在新的歷史起點上推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)評估的法治化新發(fā)展

雷浩偉，廖秀健

（1.重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心，重慶401120；2.西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶401120）

2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上宣布，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”［1］。以黨內(nèi)法規(guī)評估為重要構(gòu)成的黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系占據(jù)重要一隅，取得了卓有成效的發(fā)展。繼2012年5月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）明確提出對執(zhí)規(guī)情況、實施效果開展評估，至2019年9月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）初步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)評估的主體構(gòu)成、計劃安排、范圍對象、方式方法以及報告形成等評估要件［2］，黨內(nèi)法規(guī)評估體系日趨完備，其法制化建設(shè)走上了正軌，法治化發(fā)展方興未艾。

黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)站在了新的歷史起點上，其制度框架的周延、實施效能的提升需要目標(biāo)更長遠(yuǎn)、法治化水平更高的評估加以保障。當(dāng)前，部分省、市、自治區(qū)通過多輪黨內(nèi)法規(guī)評估工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗、拓展深化，亦有少數(shù)省、市、自治區(qū)通過制定“實施評估辦法”對評估的實體和程序要件予以制度化規(guī)范。實踐的迫切需求既依賴黨內(nèi)法規(guī)評估朝著更為科學(xué)、規(guī)范的法治化方向努力，也需要理論研究予以切實回應(yīng)。然而，現(xiàn)有研究存在脫離了黨內(nèi)法規(guī)評估工作的實然本貌，未能回應(yīng)其法治化建設(shè)的問題。對此，本文將研究視角回歸至黨內(nèi)法規(guī)評估本體，從內(nèi)涵闡釋、制度解構(gòu)、類型重塑和機(jī)制創(chuàng)新四維入手，探究黨內(nèi)法規(guī)評估的法治化新發(fā)展圖景，以期為中國共產(chǎn)黨第二個百年奮斗目標(biāo)征程中黨內(nèi)法規(guī)體系的高質(zhì)量發(fā)展提供建議。

一、內(nèi)涵闡釋：黨內(nèi)法規(guī)評估的法治意蘊及其內(nèi)核

（一）價值內(nèi)核：黨內(nèi)法規(guī)評估法治化的目標(biāo)追求

黨內(nèi)法規(guī)評估法治化是以法治思維為精神指導(dǎo)、以法治方式為實踐方法，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)評估制度、規(guī)范評估程序、完善評估標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化評估機(jī)制并提升評估效能，涉及評估體系的法制化以及評估能力的法治化兩大層面。

1.黨內(nèi)法規(guī)評估體系的法制化

黨內(nèi)法規(guī)評估法治化的前提是其體系的法制化，即建立健全黨內(nèi)法規(guī)評估制度體系，加強制度引領(lǐng)與制度保障，分為三個維度：一是黨內(nèi)法規(guī)評估制度的創(chuàng)制完善。通過制定專門的規(guī)定、辦法和意見等文件系統(tǒng)規(guī)范評估的主體客體、操作程序、方式方法和責(zé)任歸屬等內(nèi)容，確保評估工作有規(guī)可依、有章可循。二是評估制度的銜接配合。通過不同環(huán)節(jié)和不同領(lǐng)域等配套制度的保障，推動評估同制度制定、修繕、清理和解釋之間貫通聯(lián)動，形成銜接通暢的黨內(nèi)法規(guī)評估制度網(wǎng)絡(luò)。三是評估制度的優(yōu)勢發(fā)揮。在上述兩者的基礎(chǔ)上確保制度體系內(nèi)容相互協(xié)調(diào)、功能相互輔助，為其優(yōu)勢的發(fā)揮革除體制機(jī)制的弊端和障礙。

