土地整治助推精準(zhǔn)扶貧的構(gòu)成研究

高翔

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

土地整治是目前用來改變貧困地區(qū)土地利用方式，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率與效益，改變農(nóng)業(yè)用地發(fā)展方式，提升耕地產(chǎn)能，確保貧困地區(qū)農(nóng)民增產(chǎn)增收的有效手段，其在助推精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮的主要作用為整合涉農(nóng)資金、改善貧困地區(qū)的治理能力、培育貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)能、填充貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板等。

一、土地整治助推精準(zhǔn)扶貧的必要性

1.加強(qiáng)整合扶貧資金，助推精準(zhǔn)扶貧的重要平臺(tái)。通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉農(nóng)資金的全面整合，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)幫扶資金向貧困地區(qū)傾斜，從而更加充分發(fā)揮出資金聚合效應(yīng)，有效提高扶貧資金的利用效益，集中資源助力脫貧攻堅(jiān)。發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃對(duì)土地整治助推精準(zhǔn)扶貧的引領(lǐng)作用，以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為指導(dǎo)，對(duì)涉農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，對(duì)社會(huì)幫扶資金進(jìn)行合理引導(dǎo)，通過對(duì)各類資金的集中投入和捆綁使用，充分發(fā)揮其疊加效益，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目效益互補(bǔ)和投資效益最大化的成效，有效促進(jìn)土地整治工作服務(wù)于農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.改善貧困地區(qū)治理能力，促使扶貧開發(fā)工作順利進(jìn)行的有效手段。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)村脫貧致富的基本前提是建立較為科學(xué)的治理體系。通過實(shí)施“山水田林湖草”的綜合整治，不斷提升鄉(xiāng)村的治理能力，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用得到充分發(fā)揮，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾積極踴躍、廣泛參與到鄉(xiāng)村治理中來，并且要使廣大農(nóng)民群眾真正從中獲益，從而有效改善貧困地區(qū)的治理能力，使人民群眾自覺投身到精準(zhǔn)扶貧工作中，促進(jìn)扶貧工作順利進(jìn)行。

3.激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的必要舉措。在許多貧困地區(qū)，普遍存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件不足，以及自身造血能力差等一系列困難和問題。這就需要結(jié)合貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，通過積極培育、大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，努力引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品向特色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型和向適宜區(qū)域集中，促進(jìn)貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力保障農(nóng)產(chǎn)品特色加工、鄉(xiāng)村旅游等新興產(chǎn)業(yè)用地的必要需求，在培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、打造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展平臺(tái)和延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條等方面發(fā)揮重要作用。

4.貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板的基礎(chǔ)填充。進(jìn)行土地整治是貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)扶貧全覆蓋不可或缺的一步。通過對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)短板地區(qū)人群的首要經(jīng)濟(jì)來源為田地，但貧困地區(qū)耕地細(xì)碎嚴(yán)重、村莊外圍蔓延，內(nèi)部宅基地空閑嚴(yán)重，要想完成貧困地區(qū)脫貧，土地整治首當(dāng)其沖。

二、土地整治助推精準(zhǔn)扶貧的構(gòu)成

為充分發(fā)揮土地整治在精準(zhǔn)扶貧中的作用，切實(shí)用好用活土地整治平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全面脫貧的扶貧攻堅(jiān)工作。

1.農(nóng)用地整治助推精準(zhǔn)扶貧

以農(nóng)用地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，通過開展土地平整，地力保持工程，實(shí)現(xiàn)零散田塊集中連片，保證農(nóng)田有效耕作層厚度；加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，配套建設(shè)農(nóng)用井、方塘、提水泵站、農(nóng)田灌排等設(shè)施，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率，適度發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)；完善田間道和生產(chǎn)路，提高道路通行能力和荷載標(biāo)準(zhǔn)，滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械通行對(duì)道路的要求；實(shí)施農(nóng)田防護(hù)工程建設(shè)，提高防御洪水能力，減少水土流失。貧困地區(qū)要通過對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行綜合整治，采取土壤利用改良，增加水利設(shè)施和改善交通條件等舉措，有效促使耕地質(zhì)量、耕地等別和糧食產(chǎn)能的不斷提升。全面提高耕地質(zhì)量，有效保護(hù)基本農(nóng)田，增加耕地面積，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力，綜合提高耕地生產(chǎn)能力。

在對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)用地的綜合整治過程中，一方面要對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面完善，有效提高農(nóng)田整治工程標(biāo)準(zhǔn)，一方面要抓好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效提高水資源的利用效率。同時(shí)要依據(jù)貧困地區(qū)耕地等級(jí)，對(duì)水澆地、重點(diǎn)保護(hù)水田等優(yōu)質(zhì)耕地采取差別化管護(hù)措施。做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，通過對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行土地綜合整治和建設(shè)，形成與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的生態(tài)良好、設(shè)施配套、集中連片、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、抗災(zāi)能力強(qiáng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。對(duì)于有發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖要求的貧困村鎮(zhèn)，采取“定制式”土地整治模式，采用新技術(shù)、新工藝、新材料，助力貧困村鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

