淺議捕訴機(jī)制的爭議與完善

李炳霖

（中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 北京 100020）

捕訴合一模式塵埃落定，但捕訴模式的爭議性使我們不能松懈對(duì)其的關(guān)注，許多著名學(xué)者對(duì)捕訴問題發(fā)表過意見。陳瑞華教授認(rèn)為，逮捕和公訴具有截然不同的性質(zhì)，逮捕屬于司法性質(zhì)的活動(dòng)，一般交由法院行使；公訴是行政性質(zhì)的活動(dòng)，一般賦予檢察機(jī)關(guān)行使，在法治社會(huì)，逮捕和起訴必須是分離的[1]；而郭爍教授表示，問題的關(guān)鍵不在于將批捕權(quán)交給哪個(gè)機(jī)構(gòu)審理，而在于行政化的審查方式，“捕訴合一”也不是“逮捕異化”的原因，并且“否定別人遠(yuǎn)比否定自己困難”，因此檢察官捕訴合一并不會(huì)導(dǎo)致其不愿否定自己[2]；王敏遠(yuǎn)教授則認(rèn)為真正決定捕訴合一的關(guān)鍵是新的司法體制，即員額制改革和新的司法責(zé)任制改革[3]。

一、捕訴制度的歷史發(fā)展沿革及爭議

（一）捕訴合一制度的內(nèi)涵

隨著《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的修訂施行，捕訴合一內(nèi)涵得以固化?！坝赏粰z察官或者檢察官辦案組負(fù)責(zé)”表明捕訴合一模式并不是將兩個(gè)辦案程序合二為一，也不一定由同一位員額檢察官行使，而是可以在員額檢察官辦案組內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓ぷ鞣峙洹?/p>

（二）捕訴合一制度的歷史發(fā)展沿革

1.新中國成立至1996 年新刑訴法頒布

1949 年至1951 年，審查逮捕和起訴采取捕訴合一的工作模式；1955 年，最高檢將第二處分立為偵查監(jiān)督廳和審判監(jiān)督廳，實(shí)行捕訴分離模式；1962 年，受“大躍進(jìn)”沖擊的檢察院組織系統(tǒng)陸續(xù)恢復(fù)，又回歸到捕訴合一的模式；“文革”后出于撥亂反正，恢復(fù)社會(huì)秩序的目的，捕訴合一模式再次得以確立；1996 年，保障人權(quán)成為重要的價(jià)值目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)又實(shí)行了捕訴分離的模式[4]。

2.1996 年新刑訴法頒布至今

1996 年之后各地進(jìn)行捕訴合一試點(diǎn)，2012 年正式確立了辦理未成年人刑事案件捕訴合一的模式，職務(wù)犯罪、金融犯罪和知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪等領(lǐng)域也存在著不同程度的實(shí)踐。2019 年1 月3 日，最高人民檢察院舉行新聞發(fā)布會(huì)，表示撤銷原來的偵查廳和公訴廳，實(shí)行捕訴合一的辦案機(jī)制。2019 年12 月31 日，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》施行，進(jìn)一步固化了檢察機(jī)關(guān)辦案的捕訴合一模式，檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行捕訴一體的辦案機(jī)制。

（三）捕訴合一制度的爭議

1.捕訴合一制度的必要性

（1）提高檢察機(jī)關(guān)辦案效率，避免重復(fù)勞動(dòng)

由于員額制改革、監(jiān)察委成立等諸多因素的影響，檢察機(jī)關(guān)“案多人少”的問題更加突出，將批捕和起訴的審查主體合一，可以避免檢察官的重復(fù)勞動(dòng)，提升工作效率，縮短辦案周期，各地實(shí)踐結(jié)果也能夠證明這一結(jié)論。

（2）能夠加強(qiáng)檢方對(duì)偵查的引導(dǎo)

有學(xué)者認(rèn)為，西方國家批捕和起訴由兩個(gè)機(jī)關(guān)行使是有前提條件的，即檢警一體或者警察弱化，警察受制于檢察官或者法官，而我國的檢察機(jī)關(guān)并不領(lǐng)導(dǎo)偵查，因此捕訴分離不利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查的監(jiān)督。在捕訴合一模式下，檢察機(jī)關(guān)才能更加全面和連貫的引導(dǎo)偵查，監(jiān)督偵查活動(dòng)[5]。此外，檢方提前介入案件能夠使偵查活動(dòng)更多地為公訴活動(dòng)服務(wù)，更加有利于公訴的開展。

（3）司法責(zé)任制下明晰員額檢察官的責(zé)任

司法責(zé)任制改革的核心內(nèi)容是“誰辦案誰決定，誰決定誰負(fù)責(zé)”，由同一辦案組進(jìn)行審查逮捕和審查起訴有利于司法責(zé)任制的落實(shí)[3]。在追究辦案檢察官責(zé)任時(shí)會(huì)更加準(zhǔn)確，權(quán)責(zé)明晰也能夠督促員額檢察官嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦理案件，減少冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生。

