自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)問題探究

陶廣杰，潘善斌

(貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

2017年9月，中辦國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，進(jìn)一步推動(dòng)我國國家公園的建設(shè)。2019年6月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，大力推動(dòng)我國自然保護(hù)地體系的建設(shè)。2020年6月，自然資源部把《自然保護(hù)地法》納入年度立法計(jì)劃，為自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行法治護(hù)航。建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是加快生態(tài)文明體制改革[1]，建設(shè)“美麗中國”的重要保障。經(jīng)過60多年的建設(shè)，我國擁有各級各類自然保護(hù)地12 000多個(gè)，覆蓋陸域國土面積近18%[2]。但我國對自然保護(hù)地的建設(shè)多采取“搶救式”保護(hù)模式[3]，盲目追求保護(hù)地面積與數(shù)量的增長，卻忽視了自然保護(hù)地原住居民的權(quán)益，從而導(dǎo)致自然保護(hù)地管理與原住居民的利益矛盾沖突不斷凸顯。如何實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地管理與原住居民的利益平衡，既能滿足原住居民生存發(fā)展的需求，又能保護(hù)自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境，從而推動(dòng)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)是一個(gè)不可忽略的重要課題。本文從自然保護(hù)地建設(shè)與原住居民的權(quán)益沖突現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)借鑒典型國家自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，提出我國自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)的路徑選擇，以期能緩和自然保護(hù)地管理與原住居民的矛盾沖突，更好地維護(hù)原住居民的合法權(quán)益。

1 問題緣起：自然保護(hù)地建設(shè)與原住居民的權(quán)益沖突

原住居民是指在自然保護(hù)地內(nèi)及自然保護(hù)地周邊長久生活的居民，他們是自然保護(hù)地的“老主人”，主要依靠自然保護(hù)地內(nèi)的土地、水源、野生動(dòng)植物等環(huán)境資源來維持生產(chǎn)和生活。在自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)中，作為“公益性”的自然保護(hù)地與“私益性”的原住居民權(quán)益之間存在一定的沖突，主要表現(xiàn)在生存權(quán)益、土地權(quán)益、生態(tài)補(bǔ)償權(quán)益、環(huán)境權(quán)益4個(gè)方面。

1.1 生存權(quán)益沖突

生存權(quán)，作為原住居民的一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利，只有其獲得了滿足，其他權(quán)利才有可能得到保障。長期以來，原住居民與自然保護(hù)地之間形成了一種天然的密切聯(lián)系，且具有相當(dāng)高的依存度[4]。一方面，原住居民高度依賴自然保護(hù)地提供的各種環(huán)境資源，自然保護(hù)地內(nèi)的土地、水源、野生動(dòng)植物等自然資源是原住居民重要的生存物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，原住居民的價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)等都深受自然保護(hù)地自然環(huán)境的影響。自然保護(hù)地惠贈(zèng)原住居民豐富的自然資源，滿足其生產(chǎn)和生活所需，原住居民從心底內(nèi)發(fā)地信仰、尊重長久依存的自然環(huán)境，認(rèn)為自然環(huán)境是神圣的，是與自己不可分離的。以H自然保護(hù)區(qū)為例，截至2019年10月，H自然保護(hù)區(qū)涉及10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)67個(gè)村，共有原住居民21 156戶83 266人，其中遺產(chǎn)地有963戶3 786人，緩沖區(qū)有20 195戶79 480人。大量的原住居民以自然保護(hù)地內(nèi)的土地和自然資源為主要生產(chǎn)生活來源。而伴隨H自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)，限制了原住居民原有的“靠山吃山，靠水吃水”的固有權(quán)利，原住居民生存權(quán)益受到威脅。筆者在調(diào)研中了解到，有部分原住居民對政府生態(tài)移民補(bǔ)償款不滿意，仍想回到原有的生活環(huán)境，這顯然違背了國家對自然保護(hù)地優(yōu)化整合和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的美好初衷。自然保護(hù)地內(nèi)及周邊分布著規(guī)模龐大的以保護(hù)地自然資源為主要生計(jì)來源的原住居民，政府開展自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)，實(shí)施生態(tài)移民方案，但又沒完全落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，造成部分原住居民的生存?quán)益失去可靠保障，導(dǎo)致原住居民與政府自然保護(hù)地建設(shè)矛盾凸顯。

