我國(guó)環(huán)境治理工具選擇的困境及其克服
——以協(xié)同治理為視角

◎戚建剛，蘭皓翔

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法治發(fā)展與司法改革研究中心，武漢430073

一、引言

社會(huì)公共問(wèn)題的解決離不開(kāi)對(duì)治理工具的創(chuàng)新、選擇及應(yīng)用[1]1-2，環(huán)境治理當(dāng)然也不例外。不論從規(guī)范或是經(jīng)驗(yàn)層面而言，環(huán)境治理過(guò)程實(shí)質(zhì)上涉及不同類型環(huán)境治理工具的選擇，可以說(shuō)，環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、治理績(jī)效的獲得離不開(kāi)環(huán)境治理工具的科學(xué)選擇。進(jìn)言之，科學(xué)選擇環(huán)境治理工具也是推進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求[2]，然而，檢視我國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，盡管“出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但成效并不穩(wěn)固”[3]。對(duì)此，我們認(rèn)為，一個(gè)重要原因是：作為環(huán)境治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的——環(huán)境治理工具選擇——面臨科學(xué)性與合法性等困境，從而導(dǎo)致“績(jī)效不佳、成本過(guò)高、難以獲得普遍認(rèn)同以及工具之間相互抵牾”[4]等現(xiàn)象頻發(fā)。易言之，在我國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐中，各類環(huán)境治理工具的選擇缺乏良性互動(dòng)與有效整合，未能充分兼顧行動(dòng)合法性與效果最佳性。因此，本文嘗試以協(xié)同治理理論為視角審視我國(guó)環(huán)境治理工具選擇所面臨的困境，并探討用以克服困境的可行方案，以期能夠?qū)崿F(xiàn)如下目標(biāo)，即通過(guò)環(huán)境治理工具的良好設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)選擇來(lái)有效治理環(huán)境，同時(shí)確保環(huán)境治理工具在法治框架之內(nèi)發(fā)揮作用。

二、協(xié)同治理理論對(duì)環(huán)境治理工具選擇之意蘊(yùn)

(一)“環(huán)境治理工具”之定義與類型

界定環(huán)境治理工具的內(nèi)涵與外延，是闡釋協(xié)同治理理論對(duì)環(huán)境治理工具選擇之意蘊(yùn)的邏輯前提。從學(xué)理上而言，“環(huán)境治理工具”是指環(huán)境治理主體為防范、處置和化解環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)可能發(fā)生的損害，而采取的一系列方式、途徑或手段的總稱[5]。就其外延而言，根據(jù)環(huán)境治理實(shí)踐與規(guī)范可知，主要包括政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、社會(huì)型等三種理想類型，其中，政府主導(dǎo)型環(huán)境治理工具帶有濃郁的強(qiáng)制性色彩，強(qiáng)調(diào)行政主體和公權(quán)力在環(huán)境治理中的權(quán)威，包括環(huán)境行政主體依靠其所享有的行政權(quán)力向環(huán)境行政相對(duì)人施壓，并依據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的相關(guān)行為進(jìn)行限制、約束、制裁的各種手段，表現(xiàn)形式為環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰、強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等；市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理工具凸顯市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境治理中的作用，包括環(huán)境行政主體借助市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)、激勵(lì)環(huán)境行政相對(duì)人技術(shù)革新以降低環(huán)境污染和破壞的各種方式，表現(xiàn)形式為環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、押金退返、補(bǔ)貼、貸款、責(zé)任保險(xiǎn)等[6]；社會(huì)型環(huán)境治理工具體現(xiàn)出強(qiáng)烈的非強(qiáng)制性色彩，既包括公眾參與環(huán)境治理所涉及的各種手段，又包括環(huán)境企業(yè)、公民團(tuán)體、第三方組織等自愿作出的契合環(huán)境治理目標(biāo)的各種方式，前者表現(xiàn)形式為環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境信訪等，后者為自愿環(huán)境協(xié)議、環(huán)境標(biāo)志[7]等。在此基礎(chǔ)之上，我國(guó)環(huán)境治理工具選擇可進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為以上三種環(huán)境治理工具類型及其子類型之間的選擇。

