從遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用現(xiàn)狀探討宅基地管理制度的設(shè)計(jì)和完善

李彥輝

(遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032)

農(nóng)村宅基地制度是我國的土地制度中極為重要的組成部分，宅基地事關(guān)農(nóng)民切身利益，是農(nóng)民安身立命的根本，對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但由于各種原因，在土地利用年度變更的工作中，一直沒有對農(nóng)村宅基地的單獨(dú)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，涉及到農(nóng)村宅基地的相關(guān)數(shù)據(jù)需要在“農(nóng)村居民點(diǎn)”、“村莊用地”等統(tǒng)計(jì)欄目中去查找和分析。

2013年，遼寧省在大力推進(jìn)“一區(qū)一帶”土地管理制度改革的工作過程中，組織了全省農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作，2017年，當(dāng)時(shí)的遼寧省國土資源廳和省土地整理中心開展了全省農(nóng)村宅基地土地使用現(xiàn)狀調(diào)查工作，形成了《遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用標(biāo)準(zhǔn)研究報(bào)告》，總體上形成了關(guān)于遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用比較全面、完整、準(zhǔn)確的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

一、遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用現(xiàn)狀分析

1.宅基地布局規(guī)劃凌亂無序

遼寧省的農(nóng)村宅基地，大多是農(nóng)民在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，按照自家耕種自足和生活方便而自發(fā)形式的零散的居民點(diǎn)，因?yàn)檠永m(xù)的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作和經(jīng)營方式，必然要求和造成較小的生產(chǎn)生活、耕作勞動(dòng)半徑，因此，農(nóng)民的居民點(diǎn)大多是依田建造，家家戶戶各自為政，缺乏統(tǒng)一有效的布局和規(guī)劃，從而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地零散無序的現(xiàn)狀。

隨著近年來有計(jì)劃的撤村并屯和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，部分地理位置偏遠(yuǎn)、人口數(shù)量較少的村落進(jìn)行了合并或是并入鄰近中心村，局部狀況有所改善，但由于缺乏統(tǒng)一的布局規(guī)劃，農(nóng)民建房時(shí)考慮的主要是方便生活、利用生產(chǎn)，部分農(nóng)民在村外甚至基本農(nóng)田上建房，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地總體上無序、凌亂的格局還是沒有根本改觀。不僅造成了土地粗放利用，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而且不利于耕地保護(hù)和農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。

2.宅基地閑置情況普遍存在

根據(jù)遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用現(xiàn)狀調(diào)查顯示，宅基地閑置的最主要形式是造成的長年閑置，其次是外出打工造成的季節(jié)性閑置。

造成“一戶多宅”的主要原因有以下幾個(gè)方面，一是家庭繼承原因。按照我們國家的法律，盡管農(nóng)村的宅基地不能夠進(jìn)行繼承，但是建造在宅基地上的房屋作為財(cái)產(chǎn)是可以繼承的，村集體在具體的管理過程中，由于傳統(tǒng)習(xí)慣和法律意識(shí)不強(qiáng)，絕大多數(shù)的繼承房屋對宅基地沒有進(jìn)行相應(yīng)處理，從而造成了很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶存在“一戶多宅”的實(shí)際情況。二是農(nóng)宅建新卻不拆舊原因。很多農(nóng)戶隨著生活條件的提高，出于改善居住條件的愿望，重新建設(shè)了新的住宅，但對以前的老舊住宅卻沒有進(jìn)行拆除，這也在客觀上形成了大量的“一戶多宅”。三是實(shí)際成為住宅的其他農(nóng)業(yè)用房。在農(nóng)村地區(qū)由于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了大量的看護(hù)用房，盡管各地規(guī)定了相應(yīng)的看護(hù)用房建設(shè)和用地標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際建設(shè)中，很多農(nóng)戶的看護(hù)用房都存在提高建房標(biāo)準(zhǔn)、超過占地規(guī)模的現(xiàn)象，實(shí)際上看護(hù)用房居住條件和居住功能完善齊全，和住宅基本一樣。

