老年人權(quán)益法律保障的若干問題及對策探討

茹麗靜

（1.遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110036；2.大連大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116622）

近年來進入老齡化社會的國家數(shù)量不斷增多，我國便屬于其中代表。結(jié)合2021年上半年公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)可以了解到，我國60歲及以上人口占比已超過18.70%，65歲及以上的占比達到13.50%，數(shù)據(jù)說明我國已處于深度老齡化社會邊緣。2019年國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》將應(yīng)對老齡化提升為國家戰(zhàn)略。老齡化問題具有多元化表現(xiàn)，關(guān)系著我國政治、文化、經(jīng)濟、社會各方面的和諧發(fā)展，是涉及社會整體利益的重要問題。〔1〕如何有效保障老年人合法權(quán)益是落實積極應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略的核心之所在。

一、老年人權(quán)益法律保障之現(xiàn)實考察

隨著全面依法治國的深入推進，中國特色社會主義法律體系日臻完善，我國老年人權(quán)益保障立法也形成了以憲法核心并以相關(guān)法律為基礎(chǔ)，涉及老年人健康、福利、居家養(yǎng)老、社會參與等多項內(nèi)容的制度體系。尤其是專門保護老年人權(quán)益的《老年人權(quán)益保護法》，細致完善地規(guī)定了老年人所享有的社會保障、贍養(yǎng)與扶養(yǎng)、社會參與權(quán)等諸多權(quán)利，更好地保障了老年人權(quán)益，也更適合老齡社會法治建設(shè)需要。

地方各級政府出臺的地方性法規(guī)同樣在老年人權(quán)益保障中發(fā)揮著積極作用，結(jié)合各地區(qū)實際出臺的地方性法規(guī)更具針對性，如《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》明確采用養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化的標準。在行政法規(guī)、地方性法規(guī)支持下，老年人權(quán)益保障的法律體系更加完善，對保障老年人權(quán)益、推進老齡社會的法治化進程帶來了積極影響。

徒法不足以自行。老年人權(quán)益的有效保障不僅需要有立法保障更需要法律運行中的保障。圍繞不斷健全的社會救助制度進行分析可以發(fā)現(xiàn)，近年來城鄉(xiāng)“低?！?、五保供養(yǎng)及各類救助制度日漸完善，貧困老年人生活在我國經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展下更好得到保障，這與救助標準的健全和提升存在直接關(guān)聯(lián)，這類制度、標準進步所發(fā)揮的積極作用需要得到高度重視，執(zhí)法保障工作的支持也不容忽視?！?〕

在司法領(lǐng)域，審判機關(guān)通過大量舉措的應(yīng)用，在保護老年人權(quán)益方面取得了良好社會和司法效果。在司法判決中，“常回家看看”等內(nèi)容近年來大量涌現(xiàn)，對老年人的精神關(guān)懷得以在司法保障中體現(xiàn)。而在有老年人參與的民事訴訟中，調(diào)解制度發(fā)揮著重要作用。法院貫徹“調(diào)解為先、以和為貴”原則，為實現(xiàn)對老年人合法權(quán)益的充分保護并避免其社會關(guān)系惡化，首先開展調(diào)解，由于老年人的案件多屬于民事糾紛案件，主要涉及相鄰關(guān)系糾紛、離婚糾紛等內(nèi)容，案件的另一方多為老年人的親戚、鄰居、子女、朋友，因此應(yīng)用調(diào)解方式可將關(guān)系破裂風(fēng)險降到最低，在感情維系、新矛盾糾紛預(yù)防、老年人日后生活保障等方面也能夠發(fā)揮積極作用。在我國司法實踐中，在涉老年人案件結(jié)案方式上調(diào)解撤訴率極高，從《2019年度涉老民事案件審判白皮書》了解到，2019年9月1日至2020年8月31日，上海市靜安區(qū)人民法院法院受理涉老民事案件數(shù)量、審結(jié)數(shù)量均為1244件，同時存在高達58.8%的調(diào)解撤訴率〔4〕。

在涉老案件審判實踐中，我國法院對回訪的重視程度較高，通過及時跟進履行情況，案結(jié)事了得以更好實現(xiàn)，如無法做到案結(jié)事了，法院會負責積極引導(dǎo)案件進入執(zhí)行程序。法院在涉老案件執(zhí)行過程中更多采用說服教育方法，同時指出不履行的會被納入失信被執(zhí)行人名單并采取限制高消費措施，嚴重的還需要拘留罰款并追究刑事責任，老年人權(quán)益能夠由此獲得最大程度保障。在現(xiàn)階段司法實踐中，老年人案件的立案、審理、執(zhí)行均能夠獲得法院司法審判機關(guān)的優(yōu)先處理待遇，同時允許有困難的老年人申請緩減免訴訟費繳納。

