礦山閉坑影響及標(biāo)準(zhǔn)化分析

周文雅，趙軍偉，呂振福，丁國峰

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院 鄭州礦產(chǎn)綜合利用研究所，河南 鄭州 450006； 2.國家非金屬礦資源綜合利用工程技術(shù)研究中心，河南 鄭州 450006； 3.西北地質(zhì)科技創(chuàng)新中心，陜西 西安 710054)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，為未來中國礦業(yè)的綠色發(fā)展指明了方向。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)全生命周期的綠色發(fā)展是礦業(yè)發(fā)展的必然之路。礦山閉坑是礦業(yè)全生命周期最終也是最重要的一環(huán)，正在成為礦業(yè)開發(fā)、土地資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社區(qū)包容發(fā)展等問題交織與社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)[1]，實(shí)現(xiàn)礦山的綠色閉坑，才可以完成礦業(yè)的綠色發(fā)展。

新中國成立初期我國建設(shè)的一大批大型礦山，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的開發(fā)，已經(jīng)或即將進(jìn)入資源枯竭，面臨關(guān)閉。由于國家產(chǎn)業(yè)政策而關(guān)閉的礦山企業(yè)也陸續(xù)增多，全國煤炭企業(yè)在2012 年有7 869家[2]，到2019年底有4 756 家，共減少了3 113家。一些礦業(yè)城市甚至出現(xiàn)礦竭城衰、發(fā)生環(huán)境社會(huì)危機(jī)等現(xiàn)象。研究礦山對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，實(shí)現(xiàn)礦山綠色閉坑的標(biāo)準(zhǔn)化已刻不容緩。

1 礦山開發(fā)及閉坑的環(huán)境影響

礦產(chǎn)資源開發(fā)在支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，并且這些影響不會(huì)隨著礦山閉坑而自發(fā)結(jié)束。

1.1 土地?fù)p毀

礦山的開發(fā)建設(shè)需要占用大量土地，排放的尾礦、廢石等固體廢棄物也占用大量土地，并且會(huì)引起地面塌陷、地下水位下降，土壤養(yǎng)分流失、土地承載力下降，尾礦、廢石中重金屬元素通過淋溶—遷移進(jìn)一步污染礦山周邊的土壤和水體。有關(guān)資料顯示，全國礦山開采占用、損毀土地3.6萬km2。

1.2 地質(zhì)災(zāi)害

礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)會(huì)造成礦區(qū)地面塌陷、崩塌、滑坡，含水層破壞、地形地貌景觀破壞；礦山停產(chǎn)關(guān)閉后，如不進(jìn)行科學(xué)治理，地質(zhì)災(zāi)害隱患依然存在，包括采空區(qū)地面塌陷和地面沉降、采場和排土場廢巖裸露、風(fēng)化引起的水土流失、揚(yáng)塵等，礦山老場、巷道積水污染、變形塌陷等。閉坑后，礦山地質(zhì)災(zāi)害的存在不僅影響周邊生態(tài)環(huán)境和地下水系，甚至造成巨大的安全隱患。

1.3 環(huán)境污染

礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免地會(huì)造成水污染、土壤污染和大氣污染，甚至放射性污染。水污染主要表現(xiàn)在地下開采破壞地下水資源，礦井水排放污染周邊環(huán)境，尾礦、廢石堆放引起周邊土壤重金屬元素超標(biāo)。在礦山開發(fā)和閉坑過程中，必須預(yù)防和治理這些污染，才能避免或減輕對(duì)周邊環(huán)境的危害。

1.4 水土流失與景觀破壞

礦業(yè)開發(fā)直接破壞地表植被，開采中抽排地下水降低地下水位，造成植被退化、水土流失；水土流失又抑制了植物生長，加劇了生態(tài)環(huán)境惡化；流失的泥沙進(jìn)入河道，影響河道的排洪能力，泥沙沖入農(nóng)田，造成農(nóng)田沙化。這些問題會(huì)嚴(yán)重影響礦區(qū)生物多樣性的維持，也給周邊的生態(tài)環(huán)境和自然景觀造成了巨大的破壞。