(二)協(xié)同治理理論之核心要義

一般認(rèn)為，協(xié)同治理理論是“協(xié)同理論”與“治理理論”的結(jié)合。其中，協(xié)同理論是“一門(mén)在普遍規(guī)律支配下的有序自組織集體行為的科學(xué)”[8]，治理理論則是“一種公共管理活動(dòng)和公共管理過(guò)程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式”[9]。協(xié)同治理建立在治理理論的基礎(chǔ)之上，主張合作治理的協(xié)同性，“協(xié)同性”意指系統(tǒng)內(nèi)部的諸多要素通過(guò)相互影響、相互配合、相互作用最終發(fā)生質(zhì)變[10]。作為一種科學(xué)理論，就基本含義而言，協(xié)同治理理論指的是“處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體間通過(guò)協(xié)調(diào)合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，產(chǎn)生有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)”[11]。就其基本構(gòu)成而言，協(xié)同治理理論主要包括理念、目標(biāo)、主體、機(jī)制等內(nèi)容。其中，理念涉及系統(tǒng)思維，強(qiáng)調(diào)以體系化、整體性、動(dòng)態(tài)性視角觀察治理過(guò)程[12]；目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果[13]；主體在于主張多元主體的團(tuán)結(jié)、競(jìng)爭(zhēng)及協(xié)作，其本質(zhì)在于打破以行政權(quán)為核心的治理權(quán)威而轉(zhuǎn)向“多元主體合作共治”[14]；機(jī)制涉及諸如合作機(jī)制、行動(dòng)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、保障機(jī)制等在內(nèi)的一系列用以向社會(huì)讓渡部分權(quán)力的機(jī)制[13]。概言之，協(xié)同治理理論的重心在于“全方位、全地域、全要素、全過(guò)程”[15]協(xié)同。

(三)對(duì)環(huán)境治理工具選擇之意蘊(yùn)

以上分析表明，盡管協(xié)同治理理論并沒(méi)有直接強(qiáng)調(diào)將“工具(手段)”視為其核心議題，但作為治理的重要載體，“工具(手段)”實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含在該理論范圍之內(nèi)。從此種意義上而言，協(xié)同治理理論可以為環(huán)境治理工具選擇提供方法論上的啟迪。據(jù)此審視環(huán)境治理，如果將環(huán)境治理視為一個(gè)綜合性系統(tǒng)，那么環(huán)境治理工具及其選擇則是整個(gè)系統(tǒng)中不可或缺的要素之一，也正因?yàn)槿绱?，環(huán)境治理工具選擇的得當(dāng)與否直接關(guān)系到環(huán)境治理績(jī)效和成敗。此外，環(huán)境治理工具選擇亦可被當(dāng)作一個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行整體性考察，不同工具類型的選擇、工具與工具之間的組合能否達(dá)至“1+1>2”的效果則是評(píng)價(jià)協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵。

具體而言，協(xié)同治理理論之于環(huán)境治理工具及其選擇的意蘊(yùn)在于：第一，協(xié)同治理意味著環(huán)境治理工具選擇的終極目標(biāo)是良好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理任務(wù)，要求不僅關(guān)注工具選擇的合法性，而且追求工具選擇的最佳性，其中，合法性主要涉及職權(quán)與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、實(shí)體與程序等方面，最佳性則包含時(shí)效性、效益性、效率性、可接受性等方面；第二，協(xié)同治理也意味著對(duì)環(huán)境治理工具選擇的全過(guò)程進(jìn)行整體性、動(dòng)態(tài)性、聯(lián)系性的把握，要求運(yùn)用系統(tǒng)思維考察環(huán)境治理工具的設(shè)置、選擇、組合、過(guò)程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用聯(lián)系互通的而非孤立割裂的觀點(diǎn)與方法對(duì)工具選擇作出相應(yīng)調(diào)適和修正；第三，協(xié)同治理還意味著重新審視環(huán)境治理工具選擇的主體與對(duì)象，要求工具自身以及工具選擇的主體與對(duì)象在組織結(jié)構(gòu)、類型等方面保持開(kāi)放性與多元化，以實(shí)現(xiàn)多中心治理；第四，協(xié)同治理要求構(gòu)建并完善環(huán)境治理工具選擇的相關(guān)機(jī)制，如主體與主體間協(xié)同機(jī)制、工具與工具間協(xié)同機(jī)制、工具目標(biāo)與治理任務(wù)協(xié)同機(jī)制、工具選擇程序協(xié)同機(jī)制、工具選擇方法協(xié)同機(jī)制等。

三、我國(guó)環(huán)境治理工具選擇所面臨之困境

(一)我國(guó)環(huán)境治理工具選擇困境之表現(xiàn)

通過(guò)爬梳我國(guó)相關(guān)環(huán)境治理立法規(guī)范并考察工具選擇實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境治理工具選擇存在協(xié)同不能和效果不佳之難題，易言之，環(huán)境治理工具選擇面臨科學(xué)性、正當(dāng)性等方面困境。具體而言，可將其歸納為以下兩個(gè)方面：

