我國高等教育第三方評估發(fā)展路徑研究

李翔宇

（陜西師范大學(xué)，西安 710062）

教育評估是推進(jìn)教育改革、促進(jìn)教育發(fā)展、提高教育質(zhì)量的重要手段，一直受到政府、學(xué)校和社會的重視。高等教育第三方評估是指由獨(dú)立于政府和高校等組織之外的中介機(jī)構(gòu)對高校進(jìn)行評估的活動，對于保障和提高高等教育質(zhì)量具有重要意義。相較于西方發(fā)達(dá)國家比較完善的第三方評估機(jī)制，我國高等教育第三方評估起步較晚，其發(fā)展的環(huán)境和道路也不太成熟和暢通。我國高等教育第三方評估存在哪些問題？其他國家有哪些成功經(jīng)驗可供借鑒？我國高等教育第三方評估又該如何發(fā)展完善？只有解決了這些問題，才能真正促進(jìn)高等教育第三方評估的發(fā)展與成熟，達(dá)到高等教育追求質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展要求，從而最終實現(xiàn)高等教育強(qiáng)國夢。

一、我國高等教育第三方評估的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

我國的高等教育第三方評估起步較晚且發(fā)展緩慢，但隨著政府、學(xué)校、社會的重視和運(yùn)用，還是取得了一定的發(fā)展成績。由于教育領(lǐng)域的第三方評估在我國興起和發(fā)展的時間并不長，真正意義上的第三方評估機(jī)構(gòu)并不多見，第三方評估體制機(jī)制并不成熟，目前的高等教育第三方評估仍然存在內(nèi)部專業(yè)性較弱和外部保障性不足等的問題。

（一）高等教育第三方評估的內(nèi)部專業(yè)性較弱

高等教育第三方評估的內(nèi)部專業(yè)性問題集中表現(xiàn)為兩個方面，一是評估機(jī)構(gòu)的規(guī)范性問題，二是評估指標(biāo)的科學(xué)性問題。規(guī)范性主要是指評估機(jī)構(gòu)的社會信譽(yù)和管理水平以及評估人員的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)能力等。具備規(guī)范性是評估機(jī)構(gòu)作為第三方進(jìn)行高等教育評估的前提和基礎(chǔ)，然而，很多第三方評估機(jī)構(gòu)是在商業(yè)利益的驅(qū)動下自發(fā)組成的，自身定位不夠清晰，價值導(dǎo)向紛亂復(fù)雜，沒有統(tǒng)一引導(dǎo)與規(guī)定。此外，目前的法律政策并沒有明確規(guī)定第三方評估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)和職能等，沒有從制度上對第三方評估機(jī)構(gòu)的規(guī)范性做出要求和約束。

評估指標(biāo)的科學(xué)性不足指的是在測量不同類型高校發(fā)展程度的價值標(biāo)準(zhǔn)上存在模糊性和復(fù)雜性。從源頭上講，任何評估指標(biāo)都存在一定的缺陷和不足，不能完全涵蓋所有方面；從過程中看，由于評估人員和非人格化評估事物存在一定的誤差和偏差，評估工作會出現(xiàn)失誤；就結(jié)果而言，因為精神氣質(zhì)、文化內(nèi)涵、歷史底蘊(yùn)等事物的復(fù)雜模糊性，往往會與評估結(jié)果中數(shù)字化特征明顯的衡量標(biāo)準(zhǔn)的清晰準(zhǔn)確性相背離，從而被忽略，導(dǎo)致評估結(jié)果失真。

（二）高等教育第三方評估的外部保障性不足

高等教育第三方評估的外部保障性問題主要指的是法律建設(shè)與保障不足，表現(xiàn)為自主性較差和競爭力較弱兩方面。自主性較差是阻礙我國高等教育第三方評估快速發(fā)展的重要原因。首先，第三方評估機(jī)構(gòu)的定位不清晰，獨(dú)立性與自主性沒有得到法律確認(rèn)和制度保證。第三方評估機(jī)構(gòu)能否做到獨(dú)立、自主和無偏見？學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和新聞媒體都同政府部門有著千絲萬縷的勾連，“體制內(nèi)”的約束無法回避[1]。其次，因為沒有得到法律賦予的權(quán)力，第三方評估機(jī)構(gòu)往往存在收集數(shù)據(jù)難的情況。