2.黨內(nèi)法規(guī)評估能力的法治化

黨內(nèi)法規(guī)評估發(fā)揮著服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制實施、監(jiān)督執(zhí)規(guī)責(zé)任履行的綜合治理能力，這些能力的法治化是黨內(nèi)法規(guī)評估法治化的核心，包含三個方面內(nèi)容：一是黨內(nèi)法規(guī)評估程序的完善。通過暢通渠道、規(guī)范流程、確立標(biāo)準(zhǔn)等方式確保多元評估主體有序、便利參與，凝聚各方力量推動評估工作廣泛而深入的進(jìn)行，確保評估主體能夠充分發(fā)揮其能力。二是評估機(jī)制的優(yōu)化。通過協(xié)調(diào)評估主體與客體、環(huán)境、制度、方式等之間的關(guān)系，推動各評估要素的高速流轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)配合，確保評估客體能夠適應(yīng)評估環(huán)境，契合評估主體的評估需求。三是評估結(jié)果的運用。將評估結(jié)果充分且有效地運用在黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋各個維度，通過壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任以提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力和實施效果，確保評估結(jié)果落地落實且卓有成效。

（二）功能內(nèi)核：黨內(nèi)法規(guī)評估法治化的作用發(fā)揮

站在新的歷史起點上，為進(jìn)一步提升中國共產(chǎn)黨治國理政、管黨治黨的法治化水平，必須實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系從“比較完善”向“更加完善”的發(fā)展，推動黨內(nèi)法規(guī)體系走上法治的新臺階。黨內(nèi)法規(guī)評估法治化重在評估形式和內(nèi)容的法治健全，其中，法治功能的達(dá)成是其法治化的旨?xì)w。黨內(nèi)法規(guī)評估法治化的功能集中彰顯在兩個層面：一是制定層面的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容規(guī)范的“良法”之完善，二是執(zhí)行層面的黨內(nèi)法規(guī)權(quán)力責(zé)任的“善治”之監(jiān)督。

1.查漏補缺，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展的法治引領(lǐng)

如何尋出當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部不周延、執(zhí)行不嚴(yán)格以及外部不協(xié)調(diào)的癥結(jié)所在，是黨內(nèi)法規(guī)評估法治功能的重心，具體包含三個方面的法治功能：一是黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制層面的法治完善。通過系統(tǒng)全面的評估工作檢視黨內(nèi)法規(guī)在理念、形式和內(nèi)容等方面存在的制定缺陷，尤其是彌補黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的不足，提供黨內(nèi)法規(guī)自我完善的內(nèi)生動力以推動其創(chuàng)新發(fā)展。二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行層面的法治保障。通過對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程和效果的考察評價，發(fā)現(xiàn)并掃清執(zhí)規(guī)阻礙，明晰并強化執(zhí)規(guī)重心，協(xié)調(diào)不同黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)聯(lián)以糾正執(zhí)行沖突。三是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃層面的法治推動。通過評估服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋的完善，將評估發(fā)現(xiàn)的問題和建議作為黨內(nèi)法規(guī)未來長中短期規(guī)劃的參考和依據(jù)，同時通過黨內(nèi)法規(guī)的頂層規(guī)劃推動黨對各方面事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的前瞻性，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)國家法治建設(shè)的內(nèi)在功能。

2.明責(zé)督行，嚴(yán)格黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行權(quán)責(zé)的法治規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)評估對象是執(zhí)規(guī)情況和施規(guī)效果，其法治化的核心功能在于通過評估壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任，進(jìn)而規(guī)范執(zhí)規(guī)權(quán)力并提升執(zhí)規(guī)效能。實現(xiàn)動態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)實施的上下貫通、內(nèi)外聯(lián)動，切實解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難、適用難等問題，需要充分發(fā)揮評估之于黨內(nèi)法規(guī)實施的重要功能，可從三個角度加以理解：一是明晰執(zhí)規(guī)責(zé)任的法治邊界。作為責(zé)任倒查機(jī)制，通過評估可研判執(zhí)規(guī)責(zé)任劃分是否合理、落實是否到位，進(jìn)而明晰執(zhí)規(guī)責(zé)任歸屬并確保其落實到人、精準(zhǔn)到位。二是加強執(zhí)規(guī)權(quán)力的法治監(jiān)督。執(zhí)規(guī)權(quán)力的有效行使是黨內(nèi)法規(guī)實施效能提升的關(guān)鍵所在，通過評估可發(fā)現(xiàn)黨組織和黨員干部執(zhí)規(guī)是否存在越位、錯位和缺位，進(jìn)而規(guī)范權(quán)力運行并確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一。三是提升執(zhí)規(guī)效果的法治效能。通過評估發(fā)現(xiàn)執(zhí)規(guī)實效與目標(biāo)之間的偏差，進(jìn)而矯正偏差、規(guī)范運行并加強保障，從整體上提升黨內(nèi)法規(guī)實施的治理效能。

