紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法的協(xié)同性研究

王斌林 王文芊

（南華大學 湖南衡陽 421001）

監(jiān)察體制改革和合署辦公制度的建設，是完善黨和國家治理方式、提升黨和國家治理能力的一項重大改革，其重要目的是達成黨紀與國法的協(xié)同性，它涉及到方方面面的問題，既有理念、規(guī)則、內容方面的問題，也有具體制定、運行、互動方面的問題。就紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法的協(xié)同性而言，更多的是與后者有關，具體是指：在合署制度下，在紀委、監(jiān)察委動態(tài)履職的過程中，黨紀與國法相互銜接并協(xié)同推進紀檢監(jiān)察工作的過程或者能力。在此意義上，合署辦公成為了問題的核心，研究亦圍繞這一點進行展開，并更多地關注紀檢監(jiān)察實踐中的實際問題。本文旨在研究紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法的協(xié)同性問題。

一、紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同的基礎

如果是單純討論黨紀與國法協(xié)同的問題，則應該從黨紀和國法本身入手。但具體到紀委、監(jiān)察委合署辦公的場域中，則應該首先從紀委、監(jiān)察委本身出發(fā)研究黨紀與國法的協(xié)同性。通過對紀委、監(jiān)察委進行考察可知，紀委、監(jiān)察委的以下特點或者性質構成了紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同的基礎。具體表現(xiàn)為以下方面：

（一）為協(xié)同性奠基的紀檢監(jiān)察干部隊伍建設

地方各級監(jiān)察委員會是根據(jù)中共中央關于印發(fā)《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的相關規(guī)定產生的。首先按照《規(guī)則》的通知要求，各級紀委、監(jiān)察委要把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法一體推進，統(tǒng)籌運用紀法“兩把尺子”，貫通運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，既堅持執(zhí)紀必嚴，又堅持紀法協(xié)同[1]。而《監(jiān)察法》確立了紀委監(jiān)委合署辦公、“一套人馬，兩塊牌子”的大框架。以縣區(qū)級為例，各縣區(qū)級監(jiān)察委員會組成人員主要由各縣區(qū)預防腐敗局、原檢察系統(tǒng)相關部門人員重組而成。這些人員組成了監(jiān)察委員會最初的班底。之后，各地也紛紛就干部借調問題出臺相關管理規(guī)范，就借調的期限、程序、數(shù)量、借調人員的資格等方面進行了詳盡的規(guī)范指引。

（二）為協(xié)同性設置的工作銜接機制

通過對紀委、監(jiān)察委內部機構及其職能進行考察可知，紀委、監(jiān)察委的內部機構總體上可以劃分為兩個類別，即支持類和業(yè)務類。就各機構工作職能而言，基本形成了案件管理、執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查調查、案件審理等四大類部門分設的格局。紀委、監(jiān)察委的內部機構設置及其工作銜接機制充分體現(xiàn)了紀委、監(jiān)察委在合署辦公體制下的“職能分設，一體運行，緊密銜接”的特點。就職能分設來說，通過對不同內部機構的設置，全面實現(xiàn)對紀委、監(jiān)察委執(zhí)紀、執(zhí)法權的分解。就一體運行來說，紀委、監(jiān)察委一體運行，能夠充分發(fā)揮合署辦公的優(yōu)勢，充分整合紀委、監(jiān)察委的職責權限，實現(xiàn)執(zhí)紀與執(zhí)法相互貫通。

（三）協(xié)同性下紀律檢查與國家監(jiān)察一體兩面的工作性質

從中共中央《深化黨和國家機構改革方案》所規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的職責以及《監(jiān)察法》第十一條所規(guī)定的監(jiān)察委員會的具體職責來看，毫無疑問，監(jiān)察委員會具有紀律檢查與國家監(jiān)察一體兩面的性質。就其紀律檢查職能而言，意味著監(jiān)察委員會的首要職責是維護黨的施政綱領，具體執(zhí)行黨的路線。同時，監(jiān)察委員會作為政治機關，它還要承擔著國家監(jiān)察的政治功能，在黨的領導下執(zhí)行黨的政策，與紀委一起，在具體的職務違紀、職務違法甚至職務犯罪案件辦理中貫徹黨的主張。同時，紀律檢查也意味著監(jiān)察委員會的職能并不僅僅是辦理案件，其大部分工作還是對公權力進行日常監(jiān)督。