1.環(huán)境治理工具選擇的科學(xué)性有待提升。由于環(huán)境治理具有顯著的科學(xué)性特征[16]，根據(jù)協(xié)同治理理論，作為環(huán)境治理系統(tǒng)的子系統(tǒng)，環(huán)境治理工具的選擇亦應(yīng)具備科學(xué)性，然而，我國(guó)環(huán)境治理工具選擇卻面臨科學(xué)困境，其涉及環(huán)境治理工具選擇的技術(shù)理性、情境理性等面向。具體表現(xiàn)為：第一，技術(shù)理性不足。技術(shù)理性亦即工具理性，主要涉及標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、方法、途徑等內(nèi)容[17]。首先，就環(huán)境治理工具設(shè)置而言，對(duì)設(shè)計(jì)原理、基本屬性、作用機(jī)制、適用范圍、價(jià)值預(yù)設(shè)等缺少關(guān)注，例如，盡管設(shè)計(jì)了諸多市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理工具，但其在實(shí)踐中被選擇的頻次較低，且所占比重不高[18]；其次，就環(huán)境治理工具選擇而言，專業(yè)方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未得到充分重視，例如，選擇市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理工具從事環(huán)境治理，須引入定量分析、博弈分析等科學(xué)方法，但在實(shí)踐和規(guī)范中未能體現(xiàn)。第二，情境理性不足。情境理性就是把理性嵌入特定的情境或場(chǎng)景中[19]。首先，環(huán)境治理工具選擇體系設(shè)計(jì)的開(kāi)放性不足，從規(guī)范層面而言，各類環(huán)境治理工具的選擇都需要有據(jù)可依，即從既有的環(huán)境治理工具箱中進(jìn)行選擇，但隨著實(shí)踐發(fā)展，環(huán)境治理工具的新類型不斷涌現(xiàn)，而規(guī)范層面仍保持一定的封閉性、滯后性，不能及時(shí)吸納、更新實(shí)踐中產(chǎn)生的環(huán)境治理工具新類型；其次，環(huán)境治理工具選擇的動(dòng)態(tài)調(diào)適性不強(qiáng)，工具之間缺乏良性互動(dòng)和有效整合，例如，在“煤改氣”工程中，各種環(huán)境治理工具的選擇未能進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適，與之相反的是，出現(xiàn)了很多“一刀切”的手段，由此造成的后果是“煤改氣”工程遭到了一定程度的抵制，治理效果并不理想[20]。

2.環(huán)境治理工具選擇的正當(dāng)性亟待補(bǔ)強(qiáng)。根據(jù)協(xié)同治理理論，環(huán)境治理工具選擇要實(shí)現(xiàn)整體最大化之功效，還應(yīng)具備正當(dāng)性，主要涉及環(huán)境治理工具選擇的合法性、最佳性等維度。與我國(guó)環(huán)境治理工具選擇所面臨的科學(xué)困境相類似，其同樣面臨合法性、可接受性等困境。第一，就合法性維度而言，主要體現(xiàn)在權(quán)限、程序、責(zé)任等方面。首先，在權(quán)限方面，環(huán)境行政主體對(duì)于選擇何種治理工具享有較大的自主裁量空間，尤其是在多種環(huán)境治理工具可資選擇時(shí)，裁量權(quán)則極可能異化為部門(mén)利益和個(gè)別價(jià)值偏好；其次，在程序方面，環(huán)境治理工具選擇缺少必要的外部監(jiān)督程序，對(duì)于由環(huán)境行政主體主導(dǎo)的治理工具選擇而言，工具選擇決定的作出通常屬于內(nèi)部行政，而工具一旦被選擇，則意味著要對(duì)外部產(chǎn)生效力，內(nèi)外部信息不對(duì)稱由此產(chǎn)生，增加了工具選擇權(quán)力的恣意性；最后，在責(zé)任方面，環(huán)境治理工具選擇的責(zé)任過(guò)分集中于環(huán)境行政相對(duì)人，忽視了環(huán)境行政主體在啟動(dòng)選擇、組合排列、效果評(píng)價(jià)等方面的責(zé)任，環(huán)境行政主體在錯(cuò)誤或違法選擇環(huán)境治理工具時(shí)，無(wú)法及時(shí)有效地追究其責(zé)任，進(jìn)而使得工具選擇游離于合法性之外。第二，就最佳性維度而言，主要表現(xiàn)為實(shí)效性、效益性、可接受性等方面。環(huán)境治理工具選擇的效能性實(shí)質(zhì)上是價(jià)值理性的內(nèi)在要求，因?yàn)閮r(jià)值理性是一種理想主義的理性，強(qiáng)調(diào)良好的社會(huì)效應(yīng)[21]。首先，在實(shí)效性方面，環(huán)境治理工具選擇與治理目標(biāo)不匹配，難以通過(guò)合理方式順利地實(shí)現(xiàn)良善治理，例如，排污權(quán)交易的目的在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置，而環(huán)境補(bǔ)貼的目的在于激發(fā)和培育企業(yè)環(huán)境創(chuàng)新能力，給予排污權(quán)交易受讓方補(bǔ)貼，造成的直接后果便是補(bǔ)貼抵消了受讓成本；其次，在效益性方面，環(huán)境治理工具選擇經(jīng)不起成本收益分析檢驗(yàn)，即使能夠?qū)崿F(xiàn)治理目標(biāo)，也時(shí)常出現(xiàn)付出巨大的環(huán)境治理成本而收效甚微之局面，青海省玉樹(shù)州可可西里區(qū)域內(nèi)時(shí)隔一年半再現(xiàn)巨大垃圾帶便是典型例證[22]；最后，在可接受性方面，環(huán)境治理工具選擇的可接受性不足，環(huán)境治理主體錯(cuò)誤選擇治理工具，超出環(huán)境治理工具適用對(duì)象和一般社會(huì)公眾的合理預(yù)期和理性認(rèn)識(shí)，致使環(huán)境治理工具遭到抵制。

