審計監(jiān)督推動我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實的研究

褚茂康 張敏玲（.浙江工商大學(xué)會計學(xué)院 .玉環(huán)市檢察院）

一、我國鄉(xiāng)村振興政策落實情況簡述

為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，審計署于2019～2020年期間對我國各地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實情況進(jìn)行了審計，本文以審計署于2019～2020年出具涉及鄉(xiāng)村振興的政策跟蹤審計系列報告為基礎(chǔ)，簡述現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實情況。

（一）鄉(xiāng)村振興組織規(guī)劃良好

審計報告中指出，各地區(qū)、各部門根據(jù)中央指示，認(rèn)真研讀關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件，將文件中的各綱領(lǐng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際發(fā)展情況做了一系列的細(xì)化和補充。同時，各級政府部門采取省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機制，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進(jìn)行了精密的組織部署，具體為：部分地區(qū)成立了相應(yīng)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實領(lǐng)導(dǎo)小組，從農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興等多方面做了一系列的政策部署和統(tǒng)籌規(guī)劃；為切實保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施，部分地方結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實際發(fā)展情況進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，通過聯(lián)合其他地區(qū)建立互助小組，著力發(fā)展優(yōu)勢項目，以優(yōu)帶劣，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施；相關(guān)主管部門以各村落產(chǎn)業(yè)、人口、文化等為基準(zhǔn)，采用完善配套措施、明確發(fā)展定位、構(gòu)建實施路徑和制定詳細(xì)任務(wù)等方式保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

各地區(qū)、各部門將指示綱領(lǐng)中的進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化展開實施，基于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展角度從農(nóng)業(yè)污水治理和農(nóng)業(yè)垃圾治理等方面進(jìn)行著手，積極開展化肥農(nóng)藥減量增效提質(zhì)行動，加強秸稈、農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物等綜合回收利用工作，逐步提升和保護耕地地力。同時，各地區(qū)還應(yīng)依照當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展特色產(chǎn)品，在保證自身產(chǎn)業(yè)整體基調(diào)不變的情況下對農(nóng)業(yè)優(yōu)勢采取進(jìn)一步的改良和轉(zhuǎn)型，推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)深度融合，構(gòu)建差異化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

（三）農(nóng)村生態(tài)宜居建設(shè)全面開展

為保障農(nóng)村居住環(huán)境滿足農(nóng)民的需要，各地區(qū)、各部門從農(nóng)村污水整治和農(nóng)村垃圾管理等方面對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行了綜合整治。通過部門間的協(xié)同合作，上述舉措得到了切實有效的落實，農(nóng)民生活環(huán)境也得到了進(jìn)一步的改善。具體為，部分地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際，對各村落的鄉(xiāng)村布局進(jìn)行了規(guī)劃和設(shè)計，將改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施作為首要目標(biāo)，推進(jìn)“廁所革命”“文化創(chuàng)新園”“便民活動中心”等項目，使村容村貌實現(xiàn)美化、亮化、硬化和凈化。

（四）地區(qū)間發(fā)展仍存在落差

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起步階段，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在一定差距，同時部分地區(qū)和部門還存在制度建設(shè)滯后、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策落實不到位、目標(biāo)任務(wù)未完成等問題，也阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進(jìn)。

二、涉農(nóng)資金運用與監(jiān)督流程構(gòu)建

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要基礎(chǔ)為國家財政支持，如圖1所示，當(dāng)前涉農(nóng)專項資金由財政部根據(jù)各省上報預(yù)算及計劃，統(tǒng)一下發(fā)至地方財政部門，再由地方財政部門根據(jù)各部門實際需求下發(fā)涉農(nóng)資金?；谡w政府觀，完成涉農(nóng)資金至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需由地方財政部門、管理部門、監(jiān)督部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同作用，其中：（1）地方財政部門一方面需認(rèn)真審核各管理部門上報的預(yù)算計劃，根據(jù)預(yù)算計劃如實下發(fā)涉農(nóng)資金，另一方面地方財政部門在完成下發(fā)任務(wù)后，需對資金的去向、使用等方面實施財政監(jiān)督，解決涉農(nóng)資金閑置、使用不到位等問題。（2）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實相應(yīng)政策，做到涉農(nóng)資金精準(zhǔn)使用、明確把握、合理設(shè)計。（3）管理部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施管理權(quán)監(jiān)督，監(jiān)督更強調(diào)過程監(jiān)督，一方面通過制定相應(yīng)政策為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供實踐指引，另一方面還需監(jiān)督政策的實施是否合理、合法、有效。由于決策主體與執(zhí)行主體間存在一定的關(guān)聯(lián)性，管理權(quán)監(jiān)督的獨立性不強，尤其是當(dāng)管理部門自身行為存在問題或制定的政策本身存在一定缺陷時，該監(jiān)督的效率會受到一定影響。（4）監(jiān)督部門對管理部門、地方財政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施所有權(quán)監(jiān)督。