二、制度解構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)評估的制度框架及其優(yōu)勢

黨內(nèi)法規(guī)評估制度的建設(shè)完善是其法治化的基本前提，而相關(guān)制度優(yōu)勢的發(fā)揮則是黨內(nèi)法規(guī)評估法治效能實現(xiàn)的重要保障。一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估的從無到有，對應(yīng)著相關(guān)制度建設(shè)從模糊表述到明確規(guī)范的變化發(fā)展，其實質(zhì)反映的是黨內(nèi)法規(guī)評估法定地位的鞏固和確立；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估的由淺入深，意味著黨內(nèi)法規(guī)評估制度從框架搭建到貫徹落實的穩(wěn)步推進(jìn)，其本質(zhì)是黨內(nèi)法規(guī)評估制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

（一）黨內(nèi)法規(guī)評估的制度發(fā)展及其階段演變

對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實施效果的監(jiān)督、檢查是我們黨加強自身制度建設(shè)的重要工作組成。概言之，黨內(nèi)法規(guī)評估的制度建設(shè)歷經(jīng)“萌芽—確立—發(fā)展—強化”四個階段。

一是萌芽階段。早在1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》便蘊含了對黨內(nèi)法規(guī)文本和效果評估加以完善的建設(shè)思路，其在黨內(nèi)法規(guī)的“發(fā)布和適用”規(guī)范條文中明確了“制定試行—發(fā)現(xiàn)不足—修改健全—正式發(fā)布”的建設(shè)思路，試行機(jī)制意味著在固定時段內(nèi)執(zhí)規(guī)情況的反饋以及修規(guī)可能的衡量，這與評估異曲同工。二是確立階段。作為黨內(nèi)立規(guī)根本依據(jù)的《條例》首次明確了評估的功能定位及其主客觀要件，并將其單獨置于“備案、清理與評估”章節(jié)予以強化，此舉在很大程度上貫通了評估同“立備改廢”之間的銜接。三是發(fā)展階段。伴隨著黨內(nèi)法規(guī)評估制度的確立，評估體制機(jī)制、程序規(guī)范等內(nèi)容也逐漸完善，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《綱要》）和中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）兩部黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)一步明晰了評估時機(jī)，細(xì)化了評估對象，并對評估結(jié)果的運用加以規(guī)范。四是強化階段。以《條例》的修訂和《規(guī)定》的出臺為標(biāo)志，此時評估的功能在修訂后的《條例》中明確歸屬為黨內(nèi)法規(guī)實施的“保障”環(huán)節(jié)，《規(guī)定》除了細(xì)化評估的計劃、范圍、方式和報告等的內(nèi)容和程序外，也進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)作為法定評估主體進(jìn)而集中并壓實評估權(quán)責(zé)，評估與執(zhí)規(guī)責(zé)任的督查考核相掛鉤，其地位和作用進(jìn)一步提升。

（二）黨內(nèi)法規(guī)評估的制度優(yōu)勢及其效能實現(xiàn)

當(dāng)前，數(shù)量有限的黨內(nèi)法規(guī)評估制度雖未形成嚴(yán)密的制度體系，但在其宏觀指引下，部分地方先試先行、穩(wěn)步推進(jìn)，如四川、廣西等地制定有專門的“黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法”，重慶、福建等地也根據(jù)地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要部署了多輪黨內(nèi)法規(guī)評估工作。黨內(nèi)法規(guī)評估的制度優(yōu)勢在實踐中逐漸轉(zhuǎn)化為服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的治理效能。

其一，制度剛性與彈性相結(jié)合。處于黨內(nèi)法規(guī)評估探索完善階段，既需要明文的制度確立其法定地位，也必須考慮制度試行期間容錯和創(chuàng)新的彈性可能。評估是黨內(nèi)法規(guī)制定與執(zhí)行提質(zhì)增效的剛需，然其在實踐中的具體操作存有很大的自由裁量空間，相關(guān)制度并未予以刻板的程序約束，而是授權(quán)評估主體大膽探索，以此充分激發(fā)其內(nèi)部能動性、創(chuàng)新性。