（四）辦案標準中黨紀與國法的合力協(xié)作關系

如前所述，監(jiān)察委員會的工作具有紀律檢查與國家監(jiān)察一體兩面的性質。但具體落實到辦案標準中，如何實現(xiàn)黨紀與國法的有效配合值得研究。根據(jù)“紀在法前，紀嚴于法”的要求，紀律應當先于法律發(fā)揮作用[2]。違法了就肯定違紀了，但違紀的行為不一定違法。但基于反腐、監(jiān)督的目標和職責，要求對于黨員、黨組織的行為首先運用黨紀規(guī)范判斷其是否違紀，再運用法律規(guī)范判斷其是否違法。對于違紀又違法的情形，可以交由紀委先進行違紀處理，再對其違法行為進行處理。當然，就具體情形下的執(zhí)行依據(jù)而言，黨紀與國法能夠實現(xiàn)互補。由于《監(jiān)察法》并非黨紀，因此在進行黨的執(zhí)紀審查時便無法直接操作適用。而黨紀并無法律上的效力，因此，依照黨紀規(guī)范所獲得的證據(jù)并不能直接作為法律上的證據(jù)使用，不能適用于司法活動。因此，靈活運用好黨紀和國法能夠更好地處理監(jiān)察工作中遇到的問題，更好地實現(xiàn)“紀法共治”。

二、紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同存在的問題

隨著國家監(jiān)察體制改革的逐步推進，我國紀檢監(jiān)察體制的各項制度建設及實踐已經初顯成效。紀委、監(jiān)察委合署辦公不僅使得黨紀與國法協(xié)同更加必要，也一定程度上為黨紀與國法的協(xié)同奠定了基礎。但是，應當看到的是，紀委、監(jiān)察委合署辦公是一項非常重大、復雜的制度設計，不是簡單的兩機構合而為一，而是要求兩者在“合”的基礎上協(xié)作辦公。就執(zhí)行層面來看，如何實現(xiàn)黨紀與國法的有效協(xié)同關系到合署辦公體制能否最大程度發(fā)揮其制度效應。應當看到的是，在紀委、監(jiān)察委合署辦公的體制下，黨紀與國法尚未實現(xiàn)充分協(xié)同，還存在一定的問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）職務犯罪處理與權力監(jiān)督中黨紀與國法協(xié)同不足

我們討論協(xié)同性的問題時，如果只有“同”而沒有協(xié)作，則無異于簡單地將二者合二為一，不再具有所謂協(xié)同性。具體來說，雖然法律確立了黨對國家監(jiān)察工作的領導，但需要認識到的是，由于紀律檢查委員會本身已經基本上承擔了對所有黨員進行紀律檢查的職責，而這本質上屬于黨對自身成員的黨內監(jiān)督。雖然在現(xiàn)有的政治體制下，黨內監(jiān)督的范圍其實已經基本上覆蓋到了公權力行使的大部分領域，但是畢竟不是全部，還是有部分領域、部分人是無法覆蓋到的，因此才有必要將黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察進行整合、銜接。但畢竟黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察有各自的運行規(guī)則，實踐中，由于紀委、監(jiān)察委執(zhí)紀、執(zhí)法都有較高的保密性，外部監(jiān)督不足。在這種情況下，紀委對于本應當移送司法機關的違法犯罪案件，有時候僅通過內部決定而未移送司法機關，以黨紀代替國法對違法犯罪行為進行了處理。

（二）紀委、監(jiān)察委互相監(jiān)督不足，黨紀與國法互相缺位

在監(jiān)察體制改革之后，我國的權力監(jiān)督體系已經趨近完整，這個體系旨在對權力的運行全過程進行監(jiān)督。作為一種在原有組織和制度上進行整合創(chuàng)新的新鮮事物，紀委、監(jiān)察委合署辦公使得紀委、監(jiān)察委高度同體。然而，從監(jiān)察體制改革的目標設計來看，紀委、監(jiān)察委互相監(jiān)督也是監(jiān)察體制改革的應有之意。而實現(xiàn)這個目標的關鍵一點是紀委以黨紀對監(jiān)察委進行執(zhí)紀、監(jiān)察委以國法對紀委進行執(zhí)法。就目前來說，紀委、監(jiān)察委之間的互相監(jiān)督還存在一定問題，黨紀與國法尚未實現(xiàn)充分協(xié)同。而且，需要注意的是，基于黨政機關和國家機關在權力來源、職能屬性、運行機制上的不同，兩者是無法相互代替的。因此，從各自職責來看，有互相監(jiān)督的必要。但是，從現(xiàn)實情況來看，目前兩者的互相監(jiān)督還不太充分，尤其是監(jiān)察委對紀委的監(jiān)督尚顯不足。