1.2 土地權(quán)益沖突

土地是原住居民長期賴以生存和發(fā)展的根本保障，是原住居民維系其群體傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣不可取代的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地權(quán)益不僅包括對土地及其地上附著物擁有產(chǎn)權(quán)，同時(shí)還包括土地上所產(chǎn)生的附加價(jià)值，如土地所產(chǎn)生的精神價(jià)值和文化價(jià)值。但我國在自然保護(hù)地的建設(shè)中，盲目追求自然保護(hù)地面積與數(shù)量的擴(kuò)張，強(qiáng)制把原住居民長久生活的土地納入保護(hù)范圍。而且我國自然保護(hù)地大多分布在經(jīng)濟(jì)相對落后、交通不便、位置偏僻的貧困地區(qū)，原住居民自我發(fā)展能力普遍較差，其主要依靠自然保護(hù)地內(nèi)的土地耕種以維持生計(jì)。土地就是原住居民世代延續(xù)的根基，在自然保護(hù)地內(nèi)，原住居民依靠土地與特有的自然環(huán)境創(chuàng)造了其群體獨(dú)特的習(xí)慣與文化。面對政府開展的自然保護(hù)地規(guī)劃與建設(shè)，原住居民不得不放棄原有的生產(chǎn)生活方式，搬遷到政府安置的陌生地方。這使得原住居民喪失了賴以生存的土地，存在生存與發(fā)展水平喪失或降低的風(fēng)險(xiǎn)?！堵?lián)合國原住民權(quán)利宣言》明確規(guī)定，原住居民有權(quán)從事其群體特有的傳統(tǒng)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一旦剝奪其謀生和發(fā)展的手段，應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)行公正與公平的補(bǔ)償(參見《聯(lián)合國原住民權(quán)利宣言》第20條：“1.土著人民有權(quán)保持和發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度或機(jī)構(gòu)，有權(quán)安穩(wěn)地享用自己的謀生和發(fā)展手段，有權(quán)自由從事他們所有傳統(tǒng)的和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2.被剝奪了謀生和發(fā)展手段的土著人民有權(quán)獲得公正和公平的補(bǔ)償?！?。就H自然保護(hù)區(qū)而言，筆者在調(diào)研中了解到，原住居民在土地被政府征收之后不得不改變原有的生產(chǎn)生活方式，盡管政府提供了一定的補(bǔ)償款，但是有部分原住居民仍然感嘆缺乏在自然保護(hù)地內(nèi)生活的安逸與舒適，有部分原住居民對喪失土地權(quán)屬感到惋惜。

1.3 生態(tài)補(bǔ)償權(quán)益沖突

自然保護(hù)地原住居民為公共生態(tài)利益而犧牲個(gè)人利益，理應(yīng)獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)益。自然保護(hù)地具有公共物品的屬性，其所提供的生態(tài)服務(wù)功能供所有公眾共同使用。生態(tài)效益補(bǔ)償是通過制度化的設(shè)計(jì)來規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，通過協(xié)調(diào)不同主體的利益關(guān)系，以達(dá)到更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平的目的[5]。自1956年我國建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來[6]，國家不斷通過政府力量設(shè)立不同等級、不同類型的自然保護(hù)地，以維護(hù)生物多樣性，供人類休憩游覽、學(xué)術(shù)研究等使用。自然保護(hù)地的原住居民為滿足公共利益的需要，放棄原有的生產(chǎn)生活方式，搬離了習(xí)慣已久的生存環(huán)境，政府應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式彌補(bǔ)其利益損失。但在現(xiàn)實(shí)中，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?shù)額、方式等，并沒有完全兌現(xiàn)和落實(shí)，從而使得其生態(tài)補(bǔ)償權(quán)益受到一定的損害。以H自然保護(hù)區(qū)為例，在隨機(jī)調(diào)查的161戶村民中，有62戶村民的土地被劃入自然保護(hù)區(qū)(分別是在1980年、1982年、2000年、2013年、2015年等)，調(diào)查結(jié)果顯示，有將近一半的村民反映沒有收到相關(guān)部門下發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償資金，僅有34戶村民反映收到過生態(tài)補(bǔ)償資金，但生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低?！禜保護(hù)條例》是針對H自然保護(hù)區(qū)專門制定出臺(tái)的地方性法規(guī)，該條例第34條規(guī)定，縣級人民政府對保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民的搬遷應(yīng)妥善安置，但應(yīng)當(dāng)如何安置、如何處理原住居民后續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}并沒有明確且詳細(xì)的規(guī)定，從而導(dǎo)致自然保護(hù)地原住居民的生態(tài)補(bǔ)償權(quán)益無法得到保障。

