成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系分析及優(yōu)化

王凌謹 王俊濤 詹 琳 張 華

（西華大學經(jīng)濟學院，四川 成都610039）

引言

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進新型城鎮(zhèn)化的首要任務。十九大報告明確提出“要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。四川省委要求成都市要立足吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模較大的發(fā)展實際，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，全面彰顯成都作為西部特大中心城市的開放性和包容性。雖然成都市近年建立了較完善的條件入戶和積分入戶“雙軌并行”的戶籍政策體系，有力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，但由于受戶籍、土地、社保和就業(yè)等制度的掣肘，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程推進十分緩慢。其主要原因在于相關政策制度更多是單獨存在的，沒有形成相互協(xié)調(diào)促進的政策體系，甚至存在相互干擾、妨礙和矛盾等現(xiàn)象，從而降低了政策體系的功能和作用。因此，進行成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系分析及優(yōu)化十分重要，有助于強化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系的協(xié)同集成效應，妥善解決進程推進緩慢的問題，有力促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效推動成都市經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

1.成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系存在的問題

1.1 戶籍入戶門檻設置較高

戶籍人口城鎮(zhèn)化率是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化身份變更的主要表現(xiàn)形式。成都市雖針對不同人群的具體特點提出了積分入戶、技能入戶、購房入戶、投靠入戶等系列落戶方式，但由于未考慮成都各區(qū)域吸引力狀況，沒針對主城區(qū)、副城區(qū)與衛(wèi)星城市三者功能定位的差異實施差別化戶籍制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于學歷技能普遍雙低，現(xiàn)行入戶政策對其而言是比較嚴苛的。從條件入戶來看，除執(zhí)行國家層面規(guī)定的23項政策外，還實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略4項政策，這對多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言是很難符合的；從積分入戶來看，社會保險繳納、個人貢獻、教育背景等指標的設定對其來說較高，讓他們難以取得規(guī)定積分，從而無法申領到城鎮(zhèn)戶籍，這既會降低市民化意愿，也會影響市民化推進進程。

1.2 社會保障制度不夠完善

完善的社會保障制度具有調(diào)節(jié)分配、安定生活、促進經(jīng)濟和穩(wěn)定社會等重要作用。雖然成都市出臺了一些保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益的政策，但社會保障制度并不夠完善。一是于2009年開始推行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的購買率未達到100%，繳費檔次、金額、年限、補貼標準以及補繳費時間、方式的設計沒有完全考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動性；二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在宣傳不夠到位、農(nóng)民認識不足、異地就醫(yī)結(jié)算報銷難、醫(yī)保報賬方式不便捷等問題；三是城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌辦法未充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作生活地點多變的特點，對“人人有醫(yī)?！焙汀氨ｋS人行”的落實不夠到位，在一定程度上削弱了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納醫(yī)保的意愿。因此，城鄉(xiāng)之間、城市之間的社保如何并軌、銜接和整合，會直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市定居的意愿，制約城鎮(zhèn)化的推進進程。

1.3 土地制度改革進展緩慢

農(nóng)村土地制度的改革不僅涉及農(nóng)民與土地的關系，也決定著勞動力和土地要素的流動方式。農(nóng)村承包經(jīng)營地、集體建設用地和宅基地的權益事關農(nóng)民的衣食住行，這些土地權益的確權登記發(fā)證關系到農(nóng)民能否放心外出務工就業(yè)和進城落戶。一是雖農(nóng)村土地已完成確權，但并沒有全部領到確權證。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不夠完善，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易市場處于試點階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不能充分享有土地流轉(zhuǎn)收益。三是農(nóng)村宅基地交易限制諸多，交易人群局限在本村村民之間，且不得用于非農(nóng)建設，交易價值大為降低。四是農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)存在制度不夠完善、行為不夠規(guī)范和收益分配不夠公平等情況。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進緩慢使得很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持觀望態(tài)度，不愿進城落戶，影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，無法釋放出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易價值，影響城鄉(xiāng)要素市場配置效率，削弱城鄉(xiāng)融合發(fā)展動力。