（三）合署式辦公程序設置有待完善

作為國家監(jiān)察體制改革中的關鍵舉措，合署辦公可以說是其中的關鍵一環(huán)。合署辦公為實現(xiàn)黨紀與國法的銜接提供了制度上的可能。但是，雖然兩者在制度目標上是一致的，正如前所述，合署并不意味著職能上的完全統(tǒng)一。但就具體實踐來看，現(xiàn)實中還是存在一定的問題。在合署制度下，相當于對于同一個案件，由相同的人依照不同的程序同時進行處置，形成不同的文書材料。從提高效率、強化監(jiān)督的角度來看，這種模式是必要的。但是由于程序上是高度混合的，由于兩者所適用的規(guī)范標準不一致，而且由于基于現(xiàn)實中的特定因素、背景，可能導致同一個案件基于不同程序所作出的處理結果不一致，而最終可能出現(xiàn)用黨紀處分或者政務處分來代替刑事處罰的情況。

（四）黨紀規(guī)則與國法規(guī)則銜接不暢

首先，黨紀與國法的制定主體并沒有完善的溝通協(xié)調機制。長期以來，雖然黨制定了黨紀，并通過領導立法的方式指導國家立法，但是，始終沒有就黨紀制定和國家立法確立起法定的溝通協(xié)調機制。這使得黨紀和國法有時候會發(fā)生界限不明、銜接不暢的問題。其次，黨紀在制定程序上遠不如國法那么完善。相比黨紀，國法在制定程序上有非常明確的規(guī)則可循。而相對來說，黨紀在制定程序上相對缺乏系統(tǒng)性、程序性。有的黨紀甚至并無明文規(guī)定，而是黨在長時間的發(fā)展過程中逐漸形成的。就黨內法規(guī)而言，雖然形成了明文規(guī)定，但其中有的內容也還不夠明確。最后，黨紀如何及時有效地轉化為國法也還沒有成熟的機制?？傮w而言，要實現(xiàn)黨紀規(guī)則與國法規(guī)則的有效銜接，需要在二者的制定程序上進行充分協(xié)調。

三、紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同問題的原因分析

紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同性不足的原因是多方面的，具體來看主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）紀檢監(jiān)督與國家監(jiān)察配合初級階段相關機制尚不完善

一方面，就兩者各自的運行規(guī)則來說，紀檢方法是黨內的一種自我約束機制，遵循著從嚴治黨的內在要求。而法律監(jiān)督方法則不一樣。監(jiān)察委是經由人大產生而與一府兩院平行存在的國家機關，國家法律是其存在的根基。這兩種方法基于歷史與現(xiàn)實的原因，在功能上是統(tǒng)一且互補的，但是兩者確實有著不同的特點，因此，在合署辦公體制的運行初期，必然會在一定程度上存在兩者銜接不暢的問題。另一方面，就紀委和監(jiān)察委各自的領導體制來說，合署辦公本身就意味著人員的高度融合，目的在于實現(xiàn)由一套人馬既執(zhí)紀又執(zhí)法。但是，就領導體制來說，紀委實行的雙重領導體制，即同時受到上級紀委和同級黨委的領導，而監(jiān)察委員實行的是單重領導體制，即監(jiān)察委員會只受上級監(jiān)察委員會的領導。那么，在紀委監(jiān)委合署辦公以后，怎么協(xié)調各自領導體制對其人員的管理就是一個不得不考慮的問題了。如果協(xié)調不好，則很有可能造成紀檢監(jiān)督與法律監(jiān)察運行不暢的情況。

（二）合署機制磨合階段的必然特點

合署機制的形式要義就是人員上的高度融合，當然，需要注意的是，紀委監(jiān)察委只能合署，不是完全合并，這是由兩者在產生渠道方面的差異所決定的。就紀委的職責而言，主要有監(jiān)督、執(zhí)紀、問責三項。就監(jiān)察委的具體職責而言，主要有監(jiān)督、調查、處置三項。從言語表述上來看，就可以發(fā)現(xiàn)二者基本大同小異，但就履職方式來說，由于兩者執(zhí)行的分別是黨紀規(guī)范和法律規(guī)范，因此又有所差別。例如，關于線索發(fā)現(xiàn)與受理及其流轉。在同一時間內由同一批人員依照兩套不同的辦案程序同時辦理，分別制作兩套不同案卷材料。兩套案卷材料中，其中一套用作紀委進行問責的依據(jù)，另一套作為監(jiān)察委作出政務處分甚至移交司法機關的證據(jù)材料。