由此可見，我國老年人權(quán)益保障在立法保障、執(zhí)法保障、司法保障方面均有所體現(xiàn)，老年人權(quán)益法律保障體系初步形成。

二、老年人權(quán)益法律保障之問題呈現(xiàn)

（一）法律規(guī)定滯后于老年人權(quán)益保護需求

《憲法》作為國家根本大法，規(guī)定了老年人享有獲得國家社會物質(zhì)幫助的權(quán)利，涉及老年人享有醫(yī)療衛(wèi)生、社會救濟、社會保險等方面的權(quán)益保障內(nèi)容，但隨著社會與經(jīng)濟的快速發(fā)展，空巢老人數(shù)量不斷提升，《憲法》規(guī)定僅限于老年人物質(zhì)生活的滿足，難以滿足老年人精神文化生活和社會參與方面的權(quán)利保護需求。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升和人民預(yù)期壽命的延長，老年人憑借其社會參與能力和豐富工作經(jīng)驗仍能夠在社會中發(fā)揮余熱，這對于滿足老年人精神需求、推動老年人融入社會起到積極作用。同樣《老年人權(quán)益保護法》也存在滯后性缺陷無法滿足不同老年人群體權(quán)益的需求。近年來老年人訴子女履行陪護、探望等精神贍養(yǎng)義務(wù)的案件數(shù)量持續(xù)提升，但在可量化操作標準缺乏制約下，相關(guān)規(guī)定無法落實?，F(xiàn)階段我國存在數(shù)千萬失能老人且該群體數(shù)量仍在持續(xù)提升，而既有保險制度在保障該群體方面存在欠缺，老年人長期照護制度缺失帶來嚴重負面影響。我國政府部門鼓勵社會力量為老年人提供服務(wù)，但由于相關(guān)服務(wù)標準和規(guī)范尚未出臺，相關(guān)糾紛處理受到影響。

（二）老年人權(quán)益保障效果受限

由于受到立法方面不足影響，老年人權(quán)益保障實際效果也容易受到限制。作為司法實踐難題，老年人權(quán)益保障中的精神贍養(yǎng)問題向來受到重視。對于老年人群體來說，老年人不僅需要得到物質(zhì)保障，精神陪伴同樣屬于其晚年生活的重要組成部分，這就使得很多父母將子女告上法庭，僅提出“要求子女經(jīng)常回家看望”的要求。而《老年人權(quán)益保護法》中“家庭成員需要關(guān)心老年人精神需求……經(jīng)常看望老年人”的倡導(dǎo)性、原則性規(guī)定并未界定“經(jīng)常”概念，老年人的相應(yīng)救濟途徑也未能明確，這種“?；丶铱纯础睏l款在法律實踐中往往流于形式。在精神贍養(yǎng)執(zhí)行的實踐中，子女如無意贍養(yǎng)和陪伴，強行要求其贍養(yǎng)很容易取得反的效果，如子女拒絕履行判決，老年人往往不會選擇申請強制執(zhí)行，這就導(dǎo)致判決不具備意義，而如果老年人選擇強制執(zhí)行，涉及人身和道德層面的精神贍養(yǎng)判決如何強制開展也無法界定，強制執(zhí)行在立足于精神滿足的精神贍養(yǎng)方面無法達成預(yù)期目的。

現(xiàn)階段老年人權(quán)益涉及的部門較多，多個部門往往需要共同協(xié)作，但受到部門間職能混亂等因素影響，多家管、無人管等問題很容易出現(xiàn)，分工不明下相關(guān)部門往往相互推諉、費時費力的工作，這對老年人維權(quán)造成極大限制。如老年人養(yǎng)老保險需要涉及民政、勞動、財政等部門，在無法找到經(jīng)管部門的情況下，老年人權(quán)益自然無從保障?，F(xiàn)階段我國法律未能統(tǒng)一老年人權(quán)益保障執(zhí)法機構(gòu)，這就使得老年人權(quán)益相關(guān)問題處理往往存在復(fù)數(shù)執(zhí)法主體，如國務(wù)院負責決定國務(wù)院出臺的相關(guān)法規(guī)，各地區(qū)政府屬于地方性老年人權(quán)益保障辦法的執(zhí)法主體，在冗雜的執(zhí)法主體影響下，老年人權(quán)益保障工作往往無人負責。

