開展國土空間規(guī)劃的認(rèn)識與思考

姚姝娟，石建軍

(內(nèi)蒙古自治區(qū)航空遙感測繪院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，搭建了新時期國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”，明確了規(guī)劃的頂層設(shè)計。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃是“區(qū)域整體”的謀劃，是一種超越“多規(guī)”之上的系統(tǒng)性重構(gòu)，是一種新的規(guī)劃，為的是更好處理人和自然之間的相互關(guān)系，支持可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展，是人類社會有遠(yuǎn)見的實踐性活動。國土空間規(guī)劃是當(dāng)前和今后一段時期開展國土開發(fā)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的重要指導(dǎo)思想和基礎(chǔ)，需要做到系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同治理。

1 建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃的意義

1.1 生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的需要

習(xí)近平生態(tài)文明思想包含了“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推動建設(shè)美麗中國。要堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，多干保護(hù)自然、修復(fù)生態(tài)的實事，多做治山理水、顯山露水的好事。生態(tài)建設(shè)與保護(hù)都需要國土空間規(guī)劃的整體謀劃和服務(wù)支撐。

20世紀(jì)80年代以來，人們逐漸認(rèn)識到只有走可持續(xù)發(fā)展的道路，才能有光明的前景。我國人口眾多，資源與環(huán)境消耗壓力大，必須尋求資源環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)增長之間的平衡，首先要建立科學(xué)、可持續(xù)的國土空間規(guī)劃，才能保證我們的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的需要

以前的規(guī)劃存在協(xié)調(diào)性差、部門色彩濃厚、規(guī)劃調(diào)整頻繁等問題。今后的國土空間規(guī)劃，要滿足經(jīng)濟(jì)、社會、城市、交通和文化建設(shè)等協(xié)同發(fā)展的需要，是系統(tǒng)化的。黨的十九屆五中全會擘畫出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉藍(lán)圖，規(guī)劃要為宏偉藍(lán)圖提供服務(wù)保障?？梢栽谝?guī)劃設(shè)計和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中解決發(fā)展不平衡不充分的問題。規(guī)劃建設(shè)更多科學(xué)的、人性化、環(huán)境優(yōu)美的空間單元，滿足人民對日益增長的美好生活的需要。提供更多的精神文化與衛(wèi)生健康設(shè)施，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。加快城市現(xiàn)代化、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系、交通強國的建設(shè)，通過信息化、城市化、現(xiàn)代化等實現(xiàn)資源的集約節(jié)約開發(fā)利用，保證經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量和綠色發(fā)展，為社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)推進(jìn)提供有力支撐。

1.3 國家安全的需要

建立國土空間規(guī)劃，要守住安全底線，國家安全的很多要素可以在國土空間規(guī)劃上謀劃、落實。包含各類安全要素的國土空間規(guī)劃才能有效保障我國的糧食安全、生態(tài)安全、資源安全、文化安全、經(jīng)濟(jì)安全、人民生命安全和能源安全。將國家安全的各方面系統(tǒng)化融入國土空間規(guī)劃中去，并落細(xì)落小，這樣才能落實好國家安全。

2 如何開展國土空間規(guī)劃和監(jiān)管

2.1 理論層面

理論層面需要新的組織哲學(xué)的指引。規(guī)劃要面向世界、面向未來、面向發(fā)展，需要生態(tài)、農(nóng)牧業(yè)、城市、信息化等多種理論的支持，是復(fù)雜、綜合、動態(tài)、實踐的創(chuàng)新理論和科學(xué)，是戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性的高度結(jié)合，需要不斷優(yōu)化發(fā)展，重構(gòu)國土空間規(guī)劃的理論框架。規(guī)劃理論決定了國土空間規(guī)劃的發(fā)展高度、實踐深度和實施遠(yuǎn)度。

國土空間具有空間位置、空間尺度、時間演化、特定物質(zhì)組成、信息交換、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、協(xié)同影響、層次性和社會經(jīng)濟(jì)等屬性。國土空間有其自身演化規(guī)律，人類需要按照一定價值觀和認(rèn)識引導(dǎo)其發(fā)展演變，為人類社會的發(fā)展提供服務(wù)。國土空間規(guī)劃具有時代性、價值觀、科學(xué)性等特征。