整體而言，我國現(xiàn)有的評估機(jī)構(gòu)大概可分為三大類：第一類是在政府主導(dǎo)下建立的評估機(jī)構(gòu)，第二類是高校自行建立的教育評估機(jī)構(gòu)，第三類是純民辦的教育評估機(jī)構(gòu)[2]。第一類和第二類主要對應(yīng)官方評估和半官方評估，本質(zhì)上由政府主導(dǎo)，第三類才是由社會力量主導(dǎo)的第三方評估。受社會關(guān)系、競爭環(huán)境、經(jīng)費(fèi)來源和政策支持等方面相對弱勢的影響，我國絕大多數(shù)的第三方評估并無多少競爭力，并不能與政府主導(dǎo)的官方和半官方評估相比，只能在一定范圍內(nèi)存在。

二、發(fā)達(dá)國家高等教育第三方評估的實踐特征

20世紀(jì)以來特別是二戰(zhàn)之后，以美、英、法、日等為代表的發(fā)達(dá)國家的高等教育第三方評估已經(jīng)發(fā)展得較為完善和成熟，那么，這些國家的高等教育第三方評估有哪些特征？又有哪些經(jīng)驗可供借鑒與學(xué)習(xí)呢？

（一）法律法規(guī)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的雙向保障

英國高等教育質(zhì)量保證署（QAA）自1997年成立至今20多年的時間里，英國政府陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件以保證其法律地位并支持其評估工作。其中，以《迪爾英報告》（1997年）和《高等教育質(zhì)量保證署章程》（2017年）較為典型。QAA的合并成立從1997年的《迪爾英報告》中萌芽，它確認(rèn)和保證了QAA對英國高等教育質(zhì)量的合法評估地位，并且認(rèn)可QAA的評估工作及其他質(zhì)量認(rèn)證監(jiān)督管理工作。2017年《高等教育質(zhì)量保證署章程》又主要對成員工作準(zhǔn)則、機(jī)構(gòu)服務(wù)對象、機(jī)構(gòu)工作權(quán)限、收入和財產(chǎn)運(yùn)用作了規(guī)定。

英國高等教育質(zhì)量保證署作為一個獨(dú)立的中介組織和評估機(jī)構(gòu)，其另一個顯著保障性特征是它基本穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，主要包括：高校繳納的入會年費(fèi)；英國高等教育資助委員會的撥款；高校為留學(xué)項目申請評估監(jiān)督而繳納的交付項目考察與維護(hù)費(fèi)用；國立大學(xué)的評估費(fèi)用；國內(nèi)外的私人合同、咨詢和業(yè)務(wù)費(fèi)用。

（二）服務(wù)于政府的獨(dú)立自主性

自20世紀(jì)60年代到1997年的近40年時間里，英國高等教育評估一直是以政府和專門機(jī)構(gòu)組成的二元制模式為主。直到1997年，英國才將高等教育基金委員會和高等教育質(zhì)量委員會合二為一，成立了高等教育質(zhì)量保證署。它是獨(dú)立于政府而存在的中介組織，標(biāo)志著英國高等教育評估中政府和專門機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的二元制模式的終結(jié)。高等教育質(zhì)量保證署不受政府直接管轄，但要符合并貫徹政府關(guān)于高等教育的政策精神，支持制定高等教育政策，發(fā)揮政府通過第三方評估間接引導(dǎo)高等教育發(fā)展的作用。

1985年，法國成立了專門的高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)即國家評估委員會（CNE），并以立法賦予和保障國家評估委員會的合法地位與合法權(quán)利，使其在評估活動中享有相對獨(dú)立性和完全自主性。CNE由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，是一個相對獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，具有行政自主權(quán)和權(quán)威性。政府對高等教育評估工作的整個體系和具體環(huán)節(jié)控制，都通過CNE統(tǒng)一完成[3]。

（三）對第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的元評估

美國建立了政府、民間、媒體和公眾等認(rèn)證和監(jiān)督機(jī)制，以確保高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性。政府認(rèn)證是指評估機(jī)構(gòu)需得到美國教育部（USDE）的認(rèn)可，民間認(rèn)證是指評估機(jī)構(gòu)需得到美國高等教育認(rèn)證委員會（CHEA）的認(rèn)可。政府認(rèn)證和民間認(rèn)證的程序基本類似，首先需要提交認(rèn)可申請并完成自評（政府認(rèn)證不要求進(jìn)行自評），然后對機(jī)構(gòu)展開實地調(diào)查（政府認(rèn)證是由教育部局官員決定，民間認(rèn)證是同行評議），最后是資格決定（四種情況：取消評估資格；暫緩評估資格；有條件的認(rèn)可；認(rèn)可合格）。