其二，制度嵌入與協(xié)調(diào)相統(tǒng)一。評估并非目的，而是一種過程完善和效能提升的治理機(jī)制，這就決定了評估必須與其他環(huán)節(jié)相銜接?，F(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評估的規(guī)范內(nèi)容大都嵌入在制定、執(zhí)行和解釋等相關(guān)制度中，此舉雖然在一定程度上削弱了黨內(nèi)法規(guī)評估的獨立性，但以銜接嵌入的方式極大地保障了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，這有利于評估成果的充分運用，確保評估效能在制定、執(zhí)行和解釋等多個維度充分實現(xiàn)。

其三，全面性與針對性協(xié)同?，F(xiàn)有制度明確了執(zhí)規(guī)情況、施規(guī)效果作為評估對象的宏觀范疇，同時又強調(diào)了對準(zhǔn)則、條例等高位階的黨內(nèi)法規(guī)和試行、修改等待完善的黨內(nèi)法規(guī)予以著重評估，以及突出壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任的重心偏向，此舉既對評估工作的全局予以考量，也有針對性地強化了評估任務(wù)和目標(biāo)，提升了評估之于修規(guī)質(zhì)量和執(zhí)規(guī)效果雙重提升的功用。

其四，常態(tài)化與靈活化并重?，F(xiàn)有制度通過規(guī)范評估時機(jī)、范圍等推動了評估工作的常態(tài)化，同時也明確了對執(zhí)行過程中阻礙多、意見大的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估的靈活觸發(fā)機(jī)制，此舉有力提升了評估之于應(yīng)對重大、突發(fā)事項的機(jī)動功能。同時，這種評估制度優(yōu)勢還能確保黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)穩(wěn)定性和實踐變動性的統(tǒng)一，在鞏固其體系框架的同時推動其向前發(fā)展。

然而，現(xiàn)有制度雖對黨內(nèi)法規(guī)評估的整體框架予以明晰，但尚未出臺一部專門規(guī)范評估工作的高位階黨內(nèi)法規(guī)，評估制度體系尚未健全，實踐中的評估工作缺少強有力的制度約束和保障，以致可能出現(xiàn)形式化、片面化評估等問題，地方黨內(nèi)法規(guī)評估工作的開展也因缺少統(tǒng)一規(guī)范而可能出現(xiàn)執(zhí)行不當(dāng)，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能受阻。

三、類型重塑：黨內(nèi)法規(guī)評估的類型區(qū)分及其應(yīng)用

（一）過程導(dǎo)向的類型區(qū)分：黨內(nèi)法規(guī)評估的階段應(yīng)用

過程導(dǎo)向下的黨內(nèi)法規(guī)評估分為實施前、中、后三大類型，這一劃分為學(xué)界所廣泛認(rèn)同，也與立法評估的階段劃分相類似。因此三種評估類型為學(xué)界所周知，故本文不對其概念內(nèi)涵予以重復(fù)闡述，而僅對其實踐應(yīng)用的側(cè)重和法治完善的要點予以分析。

1.實施前評估：重在評估制定質(zhì)量及其與備案審查制度的銜接

黨內(nèi)法規(guī)實施前評估亦可稱為制定評估，其重在黨內(nèi)法規(guī)制定文本內(nèi)容自身的合法性、合理性及其與外部其他國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性、銜接性的綜合評價，而黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之前的備案審查工作恰好也以此為核心內(nèi)容。因此，應(yīng)加強實施前評估與黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的銜接，既要在整個法治框架下尋求二者之間的制度貫通渠道，也需要各有側(cè)重地加以完善，如備案審查應(yīng)從法理角度側(cè)重檢視其立規(guī)的形式和內(nèi)容要件，而實施前評估則應(yīng)從情理角度側(cè)重審視其立規(guī)的潛在問題和預(yù)期效果，以充分發(fā)揮實施前評估的前瞻預(yù)測功能。

