房產檔案中非永久保管類檔案銷毀工作存在問題及對策

肖 哲

一直以來，非永久保管類房產檔案的銷毀都是房產檔案工作中的難點。幾乎所有房產檔案部門的館藏中都存放有大量的早已超過保管期限且達到銷毀條件的非永久保管類檔案，主要包括抵押檔案、預告登記檔案等類別，雖然從檔案工作者的內心來看，他們贊同銷毀這些檔案，但真正開展銷毀工作時卻又不愿提及、避而遠之。2019年實施的《不動產登記暫行條例實施細則》（修訂版）以及新《檔案法》為房產檔案部門開展檔案銷毀工作提供了法律依據和保障，我們應該以此為契機，積極開展房產檔案的鑒銷工作，去粗取精，充分發(fā)揮房產檔案在民生領域中的信息支撐作用，實現房產檔案事業(yè)的科學、可持續(xù)發(fā)展。

一、非永久保管類房產檔案不能及時銷毀的原因

關于檔案不能及時銷毀的原因，我們從魯迅在《談所謂“大內檔案”》一文中的描述中可以探究一二，文中寫道：“中國的一切事萬不可‘辦’的；即如檔案罷，任其自然，爛掉、霉掉、蛀掉、偷掉，甚而至于燒掉，倒是天下太平；倘一加人為，一‘辦’，那就輿論沸騰，不可開交了。結果是辦事的人成為眾矢之的，謠言和讒謗，百口也分不清。他（時任北洋政府教育部社會教育司司長夏曾佑）是知道，所以他的主張是‘這個東西萬萬動不得’?！盵1]這段話更多地是從管理者的主觀角度來簡述原因，而造成檔案難以銷毀的原因是多方面的。

1.受傳統(tǒng)思想的束縛，檔案銷毀意識不足。早期檔案工作中，館藏量是一項重要量化指標，館藏量越大，檔案工作成績越突出，檔案館的社會影響力也就越大。因此，檔案館在積極接收檔案進館的同時，對館內檔案“只進不出”，即使有些檔案已過保管期限也不進行銷毀處理，只要沒銷毀，其仍然是計算館藏量的基數。此外，館藏量還是檔案機構向財政部門申請撥付檔案專項經費的重要依據，銷毀檔案必然導致館藏減少，對于經費一直緊張的檔案館來說，銷毀工作必然不愿為之。在這種片面追求館藏量的思想束縛下，檔案銷毀工作不受重視、檔案工作人員的銷毀意識很難有大的提升。

2.法律規(guī)范的缺失，致使房產檔案銷毀工作在有法可依層面難以準確把握和實施。法律規(guī)范的缺失主要表現在以下三個方面：（1）《檔案法》《檔案法實施辦法》以及地方性檔案法規(guī)中均未明確檔案銷毀的具體程序和操作辦法。作為檔案事業(yè)根本大法的《檔案法》僅就檔案銷毀工作作出了原則性的規(guī)定：銷毀檔案的程序和辦法由國家檔案行政管理部門制定，禁止擅自銷毀檔案。但實際上，國家各級檔案行政管理部門并未針對檔案銷毀事項出臺具體的細則，由此導致檔案機構因沒有明確的操作辦法而不敢擅自實施。（2）《檔案法》從正面對擅自銷毀檔案的行為所應承擔的法律責任作出了具體的規(guī)定，而對符合檔案銷毀條件而不銷毀的不作為行為卻沒有作出懲罰性的規(guī)定[2]。這意味著，誤銷、錯銷檔案需要承擔法律責任，而不銷毀則永遠不會承擔責任，因此檔案工作人員為規(guī)避銷毀檔案所帶來的法律風險，便以不作為的方式對應銷毀檔案繼續(xù)保持原狀管理。（3）受制于信息技術的局限性，電子檔案的真實性和長期可讀性難以得到有效保障，且法律法規(guī)也未對電子檔案的憑證價值給予明確規(guī)定，致使紙質檔案一直被人們視為具有法律憑證價值的唯一形式，即便是雙套制管理模式下，也不敢對紙質檔案進行銷毀。