3.宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

遼寧省的農(nóng)村住宅大多是單層平房的建筑類型，居住模式按照傳統(tǒng)習(xí)慣和生活方式都是一家一戶獨(dú)立的院落，宅基地超標(biāo)占地的現(xiàn)象非常普遍。根據(jù)2017年的抽樣調(diào)查，按照遼寧省農(nóng)村宅基地占地面積每戶最大400平方米的使用規(guī)定，每戶超過標(biāo)準(zhǔn)的幅度在130%以上。

造成這種情況的主要原因有四個(gè)方面：一是原有的宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法滿足當(dāng)前農(nóng)民改善居住條件和進(jìn)行日常生產(chǎn)生活的實(shí)際需要；二是許多農(nóng)村地區(qū)的宅基地批準(zhǔn)時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)的管理體系較為寬松批準(zhǔn)面積較大，雖然超出遼寧省現(xiàn)行規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但由于歷史原因無法進(jìn)行核減和清退；三是很多農(nóng)戶有在自家的住宅前的院落種植農(nóng)作物的傳統(tǒng)習(xí)慣，按照宗地劃分以圍墻實(shí)際圈占的現(xiàn)狀，那些被農(nóng)戶的圍墻圈入自家庭院種植農(nóng)作物的耕地，也屬于宅基地的占地面積；四是很多農(nóng)村地區(qū)缺乏科學(xué)的規(guī)范和引導(dǎo)，農(nóng)民在實(shí)際生產(chǎn)生活中通過對宅基地平面擴(kuò)張的方式，自行增加宅基地占地面積，不合理的侵占造成了宅基地的超標(biāo)。

4.宅基地流轉(zhuǎn)情況比較復(fù)雜

根據(jù)我國法律，對農(nóng)村宅基地限制出租、轉(zhuǎn)讓、買賣，明確禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，土地的資產(chǎn)價(jià)值越來越明顯。

上世紀(jì)90年代后，遼寧省集體建設(shè)用地在農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)并在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生活中開始扮演重要角色，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，宅基地的流轉(zhuǎn)占有相當(dāng)?shù)谋壤?，主要包括出租、繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓等形式。在遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，尤其是靠近城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，流轉(zhuǎn)的情況更加活躍，出租的形式主要是把宅基地租給非本地的務(wù)工人員；繼承的形式主要涉及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的成員。

5.宅基地違規(guī)用地多有發(fā)生

遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用現(xiàn)狀調(diào)查顯示，很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶受傳統(tǒng)觀念影響，法律意識(shí)淡薄，在沒有經(jīng)過依法審批的情況下，就自行在承包的責(zé)任田和自留地上擅自建造房屋，通過違規(guī)的手段形成的宅基地在實(shí)際生活中存在不小的數(shù)量。

在地區(qū)分布上表現(xiàn)為，沈陽、大連、錦州、丹東、盤錦經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好和沿海的5個(gè)地區(qū)發(fā)生的情況較多，違規(guī)宅基地宗數(shù)占到全省總數(shù)量的76%，違規(guī)占用面積占到全省總數(shù)量的84%。

在時(shí)間跨度上，時(shí)間主要集中2009前，違規(guī)宅基地宗數(shù)占到全省總數(shù)量的81%，違規(guī)占用面積占到全省總數(shù)量的88%。

在近年來農(nóng)村人口數(shù)量逐年有所減少的情況下，土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)卻顯示出農(nóng)村宅基地的面積逐年增加，違規(guī)建設(shè)宅基地也導(dǎo)致了寶貴的農(nóng)村土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

二、不斷完善遼寧省農(nóng)村宅基地管理制度的幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)宅基地布局統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)

在農(nóng)村的宅基地管理上，多年來在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)和數(shù)量控制方面的欠缺，絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)沒有組織編制過“村莊布局及建設(shè)規(guī)劃”，房屋建造較為隨意，導(dǎo)致遼寧省較多的農(nóng)村地區(qū)宅基地不合理的無序擴(kuò)展。