2.農(nóng)村建設(shè)用地土地整治助推精準(zhǔn)扶貧

根據(jù)貧困村鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀，與部分貧困地區(qū)的移民搬遷工程相銜接，積極穩(wěn)妥的開展好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。嚴(yán)格依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策要求，把貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整理出的建設(shè)用地，合理有效的用于城鎮(zhèn)建設(shè)。把土地出讓所取得的收益投入農(nóng)村建設(shè)，有效拓寬農(nóng)村建設(shè)資金的來源和渠道。對(duì)于在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中擁有節(jié)余指標(biāo)的貧困地區(qū)，可以允許其節(jié)約指標(biāo)在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，因地制宜開展貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，加強(qiáng)貧困村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、改造農(nóng)村危房、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)特色村鎮(zhèn)建設(shè)，徹底改變農(nóng)村社會(huì)面貌；通過多種方式，在城鎮(zhèn)周邊、中心村安置貧困農(nóng)民，使得農(nóng)民集中居住，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.廢棄用地復(fù)墾助推精準(zhǔn)扶貧

對(duì)貧困村鎮(zhèn)的廢棄土地進(jìn)行恢復(fù)治理，改善貧困區(qū)域生態(tài)環(huán)境。重點(diǎn)是對(duì)廢棄地加大復(fù)墾力度，采取有效的節(jié)約集約用地措施。通過充分利用需求引導(dǎo)、供給調(diào)節(jié)等方式合理確定需要復(fù)墾地塊和有效盤活存量工礦廢棄地，從而對(duì)新增建設(shè)用地的規(guī)模進(jìn)行合理控制，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，形成促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用地的新格局。立足農(nóng)業(yè)優(yōu)先鼓勵(lì)多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)廢棄土地進(jìn)行有序的復(fù)墾治理，合理安排貧困地區(qū)復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模，采用先進(jìn)復(fù)墾技術(shù)，優(yōu)先將廢棄用地復(fù)墾為耕地，以復(fù)墾補(bǔ)充耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)項(xiàng)目表土剝離方案編制，對(duì)歷史遺留的工礦廢棄地復(fù)墾和新增建設(shè)用地的耕作層剝離再利用，按照就近、就地原則統(tǒng)籌安排、有序推進(jìn)；對(duì)復(fù)墾區(qū)原有的可用耕作層和周邊地區(qū)新增建設(shè)用地的耕作層再利用，要在檢測(cè)達(dá)標(biāo)后進(jìn)行剝離、運(yùn)輸、存放、覆土，達(dá)到“耕地搬遷”的效果。從而有效避免耕作層寶貴資源的浪費(fèi)，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境和改善和生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

由于土地復(fù)墾的對(duì)象大部分是廢棄的采礦用地、建設(shè)用地等。貧困地區(qū)工礦廢棄地復(fù)墾，要統(tǒng)籌土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對(duì)各類工礦廢棄地要合理發(fā)揮作用；要保護(hù)好農(nóng)用地的生態(tài)，為貧困村鎮(zhèn)構(gòu)建良好的土地生態(tài)結(jié)構(gòu)；要探索建立與產(chǎn)業(yè)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、人口集聚相適應(yīng)的環(huán)境友好型土地利用模式。通過土地復(fù)墾，恢復(fù)耕地功能，有效減少水土流失，提高植被覆蓋率，降低山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的爆發(fā)幾率，貧困村鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善發(fā)展。

4.生態(tài)型土地整治助推精準(zhǔn)扶貧

經(jīng)過多輪扶貧，目前貧困人口大多位于深山區(qū)、石山區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)的“角落”里，很多地方面臨“保護(hù)生態(tài)”與“加快發(fā)展”的矛盾，因此無論采取什么扶貧方式，難度都比過去高。改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高可持續(xù)發(fā)展能力，全面對(duì)接扶貧規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程。實(shí)施生態(tài)型土地整治將改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合貧困地區(qū)的資源和生態(tài)條件，實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程，重點(diǎn)推進(jìn)貧困山區(qū)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、生態(tài)退耕工程、萬畝經(jīng)濟(jì)林工程，統(tǒng)籌安排天然林保護(hù)、濕地保護(hù)與恢復(fù)、坡耕地綜合治理、水生態(tài)治理等項(xiàng)目，恢復(fù)受損生態(tài)功能，提高貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力，組織動(dòng)員當(dāng)?shù)刎毨丝趨⑴c扶貧建設(shè)，因地制宜發(fā)展各大產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展具有經(jīng)濟(jì)效益的生態(tài)林業(yè)產(chǎn)業(yè)助推精準(zhǔn)扶貧。

通過對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行全面整治和合理布局，形成農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)一體化循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為保障，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為依托，建成以農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)推廣為一體的綜合型經(jīng)濟(jì)園區(qū)和生態(tài)綠洲型新農(nóng)村。

三、結(jié)語

土地整治助推精準(zhǔn)扶貧是把握扶貧新形勢(shì)、新任務(wù)，拓展扶貧新思路的重要途徑，能夠充分發(fā)揮國(guó)土行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，突出國(guó)土資源“政策、項(xiàng)目、資金”扶貧的特色和優(yōu)勢(shì)。土地整治在整合涉農(nóng)資金、改善和提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)村生活水平、綜合治理能力以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。積極踐行“土地整治1+N”理念，引導(dǎo)土地整治與多元要素跨界融合，發(fā)揮土地整治在吸引產(chǎn)業(yè)落地、統(tǒng)籌整合資金、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理等方面的作用，充分利用土地自然資源、農(nóng)田生態(tài)景觀和鄉(xiāng)村文化價(jià)值等功能，培育貧困地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，讓土地整治促進(jìn)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)力。