在礦山開采過程中，需要采取科學(xué)的采選技術(shù)工藝盡量減少水土流失，并有必要采取邊開采、邊治理的措施。除此之外，為最大限度地消除水土流失的影響，保留和恢復(fù)人類生存的生態(tài)環(huán)境，還應(yīng)加強(qiáng)閉坑礦山的地質(zhì)環(huán)境和生物多樣性恢復(fù)治理、景觀重置。

2 礦山開發(fā)及閉坑的社會(huì)影響

礦山開發(fā)從申請(qǐng)采礦許可證開始，歷經(jīng)可行性研究、礦山設(shè)計(jì)、礦山建設(shè)和礦山生產(chǎn)到礦山閉坑，整個(gè)開發(fā)過程會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、礦業(yè)從業(yè)人員和周邊地區(qū)人民生活產(chǎn)生很大影響。全面認(rèn)識(shí)礦山開發(fā)對(duì)環(huán)境及社會(huì)的影響，并在礦山閉坑前進(jìn)行相應(yīng)的治理工作，顯得尤為重要。

2.1 地區(qū)經(jīng)濟(jì)

小型礦山開發(fā)短則數(shù)年或者十幾年，一般來說對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響較小，但礦山閉坑也會(huì)對(duì)其礦產(chǎn)品后續(xù)加工或應(yīng)用環(huán)節(jié)造成一定的不適應(yīng)；大中型礦山開發(fā)可能經(jīng)歷數(shù)十年乃至上百年，對(duì)資本市場、勞動(dòng)力市場、原材料市場、物流市場、能源供應(yīng)帶動(dòng)作用很大，一些礦業(yè)城市甚至因礦而興、因礦而衰，社會(huì)生活的方方面面都與礦山密不可分。

據(jù)統(tǒng)計(jì)[3]，全國246個(gè)礦業(yè)城市在國際政治經(jīng)濟(jì)不確定性、不穩(wěn)定性上升的沖擊下，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出的氛圍中，由于內(nèi)外部因素疊加，新舊矛盾交織，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；尤其是資源枯竭型礦業(yè)城市，對(duì)資源的依賴性較強(qiáng)，對(duì)人才、資金等的集聚能力弱，創(chuàng)新水平低，這些特點(diǎn)嚴(yán)重影響了礦業(yè)城市替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

2.2 礦工及親屬的生活

與礦山開發(fā)最息息相關(guān)的就是礦業(yè)從業(yè)人員及其親屬，而受礦山閉坑影響最大的也是這個(gè)群體。礦山開采過程中，礦工工作技能有限，礦區(qū)較為封閉，向其他地區(qū)、行業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)較少，礦山閉坑后很多失業(yè)礦工家庭陷入困境。黑龍江省四大煤城(雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺(tái)河)因礦而興、因礦而衰，目前城市消費(fèi)能力降低、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)下滑、失業(yè)等一系列問題已經(jīng)日趨嚴(yán)重，讓4個(gè)城市的發(fā)展陷入了困境[4]。

2.3 周邊社區(qū)

礦山開發(fā)活動(dòng)與周邊社區(qū)關(guān)系密切。許多礦山周邊形成了有相當(dāng)依賴性的運(yùn)輸、餐飲、商業(yè)等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，甚至礦產(chǎn)品加工、勞務(wù)承包、工程承包、尾礦廢石處理等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)也因礦而興、因礦而衰。礦山閉坑后，這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)也必將衰退，影響社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

礦山閉坑后，對(duì)周邊社區(qū)的安全和環(huán)境影響仍將存在，甚至釀成重大事故。如華晉焦煤公司王家?guī)X礦“3·28”特別重大透水事故，造成38人死亡、115人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4 937萬元，就是由于掘進(jìn)作業(yè)導(dǎo)致老窯采空區(qū)積水透出造成的。