一是要對農(nóng)村宅基地加強(qiáng)用地規(guī)劃控制。市縣自然資源管理部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門，編制農(nóng)村宅基地專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃的編制要充分考慮本地農(nóng)村實(shí)際情況，充分征求當(dāng)?shù)卮迕褚庖?，切?shí)符合生產(chǎn)生活、地理氣候和風(fēng)俗文化，體現(xiàn)布局、環(huán)境和人文特色。

二是對農(nóng)村宅基地的布局和規(guī)?？茖W(xué)確定。當(dāng)?shù)氐娜嗣裾鶕?jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，對農(nóng)村宅基地用地布局、用地規(guī)模嚴(yán)格管控，對農(nóng)村居民點(diǎn)用地的保留、調(diào)整，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生活生產(chǎn)用地需求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有序指導(dǎo)。

三是對農(nóng)村宅基地的用地計(jì)劃加強(qiáng)管理。針對宅基地宗地的分散性和審批的不確定性，實(shí)行先使用、后核銷的管理辦法，縣市人民政府根據(jù)年度土地利用指標(biāo)和實(shí)際需要，進(jìn)行批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用并在年終統(tǒng)一上報(bào)核銷，有效解決農(nóng)民建房的剛需和每戶每家單獨(dú)申請批準(zhǔn)困難之間的矛盾。

2.落實(shí)宅基地建設(shè)節(jié)約用地理念

農(nóng)村宅基地的土地利用效率低下主要表現(xiàn)為土地閑置、布局零亂、擴(kuò)張無序等方面。要堅(jiān)節(jié)約集約利用土地資源的理念，創(chuàng)新機(jī)制強(qiáng)化管理。

一是要對宅基地規(guī)模嚴(yán)格控制。既要保障農(nóng)戶宅基地合理的用地需求，也要嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地的用地規(guī)模和用地?cái)?shù)量，統(tǒng)籌農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村建設(shè)用地，有序利用空閑土地、閑置土地、未利用土地，研究制定進(jìn)行舊宅改造、盤活挖潛的激勵(lì)措施和鼓勵(lì)政策。

二是要對農(nóng)村居住點(diǎn)進(jìn)行適度集中。按照“整治空心村、保護(hù)特色村、發(fā)展中心村”的原則，合理引導(dǎo)農(nóng)村住戶合理的向中心村集中，條件具備的地區(qū)可以結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，按照規(guī)劃、合理有效地整體推進(jìn)農(nóng)村中心村、小城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)戶居住用房自愿集中。

三是要推進(jìn)舊村落治理和改造。本著為農(nóng)民維護(hù)合法權(quán)益和改善生活條件的原則，適度開展居民點(diǎn)整合，穩(wěn)妥推進(jìn)舊村落改造，積極進(jìn)行空心村治理，在治理和改造的過程中涉及重新規(guī)劃宅基地，要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和面積，涉及建設(shè)用地置換調(diào)整，要評估價(jià)格，嚴(yán)格限定范圍邊界。

3.嚴(yán)格宅基地用地推薦面積標(biāo)準(zhǔn)

遼寧省農(nóng)村宅基地存在一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象，既有歷史遺留原因，也有農(nóng)村宅基地制度不完善的因素，還要宅基地審批把關(guān)不嚴(yán)的問題，建議從以下幾方面完善制度、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。

一是各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村實(shí)際情況，制定相應(yīng)的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的規(guī)定，對農(nóng)村住戶新申請宅基地嚴(yán)格控制用地標(biāo)準(zhǔn)。

二是完善宅基地的取得方式和用地權(quán)益，宅基地分配嚴(yán)格執(zhí)行面積法定的制度，嚴(yán)格控制分散單宗的宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)民通過集中公寓、住宅小區(qū)等形式改善居住條件。

三是規(guī)范取得宅基地的法定程序，明確申請條件、審批程序、辦理環(huán)節(jié)、受理時(shí)限，向社會(huì)公開并接受監(jiān)督。

四是加強(qiáng)宅基地確權(quán)登記、證書發(fā)放和檔案管理，積極推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，規(guī)范確權(quán)登記發(fā)證，明確權(quán)屬、摸清底數(shù)，對宅基地現(xiàn)狀登記造成建檔，做到變更及時(shí)、查詢便捷。