1.4 環(huán)境權(quán)益沖突

環(huán)境權(quán)建立在人與自然和諧相處、相互尊重的基礎(chǔ)之上，是由生存權(quán)發(fā)展而來的一項(xiàng)新型人權(quán)[7]。人是環(huán)境的產(chǎn)物，人類的生產(chǎn)生活與自然環(huán)境具有十分密切的聯(lián)系，人類只有依賴自然環(huán)境才能生存與發(fā)展。原住居民所擁有的環(huán)境權(quán)益是建立在原住居民對環(huán)境資源的利用上所取得的物質(zhì)及精神上的利益，并且以取得一定的物質(zhì)利益為前提。一方面，自然保護(hù)地上的自然資源為原住居民提供了大量的生存物質(zhì)基礎(chǔ)，深深地影響著原住居民的生活方式、文化習(xí)慣、價(jià)值取向等。另一方面，原住居民在自然保護(hù)地內(nèi)長久地生存繁衍，已與自然保護(hù)地融為和諧共生的一體。原住居民依靠自然保護(hù)地提供的自然資源得以生存延續(xù)，使得其對自然環(huán)境充滿無限的尊重與敬畏心理。這種純粹的樸素思想使原住居民與自然保護(hù)地長久地和諧共生，并融為不可分割的生態(tài)整體。隨著自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)，原住居民與自然保護(hù)地的良好關(guān)系被打破，原住居民對自然保護(hù)地所擁有的環(huán)境權(quán)益逐漸被損害，而政府部門卻未做好后續(xù)充分的救濟(jì)保障，從而使原住居民與自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生一定的矛盾沖突。

2 他山之石：自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)的域外考察

自然保護(hù)地在維護(hù)生物多樣性，調(diào)整人與自然和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著不可替代的作用。國外在19世紀(jì)70年代就已經(jīng)開始探索自然保護(hù)地的建設(shè)和管護(hù)，他們在自然保護(hù)地原住居民的權(quán)益保護(hù)上形成了較為成熟的理念與經(jīng)驗(yàn)，諸如日本、美國、加拿大、南非等國，為我國自然保護(hù)地原住居民的權(quán)益保護(hù)提供了一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.1 日本

日本在自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)方面已形成了相對全面的保護(hù)體系。在自然保護(hù)地立法方面，形成了以《自然公園法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以《自然恢復(fù)促進(jìn)法》《自然環(huán)境保護(hù)條例》等為配套的相關(guān)法律法規(guī)，共同構(gòu)成了日本自然保護(hù)地的立法體系。關(guān)于自然保護(hù)地原住居民的權(quán)益保護(hù)，大多通過立法形式予以規(guī)定：(1)在公眾知情權(quán)方面，日本在自然保護(hù)地基本法里都做了具體規(guī)定，在制定自然保護(hù)地計(jì)劃或者制定的計(jì)劃可能影響自然保護(hù)地原住居民的生產(chǎn)生活時(shí)，都會(huì)提前向原住居民進(jìn)行公布，把計(jì)劃的內(nèi)容向原住居民予以說明。(2)在生態(tài)補(bǔ)償方面，建立了公害生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)原住居民的利益受到損害，通過其他救濟(jì)途徑不能彌補(bǔ)遭受的損失時(shí)，由政府籌集資金，并通過基金的方式向原住居民進(jìn)行補(bǔ)償。該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制貫徹“污染者付費(fèi)”原則，以民事責(zé)任賠償為主，具有很強(qiáng)的輔助性和補(bǔ)充性。(3)在利益共享機(jī)制方面，因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)地內(nèi)的原住居民不能再如以前一樣在自然保護(hù)地內(nèi)獲取相關(guān)收益，因此，采取適當(dāng)放寬的政策，讓原住居民在不影響自然保護(hù)地整體保護(hù)的前提下獲取相關(guān)收益。同時(shí)，通過建立國家公園和原住居民聯(lián)合經(jīng)營的方式開展生態(tài)旅游，由實(shí)力雄厚的國家公園管理者提供資金支持，通過和原住居民簽訂勞動(dòng)合同、銷售合同等形式讓其能夠參與到利益的共享機(jī)制中[8]。