(二)我國(guó)環(huán)境治理工具選擇困境之成因

以上分別從科學(xué)性和正當(dāng)性兩個(gè)維度歸納了我國(guó)環(huán)境治理工具選擇所面臨的協(xié)同困境。僅從表象上來(lái)看，產(chǎn)生前述困境的原因似乎并不復(fù)雜，事實(shí)上并非如此。因?yàn)槲覀兛梢赃\(yùn)用抽象性思維和規(guī)范性概念對(duì)環(huán)境治理工具選擇困境進(jìn)行學(xué)理上的概括，但困境產(chǎn)生之原因并非與困境自身形成一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，它們之間可能是一對(duì)一、一對(duì)多甚至是多對(duì)多的關(guān)系，概括而言，它們既來(lái)自理論層面，又來(lái)自經(jīng)驗(yàn)層面，還來(lái)自規(guī)范層面。

1.理論層面之原因。第一，就環(huán)境治理工具選擇的主體而言，經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的環(huán)境行政主體、市場(chǎng)主體以及公民個(gè)人是自利的、理性的、效用最大化的追逐者[23]，在工具選擇中無(wú)法徹底擺脫自身的價(jià)值偏好。與此同時(shí)，他們又并非全知全能，而僅具備有限理性，從此種意義上來(lái)看，環(huán)境治理工具選擇所面臨的協(xié)同困境就不難解釋。第二，就環(huán)境治理工具的類型化嘗試而言，環(huán)境治理工具的種類在理論上具有開(kāi)放性，換言之，環(huán)境治理工具選擇的“彈藥庫(kù)”處在不斷變化之中，若要從理論上窮盡所有環(huán)境治理工具類型，恐怕是不可能完成之事業(yè)。第三，就環(huán)境治理工具選擇的技術(shù)方法而言，其對(duì)工具選擇主體提出了相當(dāng)高的專業(yè)要求，一般需要具備復(fù)合型知識(shí)背景，且技術(shù)方法自身也隨著工具類型、選擇主體、選擇情境的變化而不停進(jìn)行相應(yīng)的更新，因此成為造成環(huán)境治理工具選擇科學(xué)性欠佳的最根本原因。需要說(shuō)明的是，盡管前述理論難題導(dǎo)致環(huán)境治理工具選擇的協(xié)同困境，但其并非不可逾越，更不能因此否定試圖化解難題與克服困境的種種努力。

2.經(jīng)驗(yàn)層面之原因。第一，就環(huán)境治理工具選擇主體而言，環(huán)境行政主體占主導(dǎo)支配地位，這是由我國(guó)傳統(tǒng)上的管制型環(huán)境模式[24]52所決定的。在實(shí)踐中，環(huán)境行政主體通常負(fù)責(zé)環(huán)境問(wèn)題的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置、評(píng)估、管理等工作，具有一定的合理性，尤其是在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的環(huán)境議題時(shí)，環(huán)境行政主體具有市場(chǎng)主體和公民個(gè)人不可比擬的優(yōu)勢(shì)，有能力引領(lǐng)和推動(dòng)環(huán)境治理工作的順利開(kāi)展，然而，環(huán)境行政主體基于傳統(tǒng)環(huán)境治理思維慣性更傾向于選擇政府主導(dǎo)型環(huán)境治理工具，忽視其他類型環(huán)境治理工具的選擇。此外，作為政府機(jī)構(gòu)，當(dāng)環(huán)保行政主體在人員配置、技術(shù)設(shè)備、專業(yè)技能等方面無(wú)法滿足環(huán)境治理工具選擇的科學(xué)性要求時(shí)，會(huì)主動(dòng)或被迫放棄對(duì)工具選擇的更高追求。第二，就其他參與主體而言，環(huán)境污染企業(yè)和社會(huì)公眾在環(huán)境治理工具選擇中的參與性不強(qiáng)。在傳統(tǒng)模式下，環(huán)境污染企業(yè)和社會(huì)公眾在工具選擇中處于被動(dòng)和消極地位，只有當(dāng)環(huán)境污染企業(yè)面臨被監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才以被監(jiān)管者的身份被迫或主動(dòng)加入到由環(huán)境行政主體主導(dǎo)的環(huán)境治理活動(dòng)中；社會(huì)公眾也只有在涉及切身環(huán)境利益時(shí)，才關(guān)注環(huán)境治理工具選擇。第三，就選擇范圍而言，政府主導(dǎo)型環(huán)境治理工具在實(shí)踐中所占比重大、使用頻率高[18]，而責(zé)任保險(xiǎn)、押金退返等市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理工具零星地適用于某些特定環(huán)境議題，通常作為政府主導(dǎo)型環(huán)境治理工具的補(bǔ)充。第四，就技術(shù)方法而言，用以支撐工具選擇的技術(shù)水平有限，以排污權(quán)交易為例，選擇此種工具需要特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作支撐，首要問(wèn)題在于科學(xué)準(zhǔn)確地測(cè)算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放量，但當(dāng)前難以在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排污總量和排污量的時(shí)空折算。第五，就保障機(jī)制而言，用以確保環(huán)境治理工具選擇科學(xué)性、正當(dāng)性的機(jī)制設(shè)置不健全，例如，在排污權(quán)交易中，存在產(chǎn)權(quán)不明晰、信息不對(duì)稱、價(jià)格不透明等問(wèn)題，致使排污權(quán)交易績(jī)效不足。