礦山企業(yè)與周邊社區(qū)人際關(guān)系的驟然變化，也需要周邊社會(huì)有一段相當(dāng)長的適應(yīng)期。

2.4 資源利用

一座礦山的興衰對(duì)其資源下游利用產(chǎn)業(yè)無疑會(huì)產(chǎn)生影響，特別是資源儲(chǔ)量、供應(yīng)量在某地區(qū)占有重要地位的礦山的閉坑，對(duì)其資源后續(xù)利用產(chǎn)業(yè)將是一個(gè)很大的打擊。

礦山閉坑后，由于采取了一系列封閉和處置措施，一旦技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件再滿足可利用要求，其壓覆的礦產(chǎn)和殘礦開發(fā)利用的再次啟動(dòng)存在一定難度。另外，礦山企業(yè)的場地再利用、工業(yè)設(shè)施再利用、尾礦及廢石資源化利用也需要滿足安全和環(huán)保要求。

3 礦山閉坑需要完成的工作

隨著我國礦業(yè)開發(fā)，未來的資源衰竭，礦山閉坑問題將會(huì)更加突出。如何正確面對(duì)資源枯竭后礦山對(duì)環(huán)境及其周邊社區(qū)的一系列影響，是不可回避、亟待解決的問題。

《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，關(guān)閉礦山必須編制礦山閉坑報(bào)告并提交有關(guān)采掘工程、不安全隱患、土地復(fù)墾利用、環(huán)境保護(hù)的資料，并按照國家規(guī)定報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)；《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了礦山閉坑程序；關(guān)閉礦山報(bào)告批準(zhǔn)后，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)完成資料匯交、水土保護(hù)、復(fù)墾等工作，并申請(qǐng)注銷采礦許可證。除了法律規(guī)定之外，閉坑礦山企業(yè)主要應(yīng)完成有關(guān)資源資產(chǎn)清查、礦山廢棄工程安全保障、人員安置、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)等工作；礦山企業(yè)也可繳清土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)費(fèi)用，由其他有資質(zhì)的單位代為進(jìn)行土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作。

4 礦山閉坑標(biāo)準(zhǔn)的必要性

隨著未來資源的枯竭，閉坑礦山的增多，環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，礦山閉坑工作的規(guī)范化和制度化勢在必行。目前規(guī)模較大的礦業(yè)公司已經(jīng)意識(shí)到該問題，并在集團(tuán)內(nèi)部開始綠色閉坑的技術(shù)研究。徐礦集團(tuán)針對(duì)集團(tuán)內(nèi)礦山閉坑中存在的問題，研發(fā)了安全保障、資源利用、環(huán)境保護(hù)以及企業(yè)可持續(xù)發(fā)展4個(gè)研究領(lǐng)域、6個(gè)系列21項(xiàng)有關(guān)礦井“綠色閉坑”的關(guān)鍵技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了全集團(tuán)28座煤礦的安全綠色閉坑。礦山閉坑的成功與否對(duì)礦山企業(yè)能否順利完成歷史使命、礦山企業(yè)從業(yè)人員事業(yè)轉(zhuǎn)型及其家庭幸福、周邊社區(qū)穩(wěn)定和諧乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要影響因素。研究礦山企業(yè)閉坑相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)范礦山企業(yè)閉坑行為，是社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)美麗中國夢的必然要求。

5 國外礦山閉坑政策概況

許多工業(yè)發(fā)達(dá)國家也早早意識(shí)到礦山規(guī)范閉坑的重要性。發(fā)達(dá)國家礦山閉坑的主要特征在于國家法律下的地方政府引導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)自律和公民社會(huì)參與，形成了閉坑運(yùn)行及監(jiān)管最佳實(shí)踐。

(1)澳大利亞2000年7月生效的《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》規(guī)定了礦山閉坑后環(huán)境治理驗(yàn)收基本標(biāo)準(zhǔn)。2000年制定發(fā)布的《礦山閉坑戰(zhàn)略框架》，涉及利益相關(guān)者的參與、規(guī)劃、財(cái)政撥款、實(shí)施、標(biāo)準(zhǔn)和廢棄6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)和原則，已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同，成為礦山閉坑的運(yùn)行規(guī)范。2006年發(fā)布了《礦山閉坑與善終》手冊(cè)[5]，2011年發(fā)布了《礦山閉坑規(guī)劃指南》[6]，進(jìn)一步完善細(xì)化了礦山閉坑的過程和要求。