2.2 美國

美國是世界上最早開始探索自然保護(hù)地建設(shè)的國家，在自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)方面為世界各國樹立了典范。美國早期的自然保護(hù)地建立在印第安人世代居住的家園之上，受到當(dāng)?shù)卦【用駱O大的排斥[9]，政府與原住居民的關(guān)系十分僵硬。伴隨美國少數(shù)族裔權(quán)利運(yùn)動(dòng)的興起，原住居民也為自己世代固有的權(quán)利進(jìn)行抗?fàn)?，才重新獲得在自然保護(hù)地上所擁有的權(quán)益。美國在自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)方面形成如下特點(diǎn)：(1)現(xiàn)在的政府及其自然保護(hù)地相關(guān)管理部門逐漸開始尊重原住居民的各種權(quán)益，尊重其在自然保護(hù)地長久形成的文化習(xí)慣和族群信仰，并積極引導(dǎo)其參與自然保護(hù)地的管護(hù)，發(fā)揮他們“老主人”的特有優(yōu)勢。(2)政府通過立法的形式對原住居民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。如政府出臺(tái)《阿拉斯加原住居民土地權(quán)屬處理法》以及《阿拉斯加土地保護(hù)法》等相關(guān)法律來保護(hù)原住居民的土地權(quán)利和居住權(quán)利[10]。(3)政府在對自然保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)，在尊重原住居民文化習(xí)俗的前提下，與其建立了合作管理的模式，讓其參與自然保護(hù)地的解說教育和生態(tài)旅游服務(wù)，同時(shí)允許他們通過售賣手工藝品及開展旅游住宿服務(wù)等方式參與自然保護(hù)地的特許經(jīng)營。

2.3 加拿大

加拿大在處理自然保護(hù)地建設(shè)與原住居民關(guān)系中形成了自己的模式。加拿大在早期建立自然保護(hù)地時(shí)，已經(jīng)有原住居民世代居住于此，這些原住居民以自然保護(hù)地內(nèi)的土地和自然資源來維持生存和發(fā)展。自然保護(hù)地的規(guī)劃建設(shè)對原住居民的生產(chǎn)生活造成了極大的沖擊，使得原住居民與政府間矛盾激化。政府通過探索與原住居民合作的方式才得以緩解雙方的沖突：(1)政府通過與原住居民進(jìn)行談判來了解他們的訴求，爭取不影響原住居民生存和發(fā)展的權(quán)益，同時(shí)建立原住居民與政府共同管理自然保護(hù)地的模式，發(fā)揮原住居民管護(hù)自然保護(hù)地的先天優(yōu)勢。(2)政府通過立法的途徑來確立原住居民的權(quán)利。法律是保護(hù)原住居民與自然保護(hù)地的有力手段[11]，加拿大政府制定了《國家公園行動(dòng)計(jì)劃》，通過立法保護(hù)原住居民在自然保護(hù)地決策、管護(hù)以及規(guī)劃上的參與權(quán)，同時(shí)政府也積極鼓勵(lì)社會(huì)上的科研機(jī)構(gòu)以及相關(guān)企業(yè)與原住居民一起合作，從而爭取使原住居民的權(quán)益實(shí)現(xiàn)最大化。