3.規(guī)范層面之原因。從總體上而言，我國(guó)尚未制定出臺(tái)關(guān)于環(huán)境治理工具選擇的專項(xiàng)法律規(guī)范。第一，就環(huán)境治理工具選擇的主體范圍而言，相關(guān)法律規(guī)范未予以明確，既未明確有權(quán)作出工具選擇決定的主體，也未明確工具選擇的適用對(duì)象。第二，就環(huán)境治理工具選擇涉及的職權(quán)(權(quán)利)與職責(zé)(義務(wù))而言，環(huán)境行政主體、相對(duì)人、第三人以及社會(huì)公眾在工具選擇中的權(quán)利(職權(quán))與義務(wù)(職責(zé))關(guān)系不明確，例如，對(duì)選擇何種工具類型從事環(huán)境治理，相對(duì)人、第三人以及社會(huì)公眾是否享有監(jiān)督、建議、參與權(quán)并無(wú)明確規(guī)定，增加了工具選擇的恣意性。第三，就環(huán)境治理工具選擇的必要方法與機(jī)制而言，因缺少具體規(guī)定進(jìn)而導(dǎo)致可操作性較低，例如，對(duì)于在同時(shí)選擇多種環(huán)境治理工具時(shí)實(shí)現(xiàn)工具效能最大化的方法為何等問(wèn)題，未有規(guī)范層面的規(guī)定。又如，公眾參與機(jī)制對(duì)環(huán)境治理工具選擇的重要性不言而喻，盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定了“公眾參與”原則，且主管部門(mén)制定出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，但相關(guān)規(guī)定只是原則性和宣示性的，并未涉及環(huán)境治理工具選擇議題，對(duì)于諸如公眾參與環(huán)境治理工具選擇的定義、范圍、享有的權(quán)利和義務(wù)等實(shí)體性規(guī)范，公眾參與環(huán)境治理工具選擇的途徑方法等程序性規(guī)范，以及公眾參與環(huán)境治理工具選擇不能的救濟(jì)性規(guī)范等并未規(guī)定。

四、克服我國(guó)環(huán)境治理工具選擇困境之方案

根據(jù)薩拉蒙教授的觀點(diǎn)，可將公共行政范式進(jìn)一步劃分為傳統(tǒng)范式、新公共管理范式、新治理范式等三種類型，其中，傳統(tǒng)范式強(qiáng)調(diào)政府的管制權(quán)力與權(quán)威，新公共管理范式強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，新治理范式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作與溝通[1]8。由于我國(guó)環(huán)境治理工具選擇仍屬于“傳統(tǒng)公共行政范式”的范疇[25]，環(huán)境治理工具選擇以實(shí)現(xiàn)管制為目標(biāo)，對(duì)管制工具、管制主體、管制方法、管制績(jī)效等議題的關(guān)注不足，致使其遭受科學(xué)性、正當(dāng)性等方面質(zhì)疑。因此，克服我國(guó)環(huán)境治理工具選擇所面臨的諸多困境，從根本上來(lái)講，應(yīng)使其由“傳統(tǒng)公共行政范式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶轮卫矸妒健薄Ｎ覀冋J(rèn)為，完成范式轉(zhuǎn)換離不開(kāi)前述“協(xié)同治理理論”的指引。環(huán)境治理工具選擇的協(xié)同治理可以通過(guò)對(duì)原則、主體、工具、程序、規(guī)范等層面進(jìn)行調(diào)適和完善而得以實(shí)現(xiàn)。

