村民自治的歷史嬗變與創(chuàng)新實(shí)踐
——以安徽省全椒縣大季村為例

余道年

一、“天地茫茫成古今”的村民自治嬗變

自治是一種十分悠久的治理方式，“當(dāng)人類處于初始狀態(tài)時(shí)主要實(shí)行的是自治”，隨著社會(huì)的發(fā)展，自治方式也在不斷地歷史演進(jìn)。

（一）傳統(tǒng)社會(huì)：鄉(xiāng)紳自治

在中國(guó)漫長(zhǎng)的傳統(tǒng)社會(huì)里，“皇權(quán)不下縣”是一種常態(tài)的鄉(xiāng)村治理方式，朝廷命官一般只到縣級(jí)為止，縣下行自治。所以，傳統(tǒng)社會(huì)是一種“皇權(quán)到縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的自治模式，“官治”與“民治”二元結(jié)構(gòu)并存，一直保持到清末和民國(guó)時(shí)期。

（二）人民公社時(shí)期：生產(chǎn)隊(duì)自治

新中國(guó)成立前后，在農(nóng)村治理上建立了新的基層治理制度，如全椒縣“1949年元月25日全椒解放，成立全椒縣政府。2月，改建區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)……同時(shí)，對(duì)原鄉(xiāng)轄保、甲進(jìn)行改造，保改名行政村，甲改名行政組”。社會(huì)主義建設(shè)探索時(shí)期，在農(nóng)村試行了一種政社合一的體制，即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社，以生產(chǎn)隊(duì)為最基本單元，用“記工分”等方式將廣大農(nóng)民統(tǒng)一管理起來。

（三）改革開放后：“行政村”自治

改革開放后，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村治理進(jìn)行了全新實(shí)踐和探索，村民自治由此產(chǎn)生。1978年，當(dāng)鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民在開創(chuàng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之時(shí)，獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上就是對(duì)人民公社制度進(jìn)行了釜底抽薪。1980年前后，人民公社解體之際，農(nóng)村有些地區(qū)一時(shí)之間陷入了“治理真空”狀態(tài)，廣西壯族自治區(qū)的宜州、羅城一帶出現(xiàn)了農(nóng)民自己組織起來進(jìn)行自我治理的機(jī)構(gòu)——村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)）。1982年《憲法》第一次載入了村委會(huì)，規(guī)定其性質(zhì)為基層群眾性自治組織。1987年《村委會(huì)組織法》（試行），進(jìn)一步細(xì)致明確了村委會(huì)自治的屬性和內(nèi)涵。這時(shí)的村委會(huì)一般是設(shè)在自然村落之中，因而是一種基于自然村為單元的自治。1998年《村委會(huì)組織法》（修訂），規(guī)定村委會(huì)所在的“村”不再是自然村，而是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定國(guó)家統(tǒng)一設(shè)置的建制村”（行政村）。因此，1998年之后，我國(guó)村民自治就是以行政村為單元的自治。

村民自治產(chǎn)生之后，取得了很好發(fā)展。20世紀(jì)80年代，最具代表性的成果就是吉林省的“海選”制度。這場(chǎng)“靜悄悄的革命”人們給予了很高的民主厚望、期待和想象的空間。

二、“山重水復(fù)疑無路”的村民自治困境

近些年來，村民自治的發(fā)展遇到了瓶頸，出現(xiàn)了很多問題，甚至逐漸變成了“上得了墻，但落不了地”的懸空狀態(tài)。

（一）村委會(huì)“自治屬性”褪色

村委會(huì)雖是法定的村民自治組織，但它天生就具有“行政屬性”。在1987年通過《村委會(huì)組織法》時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真就表示了憂慮，村民自治的發(fā)展存在的一個(gè)危險(xiǎn)就是“給村委會(huì)頭上壓的任務(wù)太多”。2014年新華網(wǎng)就爆出了一條新聞：一村委會(huì)掛牌115塊。很多人覺得荒唐可笑，這不是“廟小牌子多”嗎？其實(shí)，建制村需要承擔(dān)的法律賦予的行政職能確實(shí)有100多項(xiàng)。而一塊牌子的背后，就是一份職責(zé)。

（二）“四個(gè)民主”結(jié)構(gòu)性失衡

村民自治的民主包括四個(gè)內(nèi)容：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。但是，20世紀(jì)90年代以來，受西方“選舉選舉再選舉”的民主思想影響，民主選舉成了村民自治的主流。再加上相對(duì)于其他三個(gè)民主，民主選舉的可操作性更強(qiáng)、社會(huì)影響力更大，所以普遍重視民主選舉，而其他三個(gè)民主成了擺設(shè)、流于形式。

（三）農(nóng)村社會(huì)形態(tài)不斷變遷

改革開放后，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生著日新月異的變化，村莊也在承受著歷史的大浪淘沙，直接影響了村民自治的發(fā)展。