2.4 南非

南非在建立自然保護(hù)地時(shí)，非常重視原住居民的權(quán)益保護(hù)問題。作為生物多樣性極其豐富的典型國家，南非在自然保護(hù)地管護(hù)方面形成了自己的獨(dú)特模式與傳統(tǒng)。南非在對自然保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)之前，已經(jīng)對當(dāng)?shù)卦【用竦臋?quán)益進(jìn)行了正當(dāng)性分析，充分保障原住居民的各項(xiàng)權(quán)益，使其與自然保護(hù)地之間和諧相處：(1)政府制定并頒布了大量的關(guān)于自然保護(hù)地的法律法規(guī)，通過立法保障原住居民的權(quán)益。諸如《國家環(huán)境管理：保護(hù)地法》《南非環(huán)境管理法》等，以立法形式明確規(guī)定了原住居民的正當(dāng)權(quán)利。原住居民可以參與自然保護(hù)地的決策，可以在自然保護(hù)地內(nèi)獲取一定的自然資源。同時(shí)，政府每年都會(huì)在年度財(cái)政預(yù)算中給予自然保護(hù)地及原住居民一定的資金，支持自然保護(hù)地的建設(shè)和原住居民的權(quán)益保護(hù)。(2)政府充分尊重當(dāng)?shù)卦【用竦臋?quán)利，并給予一定的政策支持。南非政府在原住居民生活區(qū)周邊興建了很多基礎(chǔ)設(shè)施，以改善其生活環(huán)境。同時(shí)，政府支持黑人的權(quán)利，通過實(shí)施反歧視就業(yè)政策來保障當(dāng)?shù)睾谌说臋?quán)益，允許黑人原住居民在自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)工作[12]，解決了大量原住居民的就業(yè)問題。

2.5 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過對日本、美國、加拿大及南非有關(guān)自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)的考察借鑒，可以發(fā)現(xiàn)各國在自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)方面主要有以下特點(diǎn)：(1)制定并出臺(tái)了相關(guān)法律制度。關(guān)于自然保護(hù)地原住居民的權(quán)益保護(hù)，上述各國大多通過制定并出臺(tái)自然保護(hù)地法律法規(guī)對原住居民的權(quán)利予以明確和固化，如日本出臺(tái)了《自然公園法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》，南非出臺(tái)《國家環(huán)境管理：保護(hù)地法》《南非環(huán)境管理法》等。(2)建立共建共享機(jī)制。原住居民離開自己長久生存的環(huán)境將缺乏一定的生存技能，各國政府通過實(shí)施特許經(jīng)營等方式，賦予原住居民特殊的權(quán)利，允許原住居民在自然保護(hù)地周圍進(jìn)行經(jīng)營，以改善生存條件，解決其搬離傳統(tǒng)居住地的后顧之憂。(3)具備完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。上述各國在早期自然保護(hù)地的建設(shè)上都與原住民存在一定的矛盾沖突，后來通過建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才得以緩解。各國每年在財(cái)政上都會(huì)對原住居民權(quán)益保護(hù)方面進(jìn)行一定的財(cái)政預(yù)算，同時(shí)通過探索政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合的模式來解決原住居民的生態(tài)補(bǔ)償資金問題。(4)建立了社區(qū)共同管理的體制。原住居民與自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)共同管理自然保護(hù)地的方式已被各國所認(rèn)可。原住居民是自然保護(hù)地最為熟悉的人，他們在自然保護(hù)地的管護(hù)上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

3 自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)的路徑選擇

針對原住居民在自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)過程中權(quán)益受損的問題，可以通過出臺(tái)自然保護(hù)地相關(guān)法律制度、建立共建共享機(jī)制、完善生態(tài)補(bǔ)償制度以及構(gòu)建社區(qū)共管體制來保護(hù)自然保護(hù)地原住居民的合法權(quán)益。

