關(guān)于農(nóng)村集體林地征地補(bǔ)償分配問題的幾點(diǎn)思考

賀 云

（廣西柳州市融水苗族自治縣征地拆遷和房屋征收補(bǔ)償服務(wù)中心，廣西 柳州 545300）

結(jié)合相關(guān)的報(bào)道可以了解到，在農(nóng)村集體林地征地補(bǔ)償分配糾紛案件中存在的問題有很多種，比如林地權(quán)屬不明，管理使用混亂，林地所有權(quán)憑證未核發(fā)到戶；承包不規(guī)范留下的安全隱患；林地檔案不健全，使農(nóng)村集體林地征地在管理的過(guò)程中較為混亂，這些問題都會(huì)影響后續(xù)補(bǔ)償分配工作的有效開展，因此本文將結(jié)合農(nóng)村集體林地征地補(bǔ)償分配問題所產(chǎn)生的原因進(jìn)行有效地分析，并提出合理地解決途徑，以供相關(guān)人員借鑒。

1.土地征占補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

結(jié)合國(guó)家的相關(guān)法律可以了解到，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收和征用并予以補(bǔ)償，《土地管理法》第八條也對(duì)農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)作出了明確判定，結(jié)合相關(guān)的內(nèi)容可以了解到，國(guó)家或企業(yè)在對(duì)農(nóng)村集體用地進(jìn)行征用的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)給予一定的資金補(bǔ)償。在憲法的第四十七條規(guī)定中表示，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。土地的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，需要安置的人員有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)。

2.農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛案件中的常見問題

2.1 歷史遺留問題

在農(nóng)業(yè)集體林地征地補(bǔ)償工作開展之前，由于林地的權(quán)屬不明確，在管理和使用過(guò)程中較為混亂，因此，相關(guān)部門無(wú)法結(jié)合林地的所有權(quán)給予一定的補(bǔ)償，導(dǎo)致了補(bǔ)償過(guò)后，很多林地所有者沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，因此極易產(chǎn)生補(bǔ)償糾紛，而且在林地所有權(quán)核查的過(guò)程中，由于林權(quán)證未核發(fā)到戶，導(dǎo)致了絕大多數(shù)的林地所有權(quán)憑證掌握在集體手中，而且即使當(dāng)事人持有相關(guān)的權(quán)屬憑證，但由于生效期限、規(guī)格等存在很多缺陷，因此在補(bǔ)償過(guò)程中難免有疏漏，引起了不必要的補(bǔ)償糾紛。不僅如此，在進(jìn)行集體林地承包的過(guò)程中，由于手續(xù)不規(guī)范，極易留下爭(zhēng)議隱患，造成后續(xù)不必要的麻煩。

2.2 實(shí)體法適用中存在的問題

雖然我國(guó)全國(guó)性的法律法規(guī)較多，但地方性的法律法規(guī)較少，因此在具體的法律法規(guī)執(zhí)行的過(guò)程中，很難結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況進(jìn)行針對(duì)性地調(diào)整。這使得很多地區(qū)的集體林權(quán)改革的政策要求與相應(yīng)的工作開展不能有效適應(yīng)，從而阻礙了當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)工作有效開展，而且在實(shí)際的生活當(dāng)中，很多關(guān)于林地糾紛的法律概括性不能對(duì)實(shí)際中的問題進(jìn)行有效地解決，對(duì)于一些生活中難以解決的問題并沒有提出統(tǒng)一的規(guī)定，這使得林業(yè)工作在開展的過(guò)程中存在一定的阻礙。目前的法律法規(guī)與現(xiàn)行的林業(yè)政策之間存在沖突。比如中共中央國(guó)務(wù)院在關(guān)于全面推動(dòng)集體林權(quán)制度改革的意見中提到，在不改變林業(yè)用途的前提下，林地的承包期經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓，但土地的承包經(jīng)營(yíng)法中并沒有明確規(guī)定，集體林地可以用于抵押方式流轉(zhuǎn)，這使得征地在集體中的過(guò)程中存在一定的阻礙。不僅如此，很多林業(yè)政策很難有效貫徹以退耕還林條例，通過(guò)相關(guān)政策可以了解到，在實(shí)行退耕還林后，必須確保農(nóng)戶享有土地和種植林木的所有權(quán)，并由當(dāng)?shù)氐目h級(jí)政府頒發(fā)林權(quán)證。但在實(shí)際的操作當(dāng)中，很多政策并沒有落實(shí)到位，絕大多數(shù)地區(qū)會(huì)將退耕還林的耕地和林木交由集體管理，退耕還林所得到補(bǔ)助在集體中按照人頭平均分配。這種方法與國(guó)家規(guī)定的相關(guān)政策存在一定的出入，極易產(chǎn)生土地補(bǔ)償分配問題。

2.3 程序法適用中存在的問題

很多地區(qū)的林地征用是跨地區(qū)開展的，這種跨地區(qū)的案件如何管轄并沒有進(jìn)行具體的法律規(guī)定，這使得實(shí)際工作的開展過(guò)程中極易產(chǎn)生互相推諉，互相扯皮的現(xiàn)象，造成承包人與被承包人之間的矛盾，而且在訴訟的過(guò)程中訴訟主體很難確定，由于承包合同的當(dāng)事人具有訴訟主體的資格，但在一些特殊情況下訴訟主體的資格的確定方式存在一定的誤差，這使得訴訟主體有待考量。而且在進(jìn)行證據(jù)成立的過(guò)程中，由于各個(gè)地區(qū)的證據(jù)承認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這使得很難對(duì)林地所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，無(wú)法結(jié)合當(dāng)前的法律，對(duì)案件進(jìn)行有效的審理。使得這種案件的處理時(shí)間較長(zhǎng)，很難對(duì)這種案件進(jìn)行有效地解決。