2.實施中評估：重在評估執(zhí)行過程及其與執(zhí)規(guī)責(zé)任制度的銜接

黨內(nèi)法規(guī)實施中評估亦可稱為執(zhí)行評估，其重在對黨組織和黨員干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程的規(guī)范性和結(jié)果的實效性進(jìn)行全方位的評判，《規(guī)定》將其納為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制度的重要部分。執(zhí)規(guī)責(zé)任的履行事關(guān)執(zhí)規(guī)目標(biāo)的實現(xiàn)，實施中評估與執(zhí)規(guī)責(zé)任制度的銜接應(yīng)注重兩個方面：一是明確實施后評估的責(zé)任主體，通過壓實責(zé)任確保其法治監(jiān)督功能的發(fā)揮；二是強化對主要執(zhí)規(guī)部門和關(guān)鍵人員履責(zé)情況的評估，確保其找準(zhǔn)關(guān)鍵、對癥下藥。

3.實施后評估：重在評估施規(guī)結(jié)果及其與解釋清理制度的銜接

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估亦可稱為綜合評估，其重在對黨內(nèi)法規(guī)實施的整體實效進(jìn)行考量進(jìn)而發(fā)現(xiàn)影響黨內(nèi)法規(guī)治理效能發(fā)揮的癥結(jié)。作為兜底性的末端工作，實施后評估傾向于將發(fā)現(xiàn)的問題通過發(fā)布解釋、制定配套制度以及修改、廢止等途徑落實評估結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估與解釋清理制度的銜接最為密切，其紐帶作用便在于此：一是通過評估能夠發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容模糊、沖突等問題，進(jìn)而可運用解釋加以明晰，并通過清理加以互補性的修正［3］；二是實施后評估能夠在實施前、中評估的基礎(chǔ)上，綜合考量整個黨內(nèi)法規(guī)實施過程，對前述評估發(fā)現(xiàn)的重點問題進(jìn)行回頭檢視，提升評估的整體性和連貫性。

（二）結(jié)果導(dǎo)向的類型區(qū)分：黨內(nèi)法規(guī)評估的功能應(yīng)用

上述傳統(tǒng)的過程導(dǎo)向的黨內(nèi)法規(guī)評估類型區(qū)分，雖能根據(jù)不同階段的任務(wù)側(cè)重對評估工作予以針對性的法治完善，但不足以凸顯評估的實然功能，難以滿足評估能力法治化的優(yōu)化需求。實踐中的黨內(nèi)法規(guī)評估功能各有側(cè)重，不能一概而論。以重慶市2016年和2019年開展的兩次黨內(nèi)法規(guī)評估工作為例，2016年評估重在將評估結(jié)果應(yīng)用于執(zhí)規(guī)責(zé)任的督查考核［4］；2019年評估則重在發(fā)現(xiàn)執(zhí)規(guī)阻礙和限制因素并提供建議［5］。以結(jié)果運用為導(dǎo)向的不同類別的黨內(nèi)法規(guī)評估，其法治化的關(guān)鍵在于充分重視并發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)評估的監(jiān)督、反饋和服務(wù)功能。

1.限權(quán)督責(zé)評估：重在壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任、規(guī)范權(quán)力運行

評估即監(jiān)督。在新的歷史起點上推動黨內(nèi)法規(guī)評估法治化，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮評估之于壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任、規(guī)范權(quán)力運行的功能。制度的生命力在于執(zhí)行，通過評估發(fā)現(xiàn)執(zhí)規(guī)責(zé)任履行的問題作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部崗位考核內(nèi)容加以應(yīng)用，可有效規(guī)范執(zhí)規(guī)權(quán)責(zé)的行使，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度和效果。限權(quán)督責(zé)本身就是法治的內(nèi)在功能要義，其功能發(fā)揮需重視以下三點：一是評估主體應(yīng)由熟悉執(zhí)規(guī)內(nèi)容和要求的制規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)者共同構(gòu)成，評估程序也應(yīng)根據(jù)被評對象的執(zhí)規(guī)過程和條文進(jìn)行調(diào)適；二是明晰執(zhí)規(guī)責(zé)任清單并據(jù)此設(shè)計評估指標(biāo)，確保評到“要害”；三是重視評估同黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨建和法治建設(shè)等考察評價相結(jié)合，既拓寬評估結(jié)果運用的渠道，又多方聯(lián)動、多責(zé)并督形成合力以更好地貫徹黨內(nèi)法規(guī)實施。