三、我國鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題

（一）農(nóng)村規(guī)劃方案編制和制度建設(shè)存在滯后性和不合理性

在所抽查的?。ㄗ灾螀^(qū)）中，其中有14個縣存在鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃或相關(guān)工作方案編制滯后和不合理的問題，當(dāng)規(guī)劃方案與實際實施情況無法對應(yīng)時，導(dǎo)致項目或計劃在實施過程中出現(xiàn)的問題無法及時妥善解決，繼而阻礙項目或計劃在規(guī)定時間內(nèi)完成。

（二）個別農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)度緩慢

個別農(nóng)村因工作推進(jìn)不力、多頭管理等因素，導(dǎo)致相關(guān)工作進(jìn)度緩慢，根據(jù)抽查結(jié)果顯示：17個縣實際完成廁所改造14.5萬戶，僅完成計劃改造任務(wù)的54%；9個縣實際完成污水處理項目79個，僅完成計劃建設(shè)任務(wù)的10%；6個縣2318個垃圾堆放點尚未完成整治。

（三）新農(nóng)村經(jīng)營模式發(fā)展不健全

為了更好地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營模式融合，農(nóng)村采取一二三產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)營或設(shè)立農(nóng)村專業(yè)合作社的模式，但部分農(nóng)民專業(yè)合作社未發(fā)揮帶頭作用，甚至為追求數(shù)量指標(biāo)而要求農(nóng)民短期內(nèi)集中設(shè)立合作社等新型經(jīng)營主體，部分農(nóng)民因?qū)I(yè)知識欠缺、指導(dǎo)方向模糊、合作基礎(chǔ)薄弱等原因，無法有效開展經(jīng)營。

（四）涉農(nóng)資金管理不到位

財政部通過財政撥款為鄉(xiāng)村振興提供一定的資金支持。此次審計署對涉農(nóng)資金的抽取范圍涉及13個省、58個市縣，其中41個縣的359個涉農(nóng)項目因涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合不到位、資金下達(dá)程序復(fù)雜等原因，造成32.73億元的涉農(nóng)資金滯撥或結(jié)存在當(dāng)?shù)馗骷壵?.94億元資金閑置1年以上。針對涉農(nóng)資金是否合理使用方面，缺乏相應(yīng)的資金績效考核標(biāo)準(zhǔn)或考核工作開展不到位。

四、政策建議

（一）圍繞“五點”總要求開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略跟蹤審計

審計機關(guān)要緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，在農(nóng)村規(guī)劃方案編制和制度建設(shè)的過程中，將事前、事中和事后審計融為一體，通過實地調(diào)查來獲取當(dāng)前農(nóng)村規(guī)劃與發(fā)展的實際情況，跟蹤?quán)l(xiāng)村振興政策從制定到實施的全過程，一旦在制定或?qū)嵤┻^程中存在不合理性，審計部門應(yīng)及時反饋意見，要求有關(guān)部門做出調(diào)整。此外，為解決政策滯后性問題，審計機關(guān)需定期下鄉(xiāng)調(diào)研，對所獲取的調(diào)研信息進(jìn)行專業(yè)分析，及時反映當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展存在的問題，對反映的問題做到持續(xù)跟蹤，直至問題得到妥善解決。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村振興自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責(zé)任審計

審計機關(guān)要緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境整治和保護責(zé)任對鄉(xiāng)村振興自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行審計。深入現(xiàn)場調(diào)查當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生態(tài)環(huán)境存在何種問題，重點對農(nóng)村生態(tài)運營、生活污水垃圾、公共基礎(chǔ)設(shè)施等情況進(jìn)行審計，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題要進(jìn)行匯總，強化審計問責(zé)機制，督促相關(guān)責(zé)任部門履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實，助推農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

（三）融合審計監(jiān)督職能，改善新農(nóng)村經(jīng)營模式

審計機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能，監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)營模式中是否存在“形式主義”等問題。審計機關(guān)應(yīng)深入農(nóng)村專業(yè)合作社內(nèi)部，了解當(dāng)前開展新農(nóng)村經(jīng)營模式存在何種困難與不足，及時上報所獲取的信息，并持續(xù)跟蹤問題是否合理解決。此外，為防止地方金融機構(gòu)違規(guī)發(fā)放貸款，審計機關(guān)應(yīng)對農(nóng)村專業(yè)合作社所獲取的貸款信息進(jìn)行核查，杜絕違規(guī)貸款對合作社的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（四）制定涉農(nóng)資金績效考核標(biāo)準(zhǔn)

為保證涉農(nóng)資金的安全、合理使用，審計機關(guān)要重視投資績效審計和資金專項審計。對涉農(nóng)資金所涉及到的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育等方面按類分項，根據(jù)類別重點進(jìn)行區(qū)分管理和審計。由于農(nóng)村基層普遍缺乏專業(yè)投資項目管理人才，在項目建設(shè)的前、中、后期可能存在管理不規(guī)范、投資績效不佳等問題，審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的項目實施計劃，審核其可行性，并在項目實施過程中進(jìn)行實地考察，項目結(jié)束后進(jìn)行評估。