1.4 就業(yè)制度設計存在缺陷

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)能力和質(zhì)量有待提升，存在工資待遇低、勞動時間長、勞動條件差、雇傭關系不規(guī)范、權益維護困難等問題，這既制約了產(chǎn)業(yè)工人隊伍的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，增大了企業(yè)的用工成本，也削弱了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市積累財富的能力，降低了其融入城市的能力和意愿。原因在于城市就業(yè)制度、政策與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間存在轉(zhuǎn)換矛盾。一是難以完全獲得與市民平等的公共服務，處于城市管理和服務體系之外，在福利、勞保、休假、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面不能獲得正當權益保障。二是就業(yè)技能培訓難于落到實處，存在執(zhí)行責任不明、培訓投入不足、管理監(jiān)督不力等現(xiàn)象，導致就業(yè)技能培訓沒有落實。三是勞動權益受到侵害，如用工單位不簽訂勞動合同、同工不同酬、克扣拖欠工資、工傷認定難、無“五險一金”等。四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖長期在城市就業(yè)與居住，但在子女教育、社會保障和購房資格等方面未享受與市民同等待遇。城市公共服務的不均等增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動就業(yè)的成本，大大降低了落戶意愿。

1.5 政策制度之間不夠協(xié)調(diào)

市民化政策制度是加快推進新型城鎮(zhèn)化建設的基礎，而政策制度之間的協(xié)調(diào)配合和有機銜接是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受基本公共服務的保障。成都市作為大規(guī)模吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市，雖然在戶籍、社保、土地、就業(yè)等政策制度方面作出了推進市民化進程的頂層設計，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地政府部門的主體幫扶責任落實不夠到位，未能深入了解其切實需求，制定的政策制度之間存在不協(xié)調(diào)、不和諧甚至沖突的地方，使得政策制度之間無法形成集聚效應，市民化通道沒有切實暢通。一是戶籍政策不利于低學歷低技能的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市，不適應其家庭式遷移的發(fā)展趨勢；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享有與市民同等的就業(yè)權益，如失業(yè)登記、職業(yè)指導、就業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)資助、貸款補貼等；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房、醫(yī)療、子女教育等方面無法享受與市民同等的權益；四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權得不到有效維護。這些沒有得到足夠重視和明確的問題在一定程度上阻礙了市民化推進進程。

2.促進成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系優(yōu)化的建議

2.1 創(chuàng)新改革戶籍制度

戶籍獲得是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要標志，這不是一張簡單的紙，更是城市、市民及自身對其身份的劃歸、接納與認同，若其不能有效實現(xiàn)社會身份轉(zhuǎn)變，只能形成“候鳥式”城鄉(xiāng)往返局面。因此，成都市應高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍制度的創(chuàng)新改革問題，綜合考量城市勞動力需求和承載力，積極探索破解城市化和市民化困境的辦法，讓更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。一應大幅降低落戶門檻，適當放寬非五城區(qū)的落戶條件，按照單一或綜合指標的考量方式，如社保繳納年限、工作年限、就業(yè)穩(wěn)定性等指標，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。二應針對主城區(qū)、副城區(qū)和衛(wèi)星城市的特點，實行差別化落戶政策，為加快市民化和城市化進程創(chuàng)造條件。三應主動運用家庭式人口遷移規(guī)律，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭“鏈式”落戶辦理的條件和流程。只有讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，讓其成為市民，才能有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進市民化進程。

2.2 完善社會保障制度

社會保障制度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿的重要因素，不僅涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身及家庭，更關乎社會的和諧穩(wěn)定。成都市必須強化以人為本的管理理念，切實調(diào)研農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭的實際需求，不斷完善社會保障制度。一應加強基礎配套建設和公共服務建設，保障和提升城鎮(zhèn)的綜合承載能力和公共服務水平，吸納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，既要將其納入住房保障體系，也要落實醫(yī)療保險接續(xù)和城鄉(xiāng)醫(yī)保整合。二應立法規(guī)定用工單位至少為員工購買養(yǎng)老、醫(yī)療及工傷保險，實現(xiàn)應保盡保，同時切實加強監(jiān)管，嚴格督促落實，對于執(zhí)行不夠規(guī)范到位的，既要補齊補夠，也要堅決懲處。三應高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育問題，增加教育資源供給，建立靈活學習制度，健全學籍管理制度，全面放開異地高考限制，切實保障其子女平等享有受教育權。只有高度重視和維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權益，讓他們公平公正享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，才能有力加快促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。