(2)納米比亞礦業(yè)協(xié)會(huì)于2010年發(fā)布了《納米比亞礦山閉坑框架》，為大中型礦山最低閉坑標(biāo)準(zhǔn)提供了參考和指導(dǎo)。

(3)美國聯(lián)邦《閉坑法》(SMCRA)對(duì)采礦許可證、礦山閉坑基金和礦山閉坑保證金制度都有明確規(guī)定，對(duì)填充物的密度(根據(jù)復(fù)墾后的土地用途而定)、填充物的混合比例、填充的高度、表土覆蓋等都提出了具體要求，并有專門的技術(shù)管理部門負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督。

(4)加拿大各省通常要求在頒發(fā)采礦許可證前礦山提出關(guān)閉計(jì)劃，即閉坑規(guī)劃、閉坑及后續(xù)的處理或監(jiān)督費(fèi)用的估計(jì)及實(shí)施計(jì)劃[7]。20 世紀(jì)70 年代后期，加拿大《露天礦和采石場控制與閉坑法》的頒布實(shí)施，為礦山閉坑制定了嚴(yán)格而科學(xué)的政策和法律法規(guī)，明確了閉坑資金的來源，規(guī)定了政府各級(jí)部門的職責(zé)以及土地閉坑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

(5)秘魯專門出臺(tái)了《礦山閉坑法》，旨在預(yù)防、減輕和控制采礦公司作業(yè)結(jié)束后，可能導(dǎo)致的健康、人身安全、環(huán)境和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

(6)德國《聯(lián)邦采礦法》規(guī)定礦區(qū)業(yè)主必須對(duì)礦區(qū)閉坑提出具體措施并作為采礦許可證審批的先決條件，即采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體礦山關(guān)閉報(bào)告為準(zhǔn)，該報(bào)告須經(jīng)礦業(yè)主管部門核準(zhǔn)，內(nèi)容要包括停止采礦生產(chǎn)作業(yè)的詳細(xì)技術(shù)可行性說明與關(guān)停期限。

(7)加納1999年的《環(huán)境評(píng)估條例》規(guī)定礦業(yè)公司必須繳納閉坑保證金。

(8)菲律賓在《礦業(yè)法》(1995年修訂)和《礦業(yè)法實(shí)施細(xì)則》(1997年)中，也將閉坑計(jì)劃、繳納閉坑保證金與簽發(fā)采礦許可證掛鉤，并對(duì)礦山閉坑基金提出了具體的要求。

(9)波蘭《地質(zhì)和采礦法》(1994年2月4日)第84條中規(guī)定了礦山開采必須繳納相應(yīng)費(fèi)用用于礦山關(guān)閉。

(10)芬蘭出版有《芬蘭閉坑手冊(cè)》，內(nèi)容涵蓋礦山閉坑相關(guān)的法規(guī)，礦山閉坑涉及的環(huán)境、安全、水土等方面的技術(shù)要求、注意事項(xiàng)，《芬蘭閉坑手冊(cè)》可以看作是芬蘭礦山關(guān)閉的作業(yè)指導(dǎo)書。企業(yè)也積極參與礦山閉坑的研究，芬蘭奧托昆普集團(tuán)在2008年制訂了《閉坑手冊(cè)》[8]，形成了企業(yè)礦山閉坑運(yùn)行機(jī)制和管理實(shí)踐規(guī)范。