一是自治主體缺位。村民是自治的主體，但由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，不少農(nóng)村出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。若是農(nóng)村都沒有農(nóng)民了，談何村民自治呢？二是半熟人社會(huì)形態(tài)。過去傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，村民是以血緣為紐帶，世代聚居，是熟人社會(huì)形態(tài)。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)村是向現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)變的過渡期，村民之間的就業(yè)、收入、品位等出現(xiàn)了差別，彼此之間處于一種半熟人社會(huì)形態(tài)。還存在行政村撤并后村委會(huì)服務(wù)半徑過大、村民民主意識(shí)不強(qiáng)等其他一些因素。面對(duì)這些困境，有悲觀者認(rèn)為村民自治已經(jīng)“走進(jìn)了死胡同”。然而，村民自治作為一種人民群眾的實(shí)踐活動(dòng)，在實(shí)踐中遇到困難，也總是會(huì)在實(shí)踐中去尋找出路。比如，一些地方出現(xiàn)了以自然村或村民小組為載體的村民自治，而且相當(dāng)活躍，呈現(xiàn)了“柳暗花明又一村”的新景象。2014年中央一號(hào)文件站在國(guó)家的高度提出了一個(gè)新的時(shí)代命題：“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。如此，理論、實(shí)踐和制度三位一體，沿著“下沉自治重心，化小自治單元”的基本思路，共同推進(jìn)了村民自治的新發(fā)展。

三、“柳暗花明又一村”的村民自治實(shí)踐

2016年10月1日國(guó)家下發(fā)了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》的通知，2017年5月全椒縣大季村作為安徽省唯一的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)單位開啟了探索征程，實(shí)踐出了一種“兩級(jí)聯(lián)動(dòng)、復(fù)合自治”的新模式，亦可簡(jiǎn)稱“大季模式”。

（一）“大季模式”的機(jī)制內(nèi)涵

行政村層面：以完善為主。以村委會(huì)為主體的村民自治制度不動(dòng)搖，但要加以完善，實(shí)行“黨組織+一會(huì)三委”制度，即黨總支、村民會(huì)議、村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，新增村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)。村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)是一種協(xié)商民主形式，力求在不同利益、不同訴求的村民之間承擔(dān)溝通協(xié)調(diào)、化解矛盾的作用。自然村層面：改革的重點(diǎn)。新設(shè)立村民理事會(huì)，形成“黨組織+兩會(huì)一組”的組織體系，即黨支部、片區(qū)村民會(huì)議、片區(qū)村民理事會(huì)和片區(qū)村民監(jiān)督小組，分別行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、協(xié)商治理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中，村民理事會(huì)是“黨、政、村、民”四個(gè)方面有效溝通的橋梁，是整個(gè)體系的重要抓手和突破口，因?yàn)樗瘛芭１亲印?，一頭連著村“兩委”，一頭連著老百姓。行政村層面和自然村層面：有效互動(dòng)非常關(guān)鍵。行政村對(duì)自然村，是領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的關(guān)系；自然村對(duì)行政村，重在具體繁榮任務(wù)落實(shí)。同時(shí)，兩者之間雙向監(jiān)督，形成上下分工、左右協(xié)作的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。簡(jiǎn)要來說，這就是以“兩級(jí)聯(lián)動(dòng)”為基本特征的大季村“復(fù)合自治”模式。

（二）“大季模式”的實(shí)際成效

推行“兩級(jí)聯(lián)動(dòng)、復(fù)合自治”以來，大季村不僅有效解決了房屋漏水、村路斷頭等民生問題，更是逐漸實(shí)現(xiàn)了村務(wù)自籌、發(fā)展自抓、矛盾自調(diào)和困難自助“四個(gè)自”的成效。有村民說：“理事會(huì)不僅‘管大事’，還管雞毛蒜皮的小事?！贝迕窭硎聲?huì)解決的都是村委會(huì)想解決但沒有及時(shí)解決的事。

就成效而言，大季村實(shí)現(xiàn)了四點(diǎn)效果：第一，政策落地暢通了，村民自治不再是懸空狀態(tài)；第二，為民服務(wù)直接了，有事找理事會(huì)成了村民的一種習(xí)慣；第三，干群關(guān)系改善了，村民的事由村民自己商量著辦，而不需村干部進(jìn)行行政干預(yù)，避免了直接沖突；第四，民主意識(shí)增強(qiáng)了，在這種參與型的村民自治中，村民有了機(jī)會(huì)行使自己的民主權(quán)利。

（三）“大季模式”的發(fā)展思考

經(jīng)過3年試點(diǎn)老百姓受益”的“大季模式”，是對(duì)村民自治發(fā)展困境的一種有效結(jié)構(gòu)，更是村民自治創(chuàng)新實(shí)踐中一種“有效實(shí)現(xiàn)形式”。不過這只是一個(gè)開始，在“大季模式”的“歷史延續(xù)性、現(xiàn)實(shí)有效性、未來走向性”三個(gè)維度中依然存在一些實(shí)際問題需要繼續(xù)探索和解決。

目前，全國(guó)有18個(gè)縣24個(gè)村的國(guó)家級(jí)村民自治試點(diǎn)，“不同村治狀況決定村民自治績(jī)效，要破解村民自治“落地”的難題，必須探尋不同經(jīng)濟(jì)情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。在多點(diǎn)開花的改革試點(diǎn)中探索創(chuàng)新出不同的模式，并及時(shí)總結(jié)一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分積極的意義。