（4）與監(jiān)察法的銜接

職務(wù)犯罪等原來由檢察機(jī)關(guān)偵查的案件交由監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查之后，在程序上有許多需要與《監(jiān)察法》進(jìn)行銜接的地方，《刑事訴訟法》170 條規(guī)定，“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已經(jīng)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行拘留，在十日內(nèi)做出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定，”因此在職務(wù)犯罪方面，采用捕訴一體是現(xiàn)實(shí)需要[3]。

（5）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度需要逮捕和起訴階段的銜接

認(rèn)罪認(rèn)罰情況為逮捕條件中是否可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的考慮因素，而認(rèn)罪認(rèn)罰情況又與起訴階段緊密相連。由同一個(gè)檢察官來先后進(jìn)行批捕和起訴更有利于全面掌握認(rèn)罪認(rèn)罰情況，避免重復(fù)勞動(dòng)，有利于公訴階段的進(jìn)行。況且采取認(rèn)罪認(rèn)罰的案件數(shù)量不斷增多，適用捕訴一體才能夠更好地適應(yīng)司法現(xiàn)狀[3]。

2.捕訴合一制度的爭議焦點(diǎn)

（1）檢察機(jī)關(guān)缺乏中立性

由同一個(gè)檢察官進(jìn)行審查逮捕和起訴很難保證中立性。況且法治國家都將審查逮捕和起訴的權(quán)限交由中立的法院進(jìn)行。有學(xué)者認(rèn)為雖然我國目前并不具備由法院進(jìn)行審查逮捕起訴的條件，但是至少應(yīng)當(dāng)實(shí)行捕訴分離，從而保障檢察機(jī)關(guān)的中立性。

（2）實(shí)行捕訴合一后缺少監(jiān)督

在捕訴合一的模式下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不能夠相互制約和糾正，防止冤假錯(cuò)案就少了一道關(guān)卡，這樣會(huì)使本來就欠缺中立性的捕訴制度更加不堪重負(fù)[1]。監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的重要職能。但在捕訴一體后，批捕、審查起訴、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督等職能全部由捕訴部門執(zhí)行，在繁忙的捕訴活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能很可能松懈，從而使偵查活動(dòng)更具有封閉性。

（3）當(dāng)事人的訴訟權(quán)利受損

捕訴分離模式下當(dāng)事人有兩次為自己辯護(hù)的機(jī)會(huì)，捕訴一體后其就少了一次辯護(hù)機(jī)會(huì)，這對(duì)于當(dāng)事人的訴訟權(quán)利來說是一種損害。況且在捕訴合一模式下，檢察官同時(shí)掌握批捕權(quán)和起訴權(quán)，批捕階段就可能以是否批捕為條件換取犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰，從而使認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性得不到保障[6]。

（4）導(dǎo)致逮捕標(biāo)準(zhǔn)和起訴標(biāo)準(zhǔn)的混同

刑訴法規(guī)定的起訴和逮捕標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于證據(jù)要求差距是很大的。但由同一個(gè)檢察官進(jìn)行批捕和起訴，很容易導(dǎo)致兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的混同。在司法責(zé)任制的影響之下，檢察官為了避免出現(xiàn)“錯(cuò)捕”，不可避免會(huì)提高逮捕的標(biāo)準(zhǔn)，甚至使逮捕和起訴、有罪判決適用同一標(biāo)準(zhǔn)，因此可能會(huì)出現(xiàn)逮捕率下降的現(xiàn)象，這顯然不利于實(shí)現(xiàn)司法正義。

二、捕訴合一實(shí)踐與完善

（一）捕訴合一實(shí)踐狀況分析

根據(jù)捕訴合一在各地的實(shí)踐情況可以發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)的辦案周期都大幅縮短，比如吉林地區(qū)的辦案時(shí)限由35 天減少到20 天，案件的審結(jié)率也大幅提高；捕后撤案、判無罪、判輕緩刑、不起訴處理的案件數(shù)量減少，退補(bǔ)率減少，審查起訴中要求偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)查證據(jù)的情況減少。檢察機(jī)關(guān)的批捕率減少，如吉林省延邊市改革前審前羈押率41.61%，改革后審前羈押率為33.93%[7]。且有相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010 年前后伊始，全國檢察機(jī)關(guān)批捕率逐年下降，提起公訴人數(shù)逐年上升，捕訴比不斷下降[8]。