作為英國高等教育質(zhì)量保障的主要機(jī)構(gòu)，高等教育質(zhì)量保證署的公信力受到高校、政府和公眾的普遍認(rèn)可，它也一直處于政府、高校和社會的有效監(jiān)督之下。首先，QAA在成立之初，就為政府的教育決策而服務(wù)。其次，QAA董事會成員中有三分之一人數(shù)是來自大學(xué)撥款委員會。最后，QAA為高校和社會公眾所服務(wù)。

（四）機(jī)構(gòu)認(rèn)證與大學(xué)排行的社會自主模式

美國和日本兩國的高等教育第三方評估是典型的以機(jī)構(gòu)認(rèn)證與大學(xué)排行為主的社會自主模式。美國高等教育第三方評估認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要有三種，分別是區(qū)域評估委員會、全國評估委員會和專業(yè)評估委員會，分別負(fù)責(zé)對非營利性高校、專業(yè)性較強(qiáng)或具有特殊性質(zhì)的院校、特定學(xué)科專業(yè)進(jìn)行認(rèn)證。日本的高等教育第三方評估機(jī)制以美國為發(fā)展榜樣和參考模式，也是以機(jī)構(gòu)認(rèn)證和大學(xué)排行等模式為主。日本政府于2002年修訂了《學(xué)校教育法》，規(guī)定第三方評估機(jī)構(gòu)經(jīng)過認(rèn)可之后可以對高等教育和高校發(fā)展展開評估。

大學(xué)排行之所以能在美國興起并逐漸興盛進(jìn)而影響全球高等教育發(fā)展，一是因為國家和社會對高等教育質(zhì)量問題給予普遍關(guān)注，二是由于學(xué)生和家長對擇校信息具有消費(fèi)需求。同樣的發(fā)展現(xiàn)實和市場需求也使得日本的大學(xué)排行成為另一種主要的評估模式。大學(xué)排行對于國家、社會、公眾所產(chǎn)生的參考價值和意義已使其成為高等教育第三方評估的重要模式。

三、我國高等教育第三方評估的發(fā)展路徑

盡管我國對高等教育第三方評估的重視程度在不斷加深，但是依然存在較為明顯的內(nèi)部專業(yè)性較弱和外部保障性不足等問題，借鑒美、英、法、日等發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，我國高等教育第三方評估可從以下方面著手并達(dá)到發(fā)展完善的目的。

（一）建立健全法律法規(guī)，賦予高等教育第三方評估合法性

高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)是介于政府和高校之間的緩沖器，是通過評估聯(lián)結(jié)政府部門、社會大眾與高校的紐帶和橋梁，也是保障高等教育質(zhì)量的重要抓手。英國的《迪爾英報告》和《高等教育質(zhì)量保障署章程》使高等教育質(zhì)量保證署能夠真正發(fā)揮第三方評估保證高等教育質(zhì)量的作用，日本2002年《學(xué)校教育法》的修訂也促進(jìn)了高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展，這些都表明建立健全法律法規(guī)以確立合法地位對發(fā)展高等教育第三方評估的重要性。但是，我國高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的法律法規(guī)滯后以及不健全是整個教育第三方評估所共同面臨的問題[4]。因此，我國在培育成立高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的過程中，必須建立健全法律法規(guī)，賦予和保證高等教育第三方評估的合法性。建立健全法律法規(guī)可從兩大方面入手，一是支持性，二是約束性。支持性是指出臺具體的法律法規(guī)明確高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的法律身份和地位，確立第三方評估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)利、經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)等內(nèi)容，保護(hù)第三方評估機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。約束性是指明確第三方評估機(jī)構(gòu)的職能、責(zé)任和義務(wù)等，建立相應(yīng)的監(jiān)督懲罰機(jī)制，保障被評估高校的合法權(quán)益，遏制和打擊評估機(jī)構(gòu)的不法行為。