（三）權(quán)益保障制度配套不足

舉證責任分配不當對老年人權(quán)益法律保障帶來的負面影響較為深遠，這是由于老年人權(quán)益主要在行政和民事領(lǐng)域集中，如老年人在行政訴訟中多進行養(yǎng)老金、撫恤基本生活資金的追索，相較于行政部門，老年人多處于弱勢地位，由于強勢的社會資源缺乏，老年人很多時候無法取得有利證據(jù)材料，行政部門更多掌握材料便使得屬于弱勢群體的老年人無法抗衡。而圍繞民事訴訟進行分析可以發(fā)現(xiàn)，身體機能下降的老年人往往無法在訴訟中長時間周旋，如保險爭議涉及的勞動仲裁處理往往存在較長的訴訟時限，老年人往往需要在材料收集過程中大量耗費精力，這對其精神和身體帶來的雙重壓力必須得到重視；在老年人法律援助工作方面，權(quán)益保障制度配套問題也需要得到重視，受不平衡地區(qū)發(fā)展影響，差異較大的各地法律援助機構(gòu)對老年人權(quán)益保障帶來的影響較為深遠，如經(jīng)濟較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)存在較為充足的人員和機構(gòu)，經(jīng)濟欠發(fā)達的西北部地區(qū)則相反，在同時存在的經(jīng)費缺乏等問題制約下，權(quán)益保障制度落實會受到較大限制〔5〕。

三、老年人權(quán)益法律保障問題之對策因應(yīng)

（一）完善老年人權(quán)益保障的法律規(guī)范

為解決老年人權(quán)益法律保障問題，需要設(shè)法完善老年人權(quán)益保障立法。我國《憲法》應(yīng)關(guān)注；老年人享受社會福利、社會參與相關(guān)的權(quán)利，其他法律需要對《憲法》規(guī)定予以延伸和細化，更好地保護老年人權(quán)益。

在具體老年人權(quán)益保障立法實踐中，可結(jié)合《老年人權(quán)益保護法》和《民法典》的相關(guān)內(nèi)容，從社會保障立法入手，開展老年保健、家庭贍養(yǎng)、社會救濟等專門服務(wù)于老年人群體的法律制定。老年人社會優(yōu)待及社會參與相關(guān)立法也需要健全，保證老年人充分融入社會，最大化該群體的社會價值，如開展老年人相關(guān)的社區(qū)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、事業(yè)發(fā)展、繼續(xù)教育及老年福利等法律制定。

老年人權(quán)益法律保障還需要聚焦地方性法規(guī)的完善，考慮到我國不同地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展差異較大，因此需要因地制宜保障老年人權(quán)益，各地區(qū)立法機關(guān)需要以法律為指導(dǎo)，結(jié)合實際情況展開相關(guān)地方政府法規(guī)、規(guī)范規(guī)定的制定。老齡化程度的不斷提升使得我國涉老問題日漸復(fù)雜，因此各地區(qū)必須認識到單純依靠中央法規(guī)在老年人合法權(quán)益保障上的“力有不足”，各地區(qū)必須做好本地區(qū)涉老地方性法規(guī)的制定和完善。

（二）健全老年人權(quán)益司法保障

為實現(xiàn)老年人權(quán)益司法保障的健全，可從老年法庭的推廣入手。作為較為特殊弱勢群體，老年人的年齡、健康狀況、受教育程度往往會給其自身權(quán)益保障帶來負面影響，因此本文建議設(shè)立專門的老年人法庭進行涉老案件審理。我國很多地區(qū)開始設(shè)立老年合議庭，涉老案件審理的針對性提升顯著，專門的老年法庭也開始在部分城市的基層法院開設(shè)，如青島、南京，這類實踐取得了良好法律和社會效果，具備較高推廣價值?！?〕各地應(yīng)積極結(jié)合老年法庭的成功經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)老年法庭在全國的推廣，更好維護老年人合法權(quán)益。值得注意的是，作為專門用于解決老年人法律糾紛的機構(gòu)，老年法庭必須符合老年人的精神和物質(zhì)需求，同時考慮該群體特殊身體狀態(tài)，以此提供能夠較好被老年人群體接受的訴訟制度。