2.解意詢問評估：重在動態(tài)跟蹤反饋、聽取意見建議

評估即反饋。在新的歷史起點上推動黨內(nèi)法規(guī)評估法治化，應(yīng)當(dāng)廣泛運用評估之于動態(tài)跟蹤反饋、聽取意見建議的功能。黨內(nèi)法規(guī)的貫徹不僅需要壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任，也需要對執(zhí)行環(huán)節(jié)和實施影響等進(jìn)行全方位、靈活化的檢視，以精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)制規(guī)、執(zhí)規(guī)、司規(guī)、釋規(guī)和學(xué)規(guī)的盲點、難點和堵點所在，并予以解決。黨內(nèi)法規(guī)評估的反饋功能是最基本的功能，其功能實現(xiàn)關(guān)鍵在以下三個方面：一是通過調(diào)閱資料、函詢等掌握一手的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳和總體落實情況，避免主觀臆斷；二是通過實地走訪、觀察等全方位審視黨內(nèi)法規(guī)實施所引起的社會影響和環(huán)境改變，避免片面了解；三是取之于民、用之于民，通過對執(zhí)規(guī)責(zé)任單位和人員的座談交流發(fā)現(xiàn)執(zhí)行阻礙及其原因，面向廣大黨員和群眾征求意見并予以反饋，避免刻板推進(jìn)。

3.查漏補缺評估：重在服務(wù)制度建設(shè)、完善頂層規(guī)劃

評估即服務(wù)。在新的歷史起點上推動黨內(nèi)法規(guī)評估法治化，應(yīng)當(dāng)重點加強評估之于服務(wù)制度建設(shè)、完善頂層規(guī)劃的功能?！毒V要》《意見》等明確提出黨內(nèi)法規(guī)評估之于服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)修改、解釋的功能實現(xiàn)及其銜接路徑。黨內(nèi)法規(guī)評估“最后一公里”的終局任務(wù)便是回歸制度，即通過評估發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系自身的缺陷和制度內(nèi)部之間的沖突，以及黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)不到位、不充分的癥結(jié)，進(jìn)而將評估結(jié)果作為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律聯(lián)動進(jìn)行規(guī)劃、制定、解釋、修改和清理的重要依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)評估的服務(wù)功能是最根本的功能，其內(nèi)容要點有三：一是時效追求，作為服務(wù)修規(guī)立制的評估應(yīng)及時提出修改意見、發(fā)現(xiàn)制定需求，避免制度遲滯；二是問題導(dǎo)向，應(yīng)區(qū)別于督責(zé)考核評估，設(shè)置激勵機(jī)制促使評估主體和被評對象樂于、敢于“點真問題、真點問題”；三是前瞻指導(dǎo)，著眼黨內(nèi)法規(guī)制度的未來，發(fā)揮評估的預(yù)測功能，指引黨內(nèi)法規(guī)長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、機(jī)制創(chuàng)新：黨內(nèi)法規(guī)評估的法治機(jī)制及其優(yōu)化

在新的歷史起點上完善黨內(nèi)法規(guī)體系，應(yīng)將評估置于更重要、更核心的位置。黨內(nèi)法規(guī)評估的本質(zhì)是對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、制定、備案、執(zhí)行、解釋、修改和清理等環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合治理，其既是一種服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)整體建設(shè)的系統(tǒng)治理機(jī)制，也是一種針對黨內(nèi)法規(guī)重大領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)問題優(yōu)化的精準(zhǔn)治理機(jī)制，更是一種助推黨內(nèi)法規(guī)實施規(guī)范化、法治化的過程治理機(jī)制。