(一)確立環(huán)境治理工具選擇的基本原則

第一，整體性原則。此項(xiàng)原則也可被稱為系統(tǒng)性原則，其要求將環(huán)境治理工具選擇視為一個(gè)由不同工具類型、工具選擇主體、工具適用對(duì)象、工具選擇過(guò)程、工具選擇效果等諸多要素構(gòu)成的系統(tǒng)整體，系統(tǒng)整體功能的實(shí)現(xiàn)須通過(guò)各種要素的相互作用、相互影響，環(huán)境治理工具選擇應(yīng)具備系統(tǒng)思維，正視過(guò)程的復(fù)雜性與多變性，重視要素之間的具體差異與可能存在的普遍聯(lián)系。第二，動(dòng)態(tài)性原則。此項(xiàng)原則意指環(huán)境治理工具的類型設(shè)計(jì)、選擇均應(yīng)具備動(dòng)態(tài)調(diào)適的可能性。就環(huán)境治理工具的類型設(shè)計(jì)而言，應(yīng)當(dāng)保持開(kāi)放性，依據(jù)實(shí)踐的發(fā)展對(duì)其加以更新；就環(huán)境治理工具的選擇過(guò)程而言，突出對(duì)工具選擇的過(guò)程性考察，須根據(jù)環(huán)境治理議題、程度、階段等方面的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)選擇；就環(huán)境治理工具的選擇效果而言，通過(guò)對(duì)工具選擇效果的檢驗(yàn)改進(jìn)工具選擇方案。第三，合法性與最佳性兼顧原則。此項(xiàng)原則意指環(huán)境治理工具選擇既應(yīng)滿足工具理性的基本標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)注重價(jià)值理性的內(nèi)在要求，不能顧此失彼。其中，合法性原則要求環(huán)境治理工具選擇涉及的工具類型、選擇主體、適用對(duì)象、方法技術(shù)、選擇程序、責(zé)任救濟(jì)等要素均應(yīng)符合法治精神與規(guī)范規(guī)定；最佳性原則要求環(huán)境治理工具選擇能夠經(jīng)得起效益性方面的檢驗(yàn)，即在諸多工具類型和組合選擇方案中探索實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的最優(yōu)解。

(二)優(yōu)化環(huán)境治理工具選擇的體制機(jī)制

第一，拓寬環(huán)境治理工具選擇的主體范圍。“工具的選擇代表著治理中哪些利益將得到優(yōu)先考慮，哪些居于次席，哪些是可以忽略不計(jì)的”[24]146。賦予制造環(huán)境問(wèn)題的企業(yè)、環(huán)境公益組織以及可能受環(huán)境問(wèn)題影響的社會(huì)公眾等主體相應(yīng)的工具選擇決定權(quán)，勢(shì)必激發(fā)他們從事環(huán)境治理事務(wù)的積極性。此外，這些主體對(duì)環(huán)境問(wèn)題有著切身的體會(huì)和感知，對(duì)于某些環(huán)境治理工具的特性和效用有著更加深刻的理解，在面臨如何選擇以及選擇何種環(huán)境治理工具才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理最佳性的難題時(shí)，可以發(fā)揮獨(dú)特的作用，從而有助于提升環(huán)境治理工具選擇的科學(xué)性和正當(dāng)性。第二，構(gòu)建環(huán)境治理工具選擇的參與體制。環(huán)境治理工具的選擇決定了哪些主體參與到環(huán)境治理的過(guò)程中以及各自扮演的角色[25]，實(shí)質(zhì)上是不同主體之間互動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)的漸進(jìn)性、調(diào)適性過(guò)程，這一過(guò)程包含信息識(shí)別、意見(jiàn)反饋、合作妥協(xié)、決定收回與重新作出選擇等行動(dòng)類型。環(huán)境公益組織、公民團(tuán)體等多元主體有必要參與到環(huán)境治理工具選擇過(guò)程之中，充當(dāng)環(huán)境治理工具選擇過(guò)程評(píng)價(jià)的裁判員，在必要時(shí)對(duì)環(huán)境治理工具選擇的科學(xué)性、正當(dāng)性等提出建議。第三，建立環(huán)境治理工具選擇的主體協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)某一環(huán)境治理議題，可能同時(shí)選擇多種環(huán)境治理工具，由此產(chǎn)生多個(gè)工具選擇主體，此時(shí)則應(yīng)強(qiáng)化不同主體之間的協(xié)調(diào)與溝通，比如，可以通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、組織專家論證等形式進(jìn)行。

(三)改進(jìn)環(huán)境治理工具選擇的方法技術(shù)