3.1 健全自然保護(hù)地相關(guān)法律制度

自然保護(hù)地原住居民的權(quán)益需要法律予以保障。盡管目前我國已出臺(tái)自然保護(hù)地原住居民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，但由于十分散亂和過于原則性，在具體操作中很難落實(shí)。為更好地維護(hù)原住居民的合法權(quán)益，可以通過健全自然保護(hù)地相關(guān)法律制度予以解決：(1)制定出臺(tái)《自然保護(hù)地法》。自然保護(hù)地歷史遺留問題較為復(fù)雜，且相關(guān)法律保障不足，須通過立法予以完善[13]。中辦國辦聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》和《指導(dǎo)意見》都對原住居民的權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行了明確說明，在自然保護(hù)地建設(shè)中必須要尊重和保護(hù)原住居民的合法權(quán)益。為保護(hù)原住居民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)《自然保護(hù)地法》。《自然保護(hù)地法》是自然保護(hù)地領(lǐng)域的基本法[14]，在制度設(shè)計(jì)上可以專門設(shè)定有關(guān)原住居民權(quán)益保護(hù)的章節(jié)和具體條款，規(guī)定原住居民對自然保護(hù)地的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，同時(shí)通過法律賦予原住居民特許經(jīng)營權(quán)、獲得補(bǔ)償權(quán)等合法權(quán)利。(2)制定出臺(tái)自然保護(hù)地地方性法規(guī)。在國家層面出臺(tái)自然保護(hù)地的基本法之后，各省份要結(jié)合本省實(shí)際及時(shí)出臺(tái)自然保護(hù)地地方性法規(guī)。我國國土遼闊，南北地區(qū)、東西地區(qū)的自然保護(hù)地類型都各不相同，各省自然保護(hù)地的數(shù)量、面積也存在一定的差異。國家層面的自然保護(hù)地法是宏觀而綜合的立法，各地方政府應(yīng)以《自然保護(hù)地法》的立法宗旨和理念為指導(dǎo)，結(jié)合本省自然保護(hù)地的特殊情況及原住居民的實(shí)際情況，在具體立法中對原住居民的權(quán)利予以細(xì)化，充分保障本省自然保護(hù)地原住居民的合法權(quán)益。(3)制定出臺(tái)《國家公園法》。國家公園是自然保護(hù)地最重要的類型，面積最大，保護(hù)范圍最廣，其涉及的原住居民數(shù)量龐大。《國家公園法》是針對特定的保護(hù)地類型出臺(tái)的專門法，由于其涉及原住居民數(shù)量較多，故在條款設(shè)計(jì)中應(yīng)結(jié)合本地國家公園的實(shí)際情況，專門設(shè)定原住居民權(quán)益保障的條款，如原住居民共同管理國家公園的權(quán)利、進(jìn)行特許經(jīng)營的權(quán)利以及一定程度上采集自然資源的權(quán)利等。