（一）制度化、規(guī)范化結(jié)合，完善黨內(nèi)法規(guī)評估的常態(tài)長效機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)評估法治化應(yīng)建立在體系法制化和運行規(guī)范化基礎(chǔ)之上，通過完善制度框架、細(xì)化制度內(nèi)容、協(xié)調(diào)制度關(guān)系明晰評估的總體目標(biāo)和階段任務(wù)以確保評估長期穩(wěn)定開展，通過規(guī)范運行程序、優(yōu)化操作方式以確保黨內(nèi)法規(guī)評估行而有序、卓有成效，兩相結(jié)合完善黨內(nèi)法規(guī)評估的常態(tài)長效機(jī)制。具體而言：一是出臺高位階的黨內(nèi)法規(guī)評估專項制度，加強中央黨內(nèi)法規(guī)評估制度的引領(lǐng)，避免央地規(guī)范沖突，在中央和地方已經(jīng)開展的黨內(nèi)法規(guī)評估工作中總結(jié)經(jīng)驗并凝練為制度規(guī)范，提升黨內(nèi)法規(guī)評估的制度穩(wěn)定性，提高其在整個黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)環(huán)節(jié)中的地位，明確黨內(nèi)法規(guī)評估主體、對象、內(nèi)容和職責(zé)等的形式和內(nèi)容要件，確保評估有規(guī)可依、違規(guī)必究［6］；二是制定長遠(yuǎn)和階段性的評估規(guī)劃，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需求部署黨內(nèi)法規(guī)評估常規(guī)、專項任務(wù)，明確評估的時機(jī)選擇和環(huán)境條件；三是規(guī)范評估程序，暢通多元評估主體參與渠道并明晰其責(zé)任，規(guī)范其權(quán)力行使，尤其是要發(fā)揮第三方評估主體的優(yōu)勢作用；四是挖掘黨內(nèi)法規(guī)評估“動力源”，通過宣傳、教育以及利益引導(dǎo)、懲戒制約確保評估主體積極參與、評估對象主動配合，為黨內(nèi)法規(guī)評估注入內(nèi)在動能。

（二）責(zé)任化、精準(zhǔn)化結(jié)合，加強黨內(nèi)法規(guī)評估的監(jiān)督制約機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)評估法治化應(yīng)突出評估之于壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任、提升執(zhí)規(guī)效果的功能實現(xiàn)，執(zhí)行情況和實施效果是評估之“面”，執(zhí)規(guī)責(zé)任是評估之“線”，部分重要、典型黨內(nèi)法規(guī)及相關(guān)建設(shè)環(huán)節(jié)是評估之“點”，三者結(jié)合，將評估的制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的治理效能。具體而言：一是充分發(fā)揮評估之于壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任的監(jiān)督功能，通過對執(zhí)規(guī)責(zé)任這條“線”上關(guān)鍵黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部等執(zhí)規(guī)責(zé)任者的執(zhí)規(guī)意識、行為和結(jié)果的綜合考量，將執(zhí)規(guī)責(zé)任的評估結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，以全方位督責(zé)的震懾力提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力；二是找準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的難點、要點，開展靶向評估，重點對未來一段時期的重要黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行專項評估，加強對《規(guī)定》所列五種情形的常態(tài)評估，以及主要執(zhí)規(guī)責(zé)任部門和責(zé)任人履職情況的機(jī)動評估，通過執(zhí)規(guī)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、部門和人員的精準(zhǔn)定位確保評估能夠精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題；三是規(guī)范執(zhí)規(guī)權(quán)力和評規(guī)權(quán)力的行使，通過評估壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任以確保執(zhí)規(guī)主體不缺位、不亂為，同時約束評估主體的權(quán)力邊界和行為規(guī)范以提升評估工作的嚴(yán)肅性、紀(jì)律性。

（三）系統(tǒng)化、流程化結(jié)合，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)評估的銜接聯(lián)動機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)評估法治化既涉及其體系的內(nèi)部聯(lián)動，也涉及黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。評估主體的構(gòu)成、對象的選擇均是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、制定、備案、執(zhí)行、解釋和清理等責(zé)任主體的多元協(xié)同參與，而評估的結(jié)果也最終服務(wù)于整個黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)流程以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任的督查考核，其作為一種承前啟后的橋梁紐帶而發(fā)揮著推動黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的“中介”治理效能。具體而言：一是加強評估主體之間的銜接聯(lián)動，在制規(guī)責(zé)任主體的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，與被評估法規(guī)密切相關(guān)的不同領(lǐng)域和部門、釋規(guī)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)協(xié)商確定評估目標(biāo)、方案和方法，通過協(xié)作以提升評估合力；二是密切評估主體與評估對象之間的銜接聯(lián)動，除了被動地考量被評估單位和人員的執(zhí)規(guī)履責(zé)情況，還應(yīng)調(diào)動評估對象的自主性，加強自督自查并將自評結(jié)果和執(zhí)規(guī)建議客觀如實地上報評估主體；三是切實發(fā)揮評估的連通器功能，將評估合理地嵌入黨內(nèi)法規(guī)各個建設(shè)環(huán)節(jié)以促使其運行流程更為順暢，同時將評估結(jié)果作為黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋的重要依據(jù)加以系統(tǒng)應(yīng)用；四是健全黨內(nèi)法規(guī)和國家法律聯(lián)動評估機(jī)制，對兩者規(guī)范共同事項的文件、聯(lián)合制定發(fā)布的文件進(jìn)行綜合評估，在評估中推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)；五是加強區(qū)域黨內(nèi)法規(guī)評估的協(xié)同性，京津冀、成渝等區(qū)域合作省市應(yīng)當(dāng)重視與區(qū)域發(fā)展密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)及黨內(nèi)規(guī)范性文件的協(xié)同評估工作。