第一，優(yōu)化環(huán)境治理工具類型設(shè)計(jì)。根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展引入與其相適應(yīng)的工具新類型，例如，可以根據(jù)環(huán)境治理實(shí)踐的地方性特征，結(jié)合特定環(huán)境議題，提煉出符合我國(guó)環(huán)境治理模式、兼具地方性特色的環(huán)境治理工具。第二，厘清環(huán)境治理工具子類型的作用機(jī)理。以市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理工具為例，區(qū)分利用市場(chǎng)和創(chuàng)建市場(chǎng)生成的工具作用機(jī)理。前者發(fā)揮作用通常依靠的是市場(chǎng)的自發(fā)性，環(huán)境市場(chǎng)中的各方主體對(duì)該種工具的可接受性程度普遍較高，環(huán)境治理工具體現(xiàn)出的自主性、靈活性更強(qiáng)，基本上不需要市場(chǎng)以外的其他主體進(jìn)行干預(yù)或支持就能較好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)；后者發(fā)揮作用不僅需要市場(chǎng)的自發(fā)性機(jī)制，還需要借助于如行政權(quán)這樣的外力助推，因?yàn)樵摲N工具依靠的市場(chǎng)并非憑空產(chǎn)生，而是通過(guò)類似于環(huán)保行政機(jī)關(guān)這樣的環(huán)境行政主體仿照既有的市場(chǎng)機(jī)制而建立，因此，諸如必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)交易規(guī)則等在該種環(huán)境治理工具選擇中的作用不可忽視。第三，擴(kuò)大市場(chǎng)主導(dǎo)型和社會(huì)型環(huán)境治理工具的適用范圍。相較于政府主導(dǎo)型環(huán)境治理工具而言，市場(chǎng)主導(dǎo)型和社會(huì)型環(huán)境治理工具的強(qiáng)制性色彩較弱，選擇它們從事環(huán)境治理付出的成本較小，有時(shí)甚至起到事半功倍的效果。第四，重視與信息相關(guān)的技術(shù)方法在環(huán)境治理工具選擇中的應(yīng)用。不僅包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，還包括環(huán)境市場(chǎng)中的各種信息，如價(jià)格信息、成本信息、交易信息等。信息互通對(duì)于環(huán)境治理工具選擇而言不可或缺，只有在信息相對(duì)完整、對(duì)稱、透明的情形下，選擇某種或多種環(huán)境治理工具的決策才能獲得相應(yīng)的權(quán)威性、靈活性、可接受性，應(yīng)注重信息獲取、收集、整理、分析、管理等各項(xiàng)技術(shù)的研發(fā)。第五，加強(qiáng)諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科研究方法在環(huán)境治理工具選擇中的引進(jìn)。既可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本收益法分析不同類型環(huán)境治理工具選擇的邊際效益和成本問(wèn)題，進(jìn)而得出工具選擇的最佳方案，也可以借助于法學(xué)研究中的比例原則，組合選擇不同類型環(huán)境治理工具在特定環(huán)境議題中的優(yōu)先次序，還可以用價(jià)值分析法對(duì)每一種待選擇的環(huán)境治理工具所代表的利益價(jià)值進(jìn)行區(qū)分，并依據(jù)不同的價(jià)值目標(biāo)組合選擇環(huán)境治理工具。

(四)完善環(huán)境治理工具選擇的程序設(shè)置

第一，設(shè)置確定環(huán)境治理工具選擇主體的程序。如前所述，理想狀態(tài)下的環(huán)境治理工具選擇主體包括環(huán)保行政機(jī)關(guān)、制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、環(huán)境公益組織、社會(huì)公眾等多種類型，在針對(duì)某一具體環(huán)境議題時(shí)，則應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的工具選擇主體，從而需要進(jìn)行相應(yīng)的主體選擇程序設(shè)計(jì)。在這一程序設(shè)計(jì)中，要將主體資格、專業(yè)能力、財(cái)務(wù)能力、人員素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)等因素納入其中，同時(shí)對(duì)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與淘汰程序進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。第二，設(shè)置專家論證的必要程序。由于協(xié)同治理視角下環(huán)境治理工具的選擇要兼顧合法性與最佳性，既涉及環(huán)境治理工具自身的屬性、價(jià)值、目標(biāo)，也涉及環(huán)境治理工具之間組合選擇的標(biāo)準(zhǔn)、方法、技術(shù)等，因而對(duì)環(huán)境治理工具選擇主體提出了非常高的專業(yè)技術(shù)要求。對(duì)此，一個(gè)較好的解決方案便是引入專家論證，確立專家論證程序需要考慮專家來(lái)源的中立性、專家的知識(shí)構(gòu)成、專家的待遇薪資以及專家責(zé)任等方面。第三，設(shè)置公眾參與程序。環(huán)境治理的復(fù)雜性要求環(huán)境治理工具選擇過(guò)程應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入公眾參與，公眾參與不僅能提供關(guān)于工具選擇實(shí)效的意見(jiàn)反饋，還能監(jiān)督工具選擇的合法性。公眾參與程序既應(yīng)當(dāng)包括公眾參與的范圍，如與特定環(huán)境問(wèn)題有直接利害關(guān)系的個(gè)人或組織，也應(yīng)當(dāng)包括公眾參與的方式，如公眾可以采取申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、政府信息公開(kāi)等方式參與其中，還應(yīng)當(dāng)包括公眾參與的時(shí)限，如在選擇不同類型環(huán)境治理工具之前先告知公眾可以參與其全部過(guò)程。第四，設(shè)置協(xié)商溝通程序。環(huán)境治理工具選擇既包括工具間的選擇與組合，也涉及不同類型工具選用主體之間的協(xié)商與溝通，因此，設(shè)置相應(yīng)的協(xié)商溝通程序就顯得十分必要。協(xié)商溝通程序應(yīng)當(dāng)包括啟動(dòng)協(xié)商溝通的必要條件、協(xié)商溝通的方式、協(xié)商溝通的內(nèi)容以及協(xié)商溝通的爭(zhēng)議解決等內(nèi)容，例如，可以規(guī)定當(dāng)涉及不同的工具選用主體時(shí)必須進(jìn)行交流協(xié)商；又如，可以規(guī)定協(xié)商溝通應(yīng)當(dāng)符合行政效率性原則的基本要求；等等。