規(guī)劃要適應(yīng)新時代的新要求，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，當(dāng)前要推動從增長型規(guī)劃向調(diào)整型、重構(gòu)型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從以土地城鎮(zhèn)化為主向以人為本的規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從藍(lán)圖型、規(guī)劃型、治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從用增量向用存量轉(zhuǎn)變。

自然界孕育了人類，人和自然是生命共同體，山水林田湖草都是生命共同體，自然生態(tài)具有多樣性，它們組成復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，保障著人類的發(fā)展進(jìn)步。人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，努力實現(xiàn)“天人合一”，將尊重自然規(guī)律、人和自然和諧共生、建設(shè)生命共同體上升為國土空間規(guī)劃的最高指導(dǎo)原則。自然保護(hù)地、生態(tài)格局和生態(tài)廊道是國土空間規(guī)劃的重點要素。

進(jìn)行國土空間規(guī)劃，要在雙評價、雙評估的基礎(chǔ)上開展。國土空間適宜性評價是國土空間規(guī)劃調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化發(fā)展方向、確定重大項目選址、保障空間安全高效和集約節(jié)約利用的科學(xué)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境容量、未來發(fā)展面臨的人口、社會、經(jīng)濟(jì)、城市、資源問題等都需要規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。

2.2 實踐層面

在頂層設(shè)計指導(dǎo)下，在已有規(guī)劃、現(xiàn)狀的調(diào)查基礎(chǔ)上開展精細(xì)化規(guī)劃編制與實施，上下規(guī)劃之間需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，上下傳導(dǎo)才能達(dá)到最優(yōu)化的效果，堅持開門編規(guī)劃，踐行群眾路線。國土空間規(guī)劃需要在當(dāng)前理論、目標(biāo)政策的指導(dǎo)下劃分空間類型，并建立各類空間之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)。生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間是規(guī)劃的主要內(nèi)容，生態(tài)保護(hù)要優(yōu)先考慮，水域、濕地、森林等是生態(tài)保護(hù)的重點；生活空間要人性化、高品質(zhì)、健康、精細(xì)化；生產(chǎn)空間要集約節(jié)約、高效。城市規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、村莊規(guī)劃是專項規(guī)劃中的幾個重點，需要下足“繡花”功夫。

規(guī)劃應(yīng)尊重和順應(yīng)自然地理格局，建議指標(biāo)的傳導(dǎo)和約束要以自然地理格局為基礎(chǔ)，這樣才能做到因地制宜，使規(guī)劃更加合理、科學(xué)。測繪地理信息部門有著豐富的基礎(chǔ)測繪、地理國情監(jiān)測和遙感數(shù)據(jù)等，有大量專業(yè)技術(shù)人才，這是進(jìn)行自然地理格局分析的有利基礎(chǔ)，可以充分發(fā)揮當(dāng)前自然資源衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢，進(jìn)行多種數(shù)據(jù)的解譯分析，結(jié)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以對自然地理格局進(jìn)行分類、評價，為國土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)基底。

規(guī)劃要有一定的彈性，要強化對用水紅線、安全底線、歷史文化保護(hù)線等“新三線”的管控。這幾類保護(hù)線在測繪地理信息數(shù)據(jù)中存量豐富，作用發(fā)揮潛力巨大。

規(guī)劃編制和實施中要堅持先規(guī)劃、后實施；下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃；相關(guān)專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。國土空間規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，必須以最嚴(yán)格的制度保證落實。3S(遙感、GNSS、GIS)技術(shù)是保證規(guī)劃實施監(jiān)管的有力工具。

2.3 嚴(yán)格規(guī)劃審批和監(jiān)管工作

規(guī)劃在一定時間內(nèi)是不變的，而社會經(jīng)濟(jì)活動每天都在發(fā)生，需要確保每天、每一件社會經(jīng)濟(jì)工作的開展都要符合當(dāng)前的國土空間規(guī)劃，而且要高效審批，這需要信息化手段的支撐。規(guī)劃審批主要涉及生態(tài)工程、礦產(chǎn)資源開采、土地開發(fā)利用、交通設(shè)施建設(shè)、水利工程和城市建設(shè)等。為確保規(guī)劃的實施，可以借助3S、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、物聯(lián)網(wǎng)等進(jìn)行審批和監(jiān)管，建設(shè)統(tǒng)一的信息平臺。