2.3 確保土地權益落實

新型城鎮(zhèn)化建設的核心是以人為本，是人的城鎮(zhèn)化在而非土地的城鎮(zhèn)化。土地是農(nóng)民安身立命之本，而土地利益與戶口的掛鉤，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔憂失去農(nóng)村承包經(jīng)營地、集體建設用地和宅基地出讓、抵押、互換的相應權益，這阻礙了市民化進程。成都市應建立有效的農(nóng)地退出機制，健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場體系，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)村閑置資源價值。一應做好農(nóng)地確權頒證工作，賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營地和宅基地應有的使用權、交易權和收益權，維護進城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村享有的既有權益，消除后顧之憂。二應大力推動土地有償流轉(zhuǎn)和適度兼并，鼓勵簽訂長期承包合同，促進農(nóng)村土地集中經(jīng)營和規(guī)模化經(jīng)營，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。三應創(chuàng)新承包經(jīng)營權換社保、宅基地換城市住房的置換方式、途徑和流程，關鍵要建立讓其能享受到土地增值收益的機制，不應截留擠占其應有的土地權益。四應為進城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，實現(xiàn)其農(nóng)村合法權益（包括農(nóng)村集體“三資”）的保值增值。只有合理有效保障和維護好其農(nóng)地權益，他們才會毫無顧慮退出農(nóng)村落戶城鎮(zhèn)。

2.4 加強就業(yè)制度改革

穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關鍵，充足的就業(yè)崗位是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得勞動收入的重要保障。成都市應加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的支持力度，不斷增強其市民化的動能。一應注意建立健全公共就業(yè)服務機制，設立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)專項資金，切實保障其就業(yè)權益。二應注意促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)就業(yè)，切實做好失業(yè)登記、職業(yè)培訓、就業(yè)扶持等服務，拓寬轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)容納空間。三應注意大力實施創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的策略，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，落實免費評審、創(chuàng)業(yè)資助、項目補貼等優(yōu)惠政策。四應注意暢通舉報渠道，加強多部門聯(lián)合執(zhí)法，有效清查治理工資拖欠問題，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能按時足額領到工資。只有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權益得到切實保障，才能更好推進新型城鎮(zhèn)化，維護社會和諧穩(wěn)定。

2.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策工具

選擇并實施合理有效的市民化政策工具是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設目標的利器。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有多元性、復雜性、動態(tài)性的特點，因此成都市在選擇市民化政策工具時應始終立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程協(xié)同推進的實際。一應充分發(fā)揮政府部門的主導作用，深刻認識市民化的復雜性和艱巨性，充分考慮各方利益，多渠道征集建議，形成戰(zhàn)略性、前瞻性、針對性和實效性較強的政策體系。二應高度重視政策工具與政策環(huán)境的耦合關系，統(tǒng)籌兼顧，整體設計，充分考量政策之間的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，讓市民化政策多規(guī)合一，關聯(lián)互動，共同形成集聚效應。三應將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)基本公共服務保障范疇，加大對城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的支持力度，有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。四應切實維護進城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的合法權益，支持并引導他們依法自愿有償轉(zhuǎn)讓其擁有的農(nóng)村資產(chǎn)和權益。五應廣泛聽取意見和建議，不斷改進管理方式，提升基本公共服務質(zhì)量，優(yōu)化完善市民化政策。只有不斷增強市民化政策體系的針對性和實效性，才能有力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。

綜上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設不可或缺的重要人群。成都市新型城鎮(zhèn)化建設質(zhì)量和水平的提高離不開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有序推進，其市民化政策的主要問題在于體制機制改革滯后，管理制度創(chuàng)新不足，政策之間沒有形成合力，導致新型城鎮(zhèn)化推進進程緩慢。應特別注意發(fā)揮政府部門的主導作用，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的切身利益為出發(fā)點，加速戶籍、社保、土地、就業(yè)等制度的創(chuàng)新改革，營造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的良好環(huán)境，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭的城市融入水平，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設進程，為成都市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅強保障。