(五)細(xì)化環(huán)境治理工具選擇的法律規(guī)范

實(shí)際上，規(guī)范層面應(yīng)當(dāng)涵蓋上述四個(gè)層面的內(nèi)容，因?yàn)樗鼈兙鶓?yīng)通過(guò)切實(shí)可行的規(guī)范來(lái)落實(shí)。除了上述四個(gè)層面以外，還應(yīng)重點(diǎn)對(duì)環(huán)境治理工具選擇涉及的職權(quán)(權(quán)利)與職責(zé)(義務(wù))作出詳細(xì)規(guī)定。第一，合理框定環(huán)保行政機(jī)關(guān)及其工作人員在環(huán)境治理工具選擇過(guò)程中的職權(quán)與職責(zé)。如前所述，由于環(huán)境行政主體在我國(guó)環(huán)境治理工具選擇中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，對(duì)其職權(quán)與職責(zé)進(jìn)行科學(xué)設(shè)定是確保環(huán)境治理工具選擇實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的重中之重。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范環(huán)保行政機(jī)關(guān)及其工作人員關(guān)于環(huán)境治理工具選擇的提議權(quán)和啟動(dòng)權(quán)、關(guān)于對(duì)環(huán)境治理工具選擇組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)力、關(guān)于對(duì)環(huán)境治理工具選擇進(jìn)行專家論證的權(quán)力、關(guān)于對(duì)環(huán)境治理工具選擇進(jìn)行效果評(píng)價(jià)與管理的權(quán)力，以及關(guān)于環(huán)境治理工具選擇違反科學(xué)方法和相應(yīng)程序的法律責(zé)任、關(guān)于環(huán)境治理工具選擇違反公眾參與的法律責(zé)任、關(guān)于環(huán)境治理工具選擇違反交流協(xié)商的法律責(zé)任等。第二，科學(xué)設(shè)定制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、環(huán)境公益組織、可能受環(huán)境問(wèn)題影響的社會(huì)公眾等主體在環(huán)境治理工具選擇過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)。對(duì)于制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、環(huán)境公益組織、可能受環(huán)境問(wèn)題影響的社會(huì)公眾而言，可以賦予他們參與環(huán)境治理工具選擇全過(guò)程的權(quán)利。在環(huán)境治理工具選擇的啟動(dòng)階段，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定他們享有提出建議與意見(jiàn)、作出選擇和決定等權(quán)利；在環(huán)境治理工具選擇的運(yùn)行階段，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定他們享有收集、獲取、分析相關(guān)信息，申請(qǐng)聽(tīng)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者專家論證等權(quán)利；在環(huán)境治理工具選擇結(jié)束之后，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定他們享有評(píng)價(jià)環(huán)境治理工具選擇實(shí)效，反饋環(huán)境治理工具選擇中存在的不足，監(jiān)督環(huán)境治理工具選擇的合法性，針對(duì)受到不法侵害的權(quán)益提出申訴和救濟(jì)等權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署，其中，環(huán)境領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要維度。環(huán)境治理工具選擇效果的良窳直接反映且影響著環(huán)境治理能力的強(qiáng)弱，因此，在推進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化這一時(shí)代背景下，對(duì)我國(guó)環(huán)境治理工具選擇進(jìn)行優(yōu)化顯得尤為必要。我國(guó)環(huán)境治理工具選擇的理論、規(guī)范及實(shí)踐共同表明，其面臨科學(xué)性、正當(dāng)性等方面的困境?？朔@一困境，需要以“協(xié)同治理理論”為分析視角和解釋框架，運(yùn)用系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性思維，從環(huán)境治理工具選擇的原則、主體、工具、程序、規(guī)范等層面加以調(diào)適和完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理工具之間的良性互動(dòng)與有效整合。需要指出的是，囿于篇幅與能力，本文聚焦于環(huán)境治理工具選擇的普遍性議題，并針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題提出了宏觀和中觀層面的解決方案，只能算得上是一項(xiàng)初步性的研究。事實(shí)上，研究環(huán)境治理工具選擇的使命還遠(yuǎn)未完成，如文中涉及的工具選擇程序、選擇方法等議題都可單獨(dú)作為特定研究主題進(jìn)行更為細(xì)致深入的探討，對(duì)此，我們將另撰文分析。