（四）體系化、信息化結(jié)合，落實黨內(nèi)法規(guī)評估的跟蹤反饋機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)評估法治化應(yīng)注重體系化和信息化建設(shè)，這既是新時期黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展趨勢，也是確保評估高質(zhì)高效、系統(tǒng)全面的內(nèi)在要求。黨內(nèi)法規(guī)評估是“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題—反饋—再評估—再完善—再反饋”的持續(xù)性過程，評估信息在評估系統(tǒng)內(nèi)的高速有效流轉(zhuǎn)以及評估體系的閉環(huán)無縫對接是這一過程的關(guān)鍵。具體而言：一是加強配套評估，完善評估的觸發(fā)機(jī)制，細(xì)化、明確評估的時空條件和具體情形，對作出重大部署和調(diào)整的黨內(nèi)法規(guī)予以配套跟蹤調(diào)查，及時研判制規(guī)不足和執(zhí)規(guī)缺陷，提升評估的時效性；二是重視評估的整體性，對同一黨內(nèi)法規(guī)的各個運行環(huán)節(jié)予以全方位評估，對相同領(lǐng)域的不同黨內(nèi)法規(guī)的整體執(zhí)行過程和效果予以體系化評估，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，連同人大常委會、政府、軍隊系統(tǒng)對相關(guān)法律法規(guī)制度開展溯及性評估；三是健全評估信息系統(tǒng)，匯總評估信息并及時將其反饋給黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行和監(jiān)督主體，通過評估前的信息搜集輔助評估主體把握現(xiàn)狀、統(tǒng)籌規(guī)劃，通過評估中的信息整合提升評估的真實性、可靠性，通過評估后的信息交辦確保相關(guān)責(zé)任主體落實整改；四是及時進(jìn)行評估“回頭看”，開展反饋評估，對極為重要和問題較多的情形予以再次評估、督促整改，檢驗評估效果、提升評估效力。

五、結(jié)束語

在新的歷史起點上，黨內(nèi)法規(guī)體系有著新的發(fā)展目標(biāo)，從“比較完善”向“更加完善”乃至“十分完善”的昂然邁進(jìn)，需要更多的堅持、努力和創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)評估是新時期助推黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步完善的重要抓手，其法治化建設(shè)可為新時期黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行注入新的動力。黨內(nèi)法規(guī)評估程序的完善與評估成果的效度關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)自身的健全及其管黨治黨、治國理政效能的發(fā)揮。作為服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)治理、精準(zhǔn)治理和過程治理的黨內(nèi)法規(guī)評估，其法治化的關(guān)鍵重在具體的治理機(jī)制的優(yōu)化。本文雖然梳理了黨內(nèi)法規(guī)評估的制度演變過程并闡釋了其優(yōu)勢效能，也提出了相關(guān)法治機(jī)制的優(yōu)化對策，但論證分析仍較為宏觀、淺薄，有關(guān)評估制度尤其是《規(guī)定》的修繕建議以及評估參與機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制、甄別機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、糾錯機(jī)制和轉(zhuǎn)化機(jī)制等微觀機(jī)制的設(shè)計和健全尚未論及，這些更為細(xì)致的問題將通過后續(xù)研究補足，文中的觀點也望各位專家、學(xué)者批評指正。