3.沒有將檔案鑒定納入日常工作事項之中。由于房產檔案機構對檔案銷毀工作不積極、不作為，即便開展了鑒定工作，也因鑒定后不能及時銷毀檔案而徒增工作負擔，故而大部分房產檔案機構也就懶得開展檔案鑒定工作。對保管期限屆滿的房產檔案不進行價值鑒定，自然也就無法甄別出哪些房產檔案需要銷毀，哪些房產檔案需要繼續(xù)留存，因沒有明確的銷毀對象而無法開展銷毀工作。此外，檔案價值鑒定是檔案人員的基本功，更是一名優(yōu)秀檔案工作者的必備條件。鑒定水平的高低在很大程度上受檔案工作者的檔案意識、專業(yè)知識素養(yǎng)、對檔案作用及價值的預判等多種因素的影響，既要考慮現實的需求，又要考慮長遠的利用需求。而“檔案部門的從業(yè)門檻普遍較低，各種不具備檔案專業(yè)知識和技能的人員占據著各級檔案機構的眾多崗位”[3]，從而導致檔案鑒定水平整體不高，鑒定工作難以有效開展，最終影響檔案的銷毀。

二、非永久保管類房產檔案銷毀的可行性分析

1.相關檔案法律法規(guī)的出臺為檔案銷毀工作提供了明確的法律依據。近兩年,相繼出臺的一系列與檔案銷毀相關的法律法規(guī)為開展檔案銷毀工作提供了強有力的法律依據和保障，我們可以依法開展檔案銷毀工作。

（1）法律法規(guī)已明確了電子檔案的法律效力，這為雙套制檔案管理模式下銷毀紙質房產檔案提供了有力的法律依據。2021年即將實施的《檔案法》在第五章第三十七條規(guī)定：電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用，這是從法律層面首次對電子檔案的效力問題進行了規(guī)定和確認。2019年4月實施的《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》（國務院令第716號）在第十二條規(guī)定：符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。法律法規(guī)既然明確了電子檔案的法律效力，那么房產檔案機構就可以解除后顧之憂，對雙套制管理模式下紙質載體的非永久保管類檔案大膽地銷毀。

（2）房產檔案相關行政法規(guī)的實施為銷毀紙質房產檔案提供了直接的法律依據。第一，2012年住房和城鄉(xiāng)建設部出臺了《房地產登記技術規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），明確抵押權登記已注銷滿5年、預告登記已注銷滿2年、查封登記已解除滿5年等紙質檔案可列入銷毀范圍，并就銷毀的辦法作出了規(guī)定。2018年，國家機構改革成立不動產登記部門后，大部分房產檔案部門已整體劃轉至不動產機構歸屬自然資源部門主管，僅有少部分房產檔案部門沒有劃轉。目前《規(guī)程》并未失效，沒有劃轉的房產檔案部門完全可以依據該《規(guī)程》開展到期檔案的銷毀工作，而且大部分檔案依據該《規(guī)程》的規(guī)定在機構改革前就可以銷毀，只因種種原因未及時銷毀，因此從法律的適用和時效上看，《規(guī)程》完全可以成為房產檔案銷毀的直接法律依據。第二，2019年8月，自然資源部頒布了《不動產登記資料查詢暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了不動產檔案中非永久保管類紙質檔案的銷毀范圍及銷毀辦法?！掇k法》規(guī)定：已有電子介質，注銷完畢且自注銷之日起滿五年的抵押權登記、查封登記、預告登記、異議登記這些業(yè)務對應的紙質不動產登記原始資料可以銷毀，銷毀的場所應當由不動產登記機構指定。此外，《辦法》還規(guī)定《不動產登記暫行條例》實施前已經形成的土地、房屋、森林、林木等登記資料屬于不動產登記資料。依據新法優(yōu)于舊法的適用原則，不動產登記資料是一個涵蓋房產檔案的更大范疇，房產檔案作為不動產登記資料的組成部分，自然應該適用《辦法》的規(guī)定。因此，《辦法》為不動產資料中房產檔案的銷毀工作提供了最為直接的法律依據。

2.已經開展銷毀工作的房產檔案機構為其他未開展此項工作的房產檔案機構提供了可供參考的實踐經驗。經了解，《規(guī)程》實施以來，已經有長沙、貴陽、成都和杭州等少部分地區(qū)的房產檔案部門一直在開展房產檔案的銷毀工作，檔案銷毀的對象主要限于符合銷毀條件的抵押權登記檔案、預告登記檔案以及檔案查詢申請表。其中，長沙市房產交易所在2013年6月就對抵押權登記已注銷滿5年、預告登記已注銷滿2年的房產檔案進行了集中銷毀，銷毀數量達10200卷[4]。作為先行者，他們經過多年的摸索和實踐，已經積累了豐富的銷毀經驗，這為其他地區(qū)的房產檔案機構順利開展檔案銷毀工作提供了重要的參考價值。