（三）紀檢人員與法律工作者各自工作習慣的慣性力量

這種表現(xiàn)也是多方面的：首先，從監(jiān)察委組成人員的背景來說，監(jiān)察委的組成人員主要由原來的紀委工作人員和后來轉隸來的檢察官。兩者在過去長期地在不同的規(guī)范下開展不同的工作，使得其不管是在工作方式還是工作思維上都有所不同；其次，從監(jiān)察委組成人員的融合程度來說。將原來的檢察官與原來的紀委人員交叉安置，但是這種模式是否能夠實現(xiàn)充分有效的融合從而提高工作效率是值得思考的；再次，從對監(jiān)察委職責的理解來說，前述兩種人員會在思維方式上表現(xiàn)得有所區(qū)別。由于長期在政治一線從事黨務工作，所以原紀委人員基本事事“講政治”，往往習慣于用政治思維來分析問題、解決問題，在法律素養(yǎng)和法律思維上比較欠缺。而檢察院轉隸干部，由于他們長時間在司法一線工作，他們養(yǎng)成了用法律思維來解決問題的習慣，但又在政治上缺少足夠的敏銳性。如此一來，這兩類人員在合署辦公后，在具體的工作思維和角度以及開展工作的方式上，會存在一定的分歧，乃至發(fā)生爭議。

（四）黨紀規(guī)則與國法規(guī)則在實際工作中的銜接稍有脫節(jié)

黨紀規(guī)則與法律規(guī)則構成了我國的法治監(jiān)督體系。鑒于我國的政治和法律架構，一般來說，這兩者是既統(tǒng)一又有所區(qū)別的。特別是在個別領域中兩者也可能處于矛盾狀態(tài)。而在法律規(guī)則層面，這樣的一種矛盾狀態(tài)，在具體實踐中，就可能表現(xiàn)為執(zhí)紀執(zhí)法的混同、模糊，與我們所倡導的紀法分開是有所沖突的。從黨紀規(guī)則和法律規(guī)則的銜接與協(xié)調來看，兩者既相互統(tǒng)一，但是在具體的規(guī)則設計上又可能有所對立[3]。在實踐層面上，由于憲法明確規(guī)定了黨對于各項事業(yè)的領導地位，因此，黨章的發(fā)展變化或黨的路線方針政策的變化，也會同步體現(xiàn)在憲法的修訂中。但是，由于黨紀與國法是經由不同規(guī)則而制定的，因此兩者在具體規(guī)則的設計上可能會發(fā)生一定的對立情況。就監(jiān)察權在運行中所依據(jù)的黨紀國法而言，有些界限并沒有完全厘清，在具體條文的適用上可能存在不協(xié)調的地方。

四、加強紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同性的對策

通過對紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法協(xié)同存在的問題及其原因分析，可以從以下幾個方面加強紀委、監(jiān)察委合署制度下黨紀與國法的協(xié)同性：

（一）完善紀檢與監(jiān)察銜接機制

紀律審查和監(jiān)察調查的制度起點是紀委監(jiān)委立案銜接模式的選擇。正如前面所提到的，紀委監(jiān)委在立案銜接上的模式大體可以分為兩種，這兩種模式是各有優(yōu)劣的。比如說，先后立案的優(yōu)點在于能夠提升辦案的精細化，合理化，但同時也可能造成辦案資源浪費，辦案時間不確定性的延長，無法保證辦案效率[4]。所以，應該以監(jiān)察委集體研究原則為基礎，在各內部機構構建紀法銜接的長效機制。在各部門緊密配合的前提下，充分發(fā)揮紀委與監(jiān)委各部分負責人互相兼任的制度潛能，使得紀委監(jiān)委不僅能協(xié)作執(zhí)法執(zhí)紀，同時也能就紀檢監(jiān)察機關的重大事項進行集體決策，構建各部門分工配合同時又共同決策的領導機制。同時，在合署辦公體制下，紀律檢查與國家監(jiān)察同步開展。一方面，要加強資源的統(tǒng)一配置和相互支持。將工作重點轉變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，強化執(zhí)紀監(jiān)督部門人力和物力資源配置[5]。在優(yōu)化資源配置的同時，增強部門工作的協(xié)同性，提升黨紀與國法的銜接效率。