3.農(nóng)村集體林地征地補(bǔ)償分配解決措施

3.1 關(guān)于農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛實(shí)體法相關(guān)問題地解決措施

為了更好地解決農(nóng)村集體林地征地補(bǔ)償分配過(guò)程中存在的問題，應(yīng)當(dāng)完善林業(yè)法律法規(guī)，通過(guò)在《森林法》或《土地管理法》中制定關(guān)于農(nóng)村林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)內(nèi)容和違反該法律后需要承擔(dān)的法律后果等內(nèi)容，對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式原則，合同內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，通過(guò)這種做法能夠有效減少林業(yè)糾紛的發(fā)生，將國(guó)家土地管理局制定的關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)人的若干規(guī)定中的第十一條內(nèi)容上升為法律規(guī)定，通過(guò)這種做法確定連地權(quán)屬糾紛問題的相關(guān)責(zé)任人。其次，在審理林地確權(quán)案件中，人民法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先運(yùn)用國(guó)家的法律法規(guī)，介于與法律法規(guī)沖突的部分規(guī)章和地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家法律法規(guī)為主，通過(guò)這種做法使相關(guān)規(guī)定能夠找到可以參考的法律依據(jù)，從而降低糾紛的發(fā)生。

3.2 關(guān)于農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛程序法相關(guān)問題地解決措施

對(duì)于農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛程序法相關(guān)問題爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政程序確定相關(guān)的林地使用權(quán)和林地所有權(quán)，通過(guò)經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的方式，向人民法院提起訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)歸屬于林業(yè)行政訴訟案件。在進(jìn)行此類案件的劃分過(guò)程中，平等主體之間的糾紛案件，可歸屬于林業(yè)民事訴訟案件；政府和林業(yè)主管部門依照刑法職權(quán)對(duì)林業(yè)事項(xiàng)做出處理所引發(fā)的爭(zhēng)議，可歸屬于林業(yè)行政訴訟案件；在林業(yè)林木林地權(quán)屬清楚的情況下，因土地轉(zhuǎn)讓承包互換等內(nèi)容引發(fā)的糾紛，可歸屬于林業(yè)民事訴訟案件；通過(guò)對(duì)各種案件屬性的劃分，從而依靠相應(yīng)的案件判定。除此之外，在對(duì)沒有權(quán)屬憑證資料，確定林地權(quán)屬的土地進(jìn)行劃分的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)由人民政府提供林地利用現(xiàn)狀的調(diào)查資料，通過(guò)采取有利于生產(chǎn)活動(dòng)，有利于經(jīng)營(yíng)管理的原則來(lái)確定相關(guān)的林地權(quán)屬方案，通過(guò)這種做法解決由于權(quán)屬不清而造成的糾紛案件。

3.3 關(guān)于農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛合同效力相關(guān)問題地解決措施

農(nóng)村林地在承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，既具有民事合同的法律特征，又具有形式合同的相關(guān)內(nèi)容，因此不能僅僅按照行政法或民事法的角度對(duì)此類案件進(jìn)行判定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合合同雙方的具體權(quán)利和義務(wù)的具體構(gòu)成進(jìn)行綜合的考量，通過(guò)選擇合適的法律，從而對(duì)案件進(jìn)行有效地判斷在對(duì)具體案件處理的過(guò)程中，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的原則，避免部分干部不懂法、不學(xué)法，法律意識(shí)淡薄、工作方法粗暴，在處理承包戶的合同問題時(shí)，按照自己的個(gè)人意愿進(jìn)行處理。應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行有效地解決，對(duì)于違反農(nóng)村土地承辦法的行為，應(yīng)當(dāng)判定其行為為無(wú)效，并對(duì)承包人造成的損害給予一定的補(bǔ)償。

3.4 關(guān)于農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛民事議定相關(guān)問題地解決措施

在承包合同完成后，部分地區(qū)的集體組織會(huì)自作主張對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行分配。這種方式不僅違反了承包方案的實(shí)質(zhì)性，也損害了集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的利益。因此在進(jìn)行補(bǔ)償分配的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際情況和具體行為進(jìn)行有效分配。在完成征地合同后，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一定的社會(huì)保障，對(duì)于城郊等發(fā)達(dá)地區(qū)、城中村改造地區(qū)應(yīng)當(dāng)做好農(nóng)民的保障工作，給予一定的資金支持，保障農(nóng)民的社會(huì)權(quán)益，剩余的征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)結(jié)合股份合同制的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行合理分配。由于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的土地權(quán)益是平等的，因此任何人不得多分或多占，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理分配。

結(jié)合上述分析，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，征用農(nóng)村土地的情況日益增多，但由于農(nóng)村種地的相關(guān)人員，對(duì)于土地承包的相關(guān)法律法規(guī)了解較為偏頗，因此在進(jìn)行征地補(bǔ)償費(fèi)分配的過(guò)程中，存在著一些問題。這些問題極易產(chǎn)生糾紛案件，而為了更好地解決這些問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中主要存在的問題進(jìn)行有效的分析，通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體林地權(quán)益糾紛、合同效率問題、民主議定問題進(jìn)行合理地解決，從而降低農(nóng)村征地糾紛問題的發(fā)生，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。