國際礦業(yè)與金屬理事會(huì)于2005年發(fā)布了《閉坑和復(fù)墾中的財(cái)經(jīng)保障》[9]，對(duì)閉坑資金保障問題和對(duì)策提出了未來發(fā)展建議；2002年，世界銀行與國際金融機(jī)構(gòu)發(fā)布了 “采礦與發(fā)展”系列報(bào)告之一《停產(chǎn)并未結(jié)束：全球閉坑綜述》[10]，概述了礦山閉坑的復(fù)雜性與長期性、主動(dòng)管理的必要性等問題。2002年，國際環(huán)境與發(fā)展研究所和世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《礦山閉坑政策研究》報(bào)告[11]；2005年，聯(lián)合國與歐洲安全與合作組織和北大西洋公約組織合作發(fā)起了“環(huán)境安全”項(xiàng)目，研究發(fā)表了《采礦閉坑—可持續(xù)采礦與閉坑的政策、實(shí)踐及指南》[12]；2006年，歐盟頒布了《礦山廢棄物處置法令》[13]，強(qiáng)調(diào)閉坑不力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

6 我國礦山閉坑標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)想

《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》以及其他與閉坑相關(guān)的法律法規(guī)構(gòu)成了我國現(xiàn)行的礦山閉坑法律體系，但也存在原則性強(qiáng)、可執(zhí)行性可評(píng)價(jià)性相對(duì)不足等弊端[14-15]，需要根據(jù)我國礦業(yè)形勢和技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，借鑒發(fā)達(dá)國家礦山閉坑經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，建立閉坑的程序規(guī)范、閉坑規(guī)劃編制要求，閉坑過程中相關(guān)工程的實(shí)施要求，閉坑完成后的驗(yàn)收要求、維護(hù)監(jiān)測和責(zé)任交接、公眾意見征集等系列規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)[16]。

隨著礦山閉坑事務(wù)的日趨增多，礦山閉坑工作涉及到許多管理部門、實(shí)施主體、施工標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)社區(qū)居民的意見等[17]，從閉坑的申請(qǐng)、規(guī)劃(或報(bào)告)編制、閉坑施工、閉坑驗(yàn)收、閉坑監(jiān)管等環(huán)節(jié)向誰申請(qǐng)、由誰實(shí)施，哪些部門具有施工資格、由誰來認(rèn)定，涉及資源、環(huán)境、安全、土地、人員安置等事務(wù)的處理、由誰驗(yàn)收，閉坑后的礦區(qū)排土場尾礦庫由誰管理、由誰監(jiān)督，閉坑后的尾礦處置、殘存資源及尾礦的后續(xù)利用等由誰批準(zhǔn)、監(jiān)管等責(zé)權(quán)利劃分問題，需要制定出臺(tái)一部專門的管理規(guī)定，建立一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)來實(shí)施該法律，明確廢棄礦井(坑)的責(zé)任主體，增加對(duì)閉礦后不履行環(huán)境治理與恢復(fù)等義務(wù)的相關(guān)單位與責(zé)任人的處罰條款，增強(qiáng)相關(guān)法律的威懾力和約束力[18]，以保證閉坑標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和實(shí)施、監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，保障我國礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

7 結(jié)論

礦山開發(fā)及閉坑對(duì)生態(tài)環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)均有重大影響，科學(xué)的、先進(jìn)的、標(biāo)準(zhǔn)化的閉坑工作可有效降低礦業(yè)開發(fā)對(duì)環(huán)境及社會(huì)的影響，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。在礦山閉坑標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的礦業(yè)開發(fā)及管理模式，積極學(xué)習(xí)國外礦山閉坑的先進(jìn)技術(shù)及成功經(jīng)驗(yàn)，建立礦山閉坑程序、閉坑規(guī)劃編制、綠色閉坑技術(shù)要求等一系列標(biāo)準(zhǔn)，讓礦山閉坑工作貫穿到礦業(yè)全生命周期中，并且構(gòu)建完善的閉坑管理責(zé)任制度，明確責(zé)任主體，考慮建立單一的管理機(jī)構(gòu)來管理礦山閉坑，逐步建立完善適應(yīng)我國國情的礦山閉坑標(biāo)準(zhǔn)化體系，實(shí)現(xiàn)綠色礦業(yè)發(fā)展的完美收官。