實(shí)踐數(shù)據(jù)表明捕訴一體一方面能夠提高辦案效率，縮短辦案時(shí)間，減少退補(bǔ)率；另一方面，審查羈押率的變化又說明了檢察機(jī)關(guān)批捕更加謹(jǐn)慎。有學(xué)者認(rèn)為，逮捕率的變化與是否捕訴合一幾乎沒有關(guān)系，自從各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開始將逮捕瑕疵案件納入目標(biāo)考核范圍，要求每一個(gè)檢察機(jī)關(guān)捕后瑕疵案件不能超過一定比例，輕罪逮捕數(shù)量就逐年下降[9]，話雖如此，但并不能排除由同一檢察官或辦案組完成批捕和起訴兩個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)提高逮捕的標(biāo)準(zhǔn)的可能性，因此強(qiáng)化捕訴部門內(nèi)部監(jiān)督十分必要。

（二）強(qiáng)化檢察監(jiān)督，完善捕訴一體

1.做好組內(nèi)監(jiān)督

捕訴部門合一后，可劃分為若干辦案組，組內(nèi)設(shè)一位員額檢察官，若干位檢察官助理、書記員、法警等進(jìn)行協(xié)助。為使捕訴兩個(gè)環(huán)節(jié)具有相對(duì)獨(dú)立性可在組內(nèi)進(jìn)行分工，由原本負(fù)責(zé)審查逮捕的檢察官擔(dān)任檢察官助理，在審查逮捕環(huán)節(jié)作為主辦，由員額檢察官進(jìn)行協(xié)助；在公訴環(huán)節(jié)，由員額檢察官作為主辦檢察官，檢察官助理進(jìn)行協(xié)助，這樣的設(shè)置在一定程度上能夠起到相互監(jiān)督的作用[6]。

2.建立監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)巡查監(jiān)督

捕訴一體辦案模式減少了部門之間相互推諉，各管一段的狀況，避免了事后監(jiān)督的“馬后炮”模式，可提高監(jiān)督效率。但捕訴部門忙于對(duì)案件的審查逮捕和起訴，極有可能忽略對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，而立案監(jiān)督能夠?qū)刹闄C(jī)關(guān)各方面工作起到很大的作用[3]，若立案監(jiān)督因此削弱，民眾的權(quán)利得不到救濟(jì)，就會(huì)不得不采取上訪、信訪等非程序化救濟(jì)手段。 捕訴一體也容易導(dǎo)致以公訴為主的辦案模式，使逮捕淪為附屬。為避免此類狀況發(fā)生，有學(xué)者提倡采取“案件化”辦理模式，將各類監(jiān)督案件計(jì)入檢察官的辦案量，并建立有全流程辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)外部監(jiān)督[8]。筆者認(rèn)為除此之外，應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部考核指標(biāo)，增加各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的考核比重。充分發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察廳的作用，做好羈押必要性審查，建立巡查機(jī)制，主動(dòng)聽取在押人員的意見，形成與捕訴部門的各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的有效互補(bǔ)模式。

3.重新定義“錯(cuò)捕” 明確司法責(zé)任

在捕訴一體后，檢察官一旦做出批捕的決定，為了避免承擔(dān)責(zé)任受到處分，就很難作出不起訴的決定。這會(huì)導(dǎo)致檢察官不敢捕、批捕就一定起訴的后果，使批捕和起訴的標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。因此錯(cuò)捕的概念需要進(jìn)行重新界定。“逮捕條件說”主張將是否對(duì)批準(zhǔn)逮捕決定進(jìn)行國家賠償和責(zé)任承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)界定為決定逮捕時(shí)的案件事實(shí)和證據(jù)是否符合刑事訴訟法的規(guī)定，而不是以實(shí)質(zhì)性的結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)，如果按照刑訴法規(guī)定符合逮捕標(biāo)準(zhǔn)，即使事后做出了不起訴決定或者被宣告無罪，也不應(yīng)當(dāng)視為“錯(cuò)捕”[10]。

4.完善當(dāng)事人的司法救濟(jì)

我國刑事訴訟法并沒有賦予被追訴人對(duì)于批捕和起訴結(jié)果不服的復(fù)議、復(fù)核的權(quán)利，卻賦予了公安機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不批捕時(shí)申請(qǐng)復(fù)議和向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核的權(quán)力。捕訴合一使被追訴人的權(quán)利本身更無法得到保障，因此基于兩造平等的考慮，十分有必要賦予被追訴人同樣的救濟(jì)權(quán)利。

5.使辯護(hù)律師充分行使辯護(hù)權(quán)

《刑事訴訟法》規(guī)定，辯護(hù)律師在人民檢察院對(duì)案件審查起訴之日，可以進(jìn)行閱卷。但是在實(shí)行捕訴合一之后，批捕階段的重要性不言自明，因此應(yīng)當(dāng)賦予辯護(hù)律師在審查逮捕階段的閱卷權(quán)，這樣才能與審查逮捕聽證程序相呼應(yīng)，使檢察官能夠更加充分地聽取辯護(hù)律師的意見；偵查機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提請(qǐng)逮捕階段和檢察機(jī)關(guān)審查批捕階段的“告知”義務(wù)，使辯護(hù)律師有充足的時(shí)間進(jìn)行審查逮捕聽證的辯護(hù)[11]。