三、開展非永久保管類房產檔案銷毀的幾點對策

1.完善并細化法律法規(guī)中關于檔案銷毀的具體規(guī)定?！稒n案法》對銷毀檔案僅作出了原則性的規(guī)定。而《規(guī)程》和《辦法》雖然對房產檔案銷毀作出了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定還不夠具體明確，比如銷毀工作的主體是誰、檔案鑒定成員和監(jiān)督人員的組成要求、房產檔案主管部門和檔案行政管理機構是否需要參與和指導等。銷毀紙質檔案是一件嚴肅而又不可逆的工作，必須嚴格依法進行，法律法規(guī)及技術規(guī)范對檔案銷毀程序和辦法規(guī)定得明確具體，才具有實際可操作性，也才能保障銷毀工作順利開展。新修訂《檔案法》在2021年1月1日起實施，緊接著必將對《檔案法實施辦法》及其他相關法律法規(guī)進行修訂，希望國家檔案主管部門、不動產業(yè)務主管部門在法律法規(guī)修訂過程中進一步完善并細化房產檔案銷毀的相關規(guī)定，及時出臺相應的操作規(guī)程，用檔案法治來保障房產檔案銷毀工作順利進行。

2.遵循文件生命周期理論，增強檔案銷毀意識。指導“文件—檔案”全過程管理的“文件生命周期理論”告訴我們，檔案失去保存價值是一種客觀規(guī)律。檔案工作者應當認識并掌握檔案價值的變化規(guī)律，對不同價值的檔案實行區(qū)別管理，這樣才有利于檔案工作的順利開展。因此，要遵循文件生命周期理論，增強房產檔案銷毀意識，徹底拋棄過去那種片面追求館藏量的錯誤思想，在注重館藏數量的同時，更應強調館藏的質量，及時開展房產檔案鑒定銷毀工作，去粗取精，提升房產檔案機構的管理效能和社會影響力。

3.制定檔案銷毀制度，加強檔案銷毀工作的領導。完善的制度是開展檔案銷毀工作的基礎，可以有效避免檔案銷毀工作不作為的發(fā)生。在遵守法律法規(guī)及相關規(guī)范的前提下，房產檔案機構應主動到已開展檔案銷毀工作的房產檔案部門實地調研，學習他們的先進經驗，再結合自身實際制定出切實可行的銷毀制度。檔案銷毀工作還是緩解“脹庫”和優(yōu)化館藏的重要措施。因此，房產檔案機構及主管部門應充分認識到銷毀檔案的重大意義，成立檔案銷毀工作領導小組，將檔案的鑒定銷毀工作納入制度化、規(guī)范化、常態(tài)化管理之中，并作為檔案機構每年的工作考核指標之一，積極推進房產檔案銷毀工作有序、可持續(xù)開展。

4.將檔案價值鑒定納入日常工作范圍，做好檔案銷毀前的鑒定工作。檔案價值鑒定是一項重要的檔案工作，更是開展檔案銷毀工作的前提和基礎。接收房產檔案進館時就要對檔案進行價值鑒定，確定各類非永久保存檔案的具體保管期限，為保管期限屆滿后的銷毀工作奠定基礎。同時在保管期限屆滿后，應積極組織鑒定人員對檔案價值進行再次鑒別，經鑒定，對那些還有保存價值的檔案重新確定保管期限后繼續(xù)保存，而那些確實已無保存價值的檔案應登記造冊，即編制檔案銷毀清冊，然后報上級主管部門審核同意或經上級主管部門授權后，由檔案部門實施檔案銷毀工作。

5.對館藏非永久保管類房產檔案全部實現數字化處理?！掇k法》規(guī)定，紙質檔案銷毀的前提是必須具備相應的電子介質檔案，新出臺的相關法律法規(guī)已經對電子檔案的證據資格和法律效力給予了確認，因此在留存電子檔案的前提下，完全可以放心銷毀紙質檔案。這就要求房產檔案機構對館藏非永久保管類房產檔案全部進行數字化處理，為做好紙質檔案銷毀工作和后續(xù)的利用工作提供數字資源保障。

6.完善檔案信息系統(tǒng)，使之具備對到期房產檔案的自動識別和提醒功能。館藏非永久保管類房產檔案數量巨大，單靠人工識別檔案是否已達到保管期限難免會出現遺漏，而且費時費力、效率低下。因此，應充分利用信息技術完善檔案信息系統(tǒng)，在系統(tǒng)中增加檔案鑒定銷毀工作模塊，對保管期限屆滿的檔案能夠自動識別、提醒以及數量統(tǒng)計，從而有助于工作人員隨時掌握非永久保管類檔案的保管期限情況，并及時根據系統(tǒng)的提醒作出相應工作安排，有計劃地開展檔案鑒定銷毀工作，實現到期檔案“應銷盡銷”不留“尾巴”。