（二）做好“管辦評分離”，保障高等教育第三方評估的獨(dú)立自主性

推進(jìn)教育領(lǐng)域管辦評分離是世界高等教育質(zhì)量保障工作的重要趨勢之一。[5]英法兩國的第三方評估機(jī)構(gòu)都具有獨(dú)立性、自主性、公信力和權(quán)威性。英國的高等教育質(zhì)量保證署和美日兩國的民間認(rèn)證都是有著獨(dú)立穩(wěn)定資金來源的社會機(jī)構(gòu)。從發(fā)展的眼光和動態(tài)的視角看，第三方評估機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的唯一途徑，是使其真正成為具有獨(dú)立性和自主性的社會實體。但是，我國政府的“放權(quán)”與社會的“用權(quán)”還存在結(jié)構(gòu)性矛盾，社會團(tuán)體自我建設(shè)的局限性和政府“大攬全局”的官本位思想使得第三方評估機(jī)構(gòu)的行政依附性強(qiáng)而獨(dú)立性弱[6]。因此，必須深入做好教育領(lǐng)域的“管辦評分離”工作，轉(zhuǎn)變政府職能，保證高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位和自主權(quán)利。一方面，政府需要從原先的高等教育評估活動中“撤離”出來，把評估活動分擔(dān)給專門的評估機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和支持第三方評估機(jī)構(gòu)真正有效參與到高等教育質(zhì)量管理和保障中；另一方面，政府需要將工作重心轉(zhuǎn)移至制定與建立高等教育第三方評估的政策和監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)評估結(jié)果督促高校和高等教育保障提高內(nèi)涵式發(fā)展質(zhì)量，真正發(fā)揮政府監(jiān)管、高校辦學(xué)和第三方機(jī)構(gòu)評估的作用。

（三）建立資格認(rèn)證機(jī)制，打造高等教育第三方評估的專業(yè)性

專業(yè)性不僅是高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)公信力的有力保障，還是第三方評估機(jī)構(gòu)開展評估工作、獲得社會認(rèn)可、生存于競爭市場中的前提條件。英美兩國的高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)之所以能夠被政府、高校和社會所認(rèn)可，就在于評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。而專業(yè)性的前提是它們通過了資格審核和認(rèn)證監(jiān)督，即加強(qiáng)了對第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的“元評估”。第三方評估機(jī)構(gòu)專業(yè)性的形成，一是需要外部的資格認(rèn)證，二是需要自身的發(fā)展成長。外部的資格認(rèn)證需要對評估機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)評價，對第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)證，無論是資質(zhì)、人員、標(biāo)準(zhǔn)，還是具體的評估工作，都可以進(jìn)行“元評估”。只有做到全方位嚴(yán)格化的認(rèn)證監(jiān)督，才能從外部保障評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和公信力。自身的發(fā)展成長牽涉到專業(yè)力量的組成和科學(xué)水準(zhǔn)的提高。在專業(yè)力量方面，需要培育、引進(jìn)、增加專業(yè)評估人員，打造專業(yè)評估團(tuán)隊，最終形成專業(yè)化評估共同體。提高科學(xué)水準(zhǔn)，不僅需要強(qiáng)化評估人員素質(zhì)，吸收多學(xué)科背景人員和專家參與評估，還需要設(shè)立科學(xué)的評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）結(jié)合我國發(fā)展實際，形成高等教育第三方評估的特色性

高等教育第三方評估到底應(yīng)該怎樣發(fā)展完善，關(guān)系到國家特定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化。美、英、法、日四國高等教育第三方評估的形成與發(fā)展就正是因為結(jié)合了本國實際，如英國改變二元制模式合并成立高等教育質(zhì)量保證署、法國由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)國家評估委員會、美國結(jié)合官方認(rèn)證與民間認(rèn)證監(jiān)督認(rèn)證評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)等，特別是日本在以美國為榜樣的同時也從本國發(fā)展情形出發(fā)采取機(jī)構(gòu)認(rèn)證與大學(xué)排行模式，才保證了第三方評估機(jī)構(gòu)的完善與成熟。因此，我國高等教育第三方評估的發(fā)展與完善需要考慮到我國具體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展等因素，同時可以借鑒這些發(fā)達(dá)國家成熟有益的實踐發(fā)展經(jīng)驗，但絕對不能照抄照搬任何一種現(xiàn)成實踐和發(fā)展模式。建設(shè)“雙一流”高校需要以中國特色、世界一流為核心，而評估正是推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的重要抓手，這就需要我們合理認(rèn)識和借鑒發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，形成中國特色性高等教育第三方評估，加大政府的政策引導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)支持，培育評估人員與機(jī)構(gòu)，建設(shè)形成政府、高校和評估機(jī)構(gòu)的互助互信共同體，共同致力于提升我國高等教育質(zhì)量，從而實現(xiàn)高等教育強(qiáng)國夢。