6.從根源處解決案多人少問題

案多人少是影響捕訴模式的重要因素，而“司法行政化”現(xiàn)象作為造成司法效率低下的原因曾飽受詬病，如今雖經(jīng)去行政化改革，法官、檢察官不再頻繁地忙于應(yīng)付會(huì)議、報(bào)告、公益幫扶性的工作，但是員額制改革帶來的辦案人數(shù)減少依然會(huì)造成較大的辦案壓力；此外，檢察官尤其是法官流失現(xiàn)象大量存在。我國在進(jìn)行員額制改革之后，法官檢察官的辦案負(fù)擔(dān)增加了，但其薪資水平仍然沒有得到相應(yīng)的提升且職務(wù)的晉升和待遇都受到科層化體制的影響，這使得法官和檢察官喪失職業(yè)的崇高感[12]。所以應(yīng)當(dāng)從根源處著手，繼續(xù)進(jìn)行去行政化和科層化的改革，同時(shí)提升法官、檢察官的工資水平，減輕其工作壓力。

三、捕訴合一機(jī)制與預(yù)審制度建設(shè)

受前蘇聯(lián)的影響，我國把審前調(diào)查、偵查的活動(dòng)稱為預(yù)審，與域外預(yù)審內(nèi)涵差異較大[13]。域外預(yù)審是指由中立機(jī)關(guān)（比如法院）對(duì)偵查機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，諸如逮捕、羈押、查封凍結(jié)等進(jìn)行審查的一種制度[14]，而我國刑事訴訟法規(guī)定的預(yù)審是偵查活動(dòng)的延續(xù)。因此有學(xué)者主張以法官為主體設(shè)置預(yù)審制度，反對(duì)由檢察官進(jìn)行審查逮捕的工作。但不可否認(rèn)，我國欠缺預(yù)審法官的生存土壤，首先，憲法和刑事訴訟法規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行批捕工作，捕訴合一的辦案模式已正式得到確立；再者我國法官欠缺獨(dú)立性，即在以結(jié)果斷定錯(cuò)捕的司法責(zé)任制背景下，預(yù)審法官的裁決很大程度上受到法院整體的牽制。出于此種考慮，當(dāng)下設(shè)置預(yù)審法官并非最佳選擇。同時(shí)仍有學(xué)者認(rèn)為預(yù)審為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督活動(dòng)，故應(yīng)當(dāng)重新建立起偵審分離模式，由有辦案經(jīng)驗(yàn)的人員負(fù)責(zé)審查證據(jù)、解除超期羈押、排除非法證據(jù)等工作。但偵查活動(dòng)本身就具有封閉性，不論偵審合一或分立都難以實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督。而我國檢察機(jī)關(guān)負(fù)有引導(dǎo)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)的重要職能，況且檢察機(jī)關(guān)一直承擔(dān)著審查批捕和起訴的任務(wù)，因此當(dāng)下適宜構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為中心的預(yù)審制度。除了進(jìn)行審查逮捕、起訴的工作外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施進(jìn)行審批，同時(shí)將聽證方式廣泛應(yīng)用到審查逮捕、羈押必要性審查等環(huán)節(jié)中，使預(yù)審的內(nèi)涵真正得以實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

在特定的歷史背景之下，我國的捕訴模式順應(yīng)時(shí)代需求做過多次變更。捕訴一體模式能夠打破部門之間的壁壘，提高辦案效率；但同時(shí)又會(huì)帶來不少弊端，諸如破壞檢察機(jī)關(guān)中立性、弱化監(jiān)督等。關(guān)于捕訴模式的爭議還在繼續(xù)，但捕訴模式確立后思考如何進(jìn)行完善才是當(dāng)務(wù)之急。因此就要做好檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)監(jiān)督，建立監(jiān)督考核機(jī)制，改變“錯(cuò)捕”結(jié)果導(dǎo)向的判斷依據(jù)，完善當(dāng)事人司法救濟(jì)的途徑，保障辯護(hù)律師的閱卷權(quán)、知情權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)去行政化的司法改革。此外我國的預(yù)審制度相關(guān)規(guī)定較少，由偵查機(jī)關(guān)作為預(yù)審主體很難起到制約和監(jiān)督偵查的作用，難以保障當(dāng)事人權(quán)益，且當(dāng)下不宜設(shè)立預(yù)審法官，因此以檢察機(jī)關(guān)為中心構(gòu)建預(yù)審相關(guān)制度法律建設(shè)是最佳選擇。