此外，相關(guān)部門還需重視司法引導(dǎo)，關(guān)注不知道如何維權(quán)、不知道自身被侵權(quán)的老年人群體，設(shè)法提供及時、正確的司法引導(dǎo)服務(wù)，降低老年人維權(quán)難度，保證老年人群體能夠進一步加深對自身權(quán)益的了解和重視。司法引導(dǎo)不僅僅需要關(guān)注訴訟指導(dǎo)，同時需要采用能夠較好被老年人群體接受的方式，如與老年人在訴訟前開展充分交流，優(yōu)先將老年人引入調(diào)解中心，這對老年人訴訟負擔減輕、案件分流能夠帶來積極影響，同時能夠有效提升案件結(jié)案質(zhì)量。

（三）優(yōu)化老年人權(quán)益執(zhí)法保障

為解決上文提及的老年人維權(quán)專門執(zhí)法主體缺失問題，監(jiān)督和執(zhí)法部門的統(tǒng)一極為關(guān)鍵，因此本文建議設(shè)立獨立、統(tǒng)一的老年人權(quán)益保障監(jiān)督和執(zhí)法部門保證老年人權(quán)益保障執(zhí)法實踐更好做到“有法必依”，避免部門間矛盾并做好對機構(gòu)的精簡，以此夯實老年人權(quán)益保障基礎(chǔ)。如老年人的養(yǎng)老保險不應(yīng)分散由勞動保障、工會、保險等多個部門，而是需要由勞動保障部門直接執(zhí)行，這對于快速鎖定維權(quán)單位、節(jié)省維權(quán)時間極為重要，老年人維權(quán)無門問題也能夠同時規(guī)避。在監(jiān)督老齡事業(yè)發(fā)展方面，同樣需要設(shè)法統(tǒng)一監(jiān)督部門，現(xiàn)階段我國部分地方政府不僅負責老年人權(quán)益保障相關(guān)法律文件的制定，同時還負責相關(guān)工作的監(jiān)督，這很容易導(dǎo)致老年人權(quán)益保障公平性被破壞，而通過統(tǒng)一監(jiān)督部門的建設(shè)，相關(guān)缺陷可以有效彌補，

（四）健全老年人權(quán)益保障配套制度

完善法律援助工作也能夠在老年人權(quán)益保障配套制度健全中發(fā)揮積極作用，這種健全需要聚焦各地區(qū)發(fā)展差異，做好法律援助機構(gòu)設(shè)置優(yōu)化和法律援助后勤保障支援強化。法律援助機構(gòu)設(shè)置優(yōu)化需要在國家的主導(dǎo)下進行，同時需要關(guān)注社會力量的充分利用，國家司法部門需要充分利用已經(jīng)建成的法律援助機構(gòu)，向各地區(qū)法律援助機構(gòu)的建設(shè)提供支持，倡導(dǎo)法律援助機構(gòu)資源充足地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)提供幫助、支援，同時需要推廣兼職與專職法律援助人員結(jié)合的法律援助模式。法律援助后勤保障支援的強化同樣需要引起重視，該工作需關(guān)注為老年人群體解答相關(guān)疑問，同時提供免費訴訟、仲裁等服務(wù)，相關(guān)實踐需要得到充足資金保障，這關(guān)系著法律援助的質(zhì)量和效果。因此，政府需要加大法律援助相關(guān)投入，同時充分引入社會力量，充分依靠社會力量，相關(guān)公益平臺應(yīng)在其中發(fā)揮自身作用，中國法律援助基金會便屬于其中代表，在接受社會捐贈的同時，還需要倡導(dǎo)公證處、律師事務(wù)所等法律專業(yè)機構(gòu)為老年人群體提供免費法律援助服務(wù)。

四、結(jié)語

老年人權(quán)益法律保障是解決人口老齡化問題的重要抓手?，F(xiàn)階段我國老年人權(quán)益保障仍存在一些問題，這些問題與我國相關(guān)法律缺失、法律實施受限、制度配套不完善有著一定關(guān)聯(lián)。為實現(xiàn)對老年人權(quán)益的有效保障，應(yīng)從完善老年人權(quán)益立法保障、健全老年人權(quán)益司法保障、優(yōu)化老年人權(quán)益執(zhí)法保障、健全老年人權(quán)益保障配套制度等方面入手，完善法律規(guī)范、推廣老年法庭、保證老年人群體正確認識調(diào)解和訴訟、統(tǒng)一監(jiān)督和執(zhí)法部門、完善法律援助工作等內(nèi)容均是關(guān)鍵。作為關(guān)系國計民生的大事，老年人權(quán)益保障必須得到更高程度重視，只有全社會共同努力，老年人權(quán)益保障實踐才能夠取得預(yù)期成果。