，國家、國際組織以及其他主體對區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境共同實(shí)施理性行動(dòng)，在國際合作的基礎(chǔ)上形成完善的海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。這不僅是全球治理的重要內(nèi)容，更關(guān)系到海洋的可持續(xù)發(fā)展和全人類的共同命運(yùn)。

“海洋強(qiáng)國”是中國就海洋發(fā)展提出的戰(zhàn)略性目標(biāo)。中國的全球地位正在轉(zhuǎn)變，對全球的影響正在加深，參與全球海洋生態(tài)環(huán)境的治理將持續(xù)擴(kuò)展。2019年中國提出的構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”理念，是構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”理念在海洋領(lǐng)域的延展。在“海洋命運(yùn)共同體”理念的指引下，推動(dòng)中國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的有效治理，實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，有必要從國際和國內(nèi)兩個(gè)層面逐步完善南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，與南海各國共同提高海洋生態(tài)環(huán)境的治理能力，維護(hù)南海和平穩(wěn)定，進(jìn)而加快全球治理的進(jìn)程。