2.4 法規(guī)政策層面

國土空間新的制度模式下需要創(chuàng)新法律體系，出臺新的政策、組織體系來保障執(zhí)行和監(jiān)督落實，加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，建議積極推進(jìn)《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》《自然保護(hù)地法》等自然資源領(lǐng)域急需的立法工作，并做好過渡時期的法律銜接工作。建立以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。通過規(guī)劃和用途管制來守住底線，實現(xiàn)有序開發(fā)，尊重自然規(guī)律，協(xié)同國土空間開發(fā)和保護(hù)，保障規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以挖掘、發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律，為規(guī)劃科學(xué)前行提供有效服務(wù)，這是科技人員必須解決好的問題。

當(dāng)前需要按照新的理念建立新的生態(tài)倫理，要增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識和生態(tài)意識，培育生態(tài)道德和行為準(zhǔn)則，讓每一個人愛護(hù)生態(tài)、享受美好環(huán)境。

3 內(nèi)蒙古空間規(guī)劃的幾點想法

3.1 在內(nèi)蒙古自然地理格局基礎(chǔ)上開展規(guī)劃

內(nèi)蒙古屬少數(shù)民族、邊境地區(qū)，海拔高，生態(tài)環(huán)境脆弱，礦產(chǎn)資源豐富，水資源短缺，以草原、山脈、森林為主，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意義重大。自然地理環(huán)境對于內(nèi)蒙古的規(guī)劃與發(fā)展有著重大影響，成了重要制約因素。所以，基于地理信息數(shù)據(jù)從宏觀上對內(nèi)蒙古的自然地理格局進(jìn)行分析認(rèn)識是基礎(chǔ)性工作，非常必要。自然地理格局主要結(jié)合地理位置、地形地貌、海拔高度、溫度降水、土壤植被、水資源供給等進(jìn)行宏觀的地理分區(qū)、自然資源狀況分析，分析各類自然地理區(qū)劃的相互關(guān)系，為國土空間規(guī)劃和指標(biāo)分解提供參考和依據(jù)。

3.2 推動高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書記指出，內(nèi)蒙古要堅持走高質(zhì)量發(fā)展路子，生態(tài)保護(hù)要有戰(zhàn)略定力。內(nèi)蒙古總體上生態(tài)環(huán)境脆弱，對于全國生態(tài)安全的意義重大。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，同時協(xié)調(diào)好與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，在保護(hù)好的前提下，進(jìn)行資源的挖掘利用，統(tǒng)籌開展電商、交通設(shè)施的建設(shè)，挖掘不同地域的特色生態(tài)產(chǎn)品、農(nóng)牧產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品、藥材等，讓綠水青山變成金山銀山。

3.3 利用適合區(qū)情的現(xiàn)代技術(shù)手段開展用途管制

內(nèi)蒙古地域廣闊，有森林、草原、山脈、沙漠、河流與湖泊等，人口密度低，土地和礦產(chǎn)資源豐富。要開展好用途管制可以借助于大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在并聯(lián)審批、批后監(jiān)管等方面進(jìn)行科學(xué)、高效管理。利用遙感、通信、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等主要技術(shù)來實施監(jiān)管。遙感技術(shù)用于規(guī)劃實施監(jiān)管在內(nèi)蒙古有著天然的優(yōu)勢，可以有效降低成本，提高效率和質(zhì)量。通信可以動態(tài)的反映人口的分布，人口結(jié)合經(jīng)濟(jì)狀況，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，可以分析出很多社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如：城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通、教育、醫(yī)療的需求，并與實際情況對比關(guān)聯(lián)性分析，對規(guī)劃、監(jiān)管情況進(jìn)行分析評價。

4 規(guī)劃展望

國土空間規(guī)劃要為治理能力現(xiàn)代化提供支撐。測繪地理信息隊伍、技術(shù)手段和數(shù)據(jù)資源可以發(fā)揮重要作用，這需要我們轉(zhuǎn)變理念，提高綜合服務(wù)能力，服務(wù)國土空間規(guī)劃是測繪地理新行業(yè)的重要發(fā)展方向。規(guī)劃需要在新的指導(dǎo)思想下不斷優(yōu)化和升級，測繪地理信息行業(yè)服務(wù)國土空間規(guī)劃任重道遠(yuǎn)，目標(biāo)明朗，前景光明。