五是充分發(fā)揮村民自治組織的作用，在宅基地的管理中堅(jiān)持“一監(jiān)督、四公開”的原則，聽取群眾意見建議，接受群眾的監(jiān)督，計(jì)劃用地和戶型用地指標(biāo)公開，審批和法定程序公開，村民集體組織要建立完善宅基地取得程序、使用方式、退出機(jī)制、抵押審核等方面的管理制度。

4.建立宅基地使用有償退出制度

根據(jù)我國現(xiàn)行法律，宅基地使用權(quán)對應(yīng)農(nóng)民身份，是一種無償取得的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但村民只能“一戶一宅”，并且宅基地的占地面積要符合省級(jí)政府的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。如果一戶村民擁有兩處或兩處以上宅基地，或者一處宅基地但是占地面積超過了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，都與規(guī)定不相符合，也突破了關(guān)于宅基地產(chǎn)權(quán)的均衡狀況，必須要立足現(xiàn)狀，改革創(chuàng)新，創(chuàng)造條件，穩(wěn)步推進(jìn)宅基地使用有償退出制度。

一是要對農(nóng)村農(nóng)戶首次取得的宅基地繼續(xù)按照無償分配和按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)分配的方式。對于歷史遺留原因形成的一戶多宅問題，以及宅基地用地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，要探索實(shí)行有償使用制度，由所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立相關(guān)制度，明確有償使用標(biāo)準(zhǔn)，有償使用收益的分配和使用方式、途徑。

二是積極探索多種形式實(shí)現(xiàn)宅基地的用益物權(quán)，擴(kuò)大試點(diǎn)農(nóng)民住房的產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，通過集體擔(dān)保、多戶聯(lián)保等形式，保障抵押權(quán)人權(quán)益，切實(shí)把宅基地的用益物權(quán)落到實(shí)處。

5.推進(jìn)宅基地管理監(jiān)督追責(zé)機(jī)制

對于宅基地的管理，多年來由于農(nóng)民住宅建房的占地分散零亂、隨意無序、工期較短等特點(diǎn)，導(dǎo)致本身就薄弱的基層力量管理不到位、監(jiān)督不及時(shí)、處置不得力的狀況一直是工作難點(diǎn)。要有效加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督檢查，完善監(jiān)察監(jiān)管手段。

一是要落實(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督巡查和嚴(yán)格追責(zé)制度。地方自然資源管理部門要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督巡查，對農(nóng)村宅基地違法違規(guī)的行為切實(shí)做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)處置，落實(shí)責(zé)任部門和責(zé)任人，對管理不到位、處置不及時(shí)的責(zé)任部門和責(zé)任人要追究管理責(zé)任。

二是建立協(xié)同管理責(zé)任機(jī)制。要有政府主導(dǎo)構(gòu)建多部門配合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，齊抓共管、協(xié)同配合，形成執(zhí)法監(jiān)管合力，對涉及宅基地的違規(guī)違法占地行為及時(shí)遏制。

三是對宅基地違法違規(guī)用地和建設(shè)行為依法查處。對未經(jīng)申請擅自建造住宅的違法行為，要嚴(yán)格執(zhí)法，該拆除的限期拆除，限期恢復(fù)土地原狀；對違反批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)占有土地建造住宅的宅基地，在依法查處后要按規(guī)定登記，對超標(biāo)的部分可以探索實(shí)行有償使用的方式；對一戶兩宅的行為，要依法收回其中一處宅基地。

四是要及時(shí)研判和處置新情況、新問題。結(jié)合地區(qū)實(shí)際，通過制定措施、加強(qiáng)管理、抓好落實(shí)，認(rèn)真研究符合本地情況的具體措施。加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)研判在宅基地監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，未雨綢繆、主動(dòng)作為，及時(shí)制定針對性措施，下功夫處置解決，把對農(nóng)村宅基地的管理工作落到實(shí)處。