（二）具體改進工作方法

合署不是簡單的合一，合中還有分。那么，是否能夠實現(xiàn)精準分流及動態(tài)流轉對于提升案件辦理效果和質量非常重要。對此，有必要就進一步完善紀檢監(jiān)察機關線索發(fā)現(xiàn)、受理、流轉以及結果反饋制定相關辦法?？梢詮囊韵氯齻€方面入手：第一，進一步完善集體會商線索分流機制。第二，進一步明確線索動態(tài)流轉機制，提升線索流轉效率。第三，建立健全問題線索數(shù)據(jù)庫，借用現(xiàn)代化的技術手段，深入開展大數(shù)據(jù)調查分析，為日常執(zhí)法執(zhí)紀提供數(shù)據(jù)支持[6]。完善紀律審查和監(jiān)察調查銜接機制。此外，為了提高案件審理的效率，基于紀委監(jiān)委辦案的高度融合，可以進一步開展案件審理部門和人員提前介入到案件的審查調查過程中的實踐。

（三）建立合署辦公下職能分工的合理程序機制

制度化是提高工作效率和質量的重要手段。在監(jiān)察體制改革下的合署辦公，尤其需要制度化。為加強黨紀與國法的協(xié)同性，就合署辦公下職能分工的程序機制而言，可以從以下幾個方面著手：

首先，建議科學細化領導分工。監(jiān)察體制改革后，原有的紀檢監(jiān)察力量重新整合，同時引入了原來的政法干警。因此，在科學劃分部門科室的基礎上，還有必要對領導干部的職責進一步分工明確。就領導干部的職責分工來說，應該以權力既分工又制約為切入點，在權力行使上進行分權制衡[7]。其次，建議制定出臺具體工作細則。在合署辦公的體制下，要充分處理好一套班子與兩塊牌子的關系，充分發(fā)揮兩者能統(tǒng)能分、既統(tǒng)又分的潛力。要充分理解和尊重兩塊牌子對工作所提出的要求，同時也要充分利用好一套班子的制度優(yōu)勢。要避免議事不規(guī)范、案件研究討論泄密、重復召開不必要的會議等問題[8]。再次，建議完善常規(guī)業(yè)務工作的流程性制度設計?，F(xiàn)在看來，在線索處置流程上存在漏洞、線索分流后的協(xié)作不夠緊密、線索保密制度不夠健全、線索獲取方式及之后的適用范圍規(guī)定不夠明確等制度性問題?！案邔印敝贫冉ㄔO和“基層”落實相互促進，制度應在基層抓好落實，高層才能健全完善。

（四）從立法制度上強化黨紀規(guī)則與國法規(guī)則的銜接協(xié)同

要解決黨紀與國法在具體規(guī)則上銜接不暢的問題，應首先從立法上強化黨紀規(guī)則和國法規(guī)則的銜接協(xié)同。

首先，應當在黨紀和國法的兩個制定主體之間構建起專門的溝通協(xié)調機制。機制的運行首先要有具體執(zhí)行的部門。就黨紀制定來說，主要是在中央層面，要有明確具體的部門或者機構，建立切實可行的工作對接機制。就國法制定來說，在需要制定相關國法并將與相關黨紀產生交叉或者需要銜接的時候，立法機關應當積極與黨紀制定相關機構、部門進行對接。雙方應當就黨紀和國法共同調整的重大問題進行充分的協(xié)商和論證，就雙方需要協(xié)作配合的問題進行重點研討。這樣，既可以在很大程度上協(xié)調雙方的立法規(guī)劃，同時也能避免重復立法、沖突立法。

其次，在具體立法階段，要充分厘清黨紀與國法的權責邊界。對此，應當力求兩者既無不必要的重合，又不在兩者中間留下空白。首先，針對具體的監(jiān)督事項，應當明確兩者的規(guī)制范圍，合理劃定分界線。其次，要尤其注意黨紀不能逾越邊界，以免不當介入本應當由國法規(guī)制的范圍，防止出現(xiàn)以紀代法的情況。最后，要充分發(fā)揮黨紀靈活性大、針對性強、細致性高的特點，以及時應對新的情況、新的問題。

再次，黨紀與國法都應當及時應對彼此的立、改、廢變化?，F(xiàn)在，社會發(fā)展很快，形勢多變。相比黨紀來說，國法發(fā)生立、改、廢的情況相對多一點。而黨紀由于其靈活性，立、改、廢的需要沒有那么迫切。在此情況下，黨紀要多注意相關國法的變化，及時跟進，及時補充。

最后，要適時推進黨紀與國法的相互轉化。《監(jiān)察法》的頒行一定程度上也是黨紀向國法轉變的問題。隨著監(jiān)察體制改革的全面深化，可能會發(fā)現(xiàn)一些新情況、新問題。有時候可能會產生黨紀與國法相互轉化的現(xiàn)實需要。在此情況下，黨紀與國法要適時作出調整，適時轉化。