3.2 建立共建共享機(jī)制

建立共建共享機(jī)制是解決自然保護(hù)地原住居民生存權(quán)益問題的關(guān)鍵舉措。原住居民是自然保護(hù)地世代居住的“主人”，在自然保護(hù)地管理過程中，應(yīng)尊重自然保護(hù)地原住居民自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)，同時(shí)要協(xié)調(diào)資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，依靠適度的生態(tài)旅游開發(fā)和利益共享機(jī)制幫助原住居民解決生存發(fā)展問題。建立共建共享機(jī)制可以嘗試從以下幾點(diǎn)展開：(1)允許原住居民實(shí)施特許經(jīng)營。特許經(jīng)營權(quán)是指行政機(jī)關(guān)賦予原住居民特殊的權(quán)利，允許原住居民在特定區(qū)域內(nèi)從事特殊活動(dòng)的行為[15]，即政府部門允許原住居民在自然保護(hù)地周邊地區(qū)從事餐飲、住宿等服務(wù)活動(dòng)并獲取收益。原住居民特許經(jīng)營的權(quán)利來源是原住居民與政府簽訂的行政協(xié)議，這種協(xié)議周期一般不會(huì)很長，要根據(jù)特許經(jīng)營者的實(shí)際運(yùn)營情況適度調(diào)整。實(shí)施特許經(jīng)營制度是對原住居民權(quán)益保護(hù)的一種反哺機(jī)制。因?yàn)槲覈匀槐Ｗo(hù)地普遍位于經(jīng)濟(jì)相對落后的偏僻地區(qū)，實(shí)施特許經(jīng)營制度可給原住居民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府通過實(shí)施特許經(jīng)營制度能夠有效激發(fā)原住居民參與自然保護(hù)地管護(hù)的積極性，從而可以提高自然保護(hù)地公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。(2)實(shí)施原住居民參與下的股份制經(jīng)營模式[16]。自然保護(hù)地之所以能夠保存豐富的生物多樣性，持續(xù)提供大量的公共產(chǎn)品，原住居民具有莫大的功勞。通過實(shí)行自然保護(hù)地景區(qū)經(jīng)營企業(yè)股份改制，允許原住居民通過資金、參與經(jīng)營等方式入股，重新組建新的景區(qū)經(jīng)營企業(yè)，讓原住居民可以分享景區(qū)企業(yè)經(jīng)營所得利潤。隨著自然保護(hù)地景區(qū)的開發(fā)建設(shè)，產(chǎn)生了大量的經(jīng)濟(jì)利潤，這不僅僅是景區(qū)開發(fā)公司的功勞，更是自然保護(hù)地原住居民世代保護(hù)自然保護(hù)地的結(jié)果。通過對自然保護(hù)地經(jīng)營企業(yè)股份改制，讓原住居民分享自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)獲取的經(jīng)濟(jì)紅利，這不僅是原住居民對自然保護(hù)地世代呵護(hù)應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)反哺，而且更能激發(fā)原住居民參與自然保護(hù)地的保護(hù)和建設(shè)的熱情，從而實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償制度是平衡自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，保障自然保護(hù)地原住居民實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。生態(tài)補(bǔ)償制度作為一種重要的激勵(lì)手段，使原住居民在自然保護(hù)地的保護(hù)過程中獲取回報(bào)，具有正當(dāng)性。但在現(xiàn)實(shí)的操作中，自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償制度仍存在諸多短板。完善生態(tài)補(bǔ)償制度的缺陷可以從以下幾個(gè)方面展開：(1)建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制[17]。目前，我國正在如火如荼地推行以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的優(yōu)化改革，對于國家級自然保護(hù)地所需資金應(yīng)由中央財(cái)政統(tǒng)一支持。對于地方級自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)可以由省級人民政府財(cái)政或地區(qū)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償來完成。同時(shí)，對于自然保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)的資金可以嘗試吸納社會(huì)資本參與其中，通過設(shè)立自然保護(hù)地基金等方式發(fā)揮社會(huì)資本在自然保護(hù)地管護(hù)中的作用。(2)建立形式多樣的生態(tài)補(bǔ)償制度。與時(shí)俱進(jìn)是法學(xué)永葆活力的秘密[18]，政府如果僅是采取提供資金的方式對原住居民進(jìn)行補(bǔ)償，未免太過單調(diào)?？梢酝ㄟ^建立政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合的方式來完善生態(tài)補(bǔ)償制度。一方面，政府可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、實(shí)施專項(xiàng)基金稅收減免以及對綜合利用和優(yōu)化環(huán)境的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等，來實(shí)施補(bǔ)償政策。另一方面，可以通過建立市場補(bǔ)償來落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度。市場補(bǔ)償可以通過征收排污費(fèi)、征收環(huán)境資源稅以及發(fā)行自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)彩票等方式，吸納社會(huì)資本投入到自然保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)中。(3)健全生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體制。高效有力的監(jiān)管體制是確保生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過設(shè)立自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，由專門的工作人員對生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行監(jiān)管可以充分發(fā)揮資金的有效作用。同時(shí)，還可以建立原住居民參與的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督方式不僅有內(nèi)部監(jiān)督，還有外部監(jiān)督。建立健全原住居民參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有功能。

3.4 構(gòu)建社區(qū)共管體制

社區(qū)共同管理體制是自然保護(hù)地最為有效的管護(hù)方式之一。原住居民參與自然保護(hù)地的管理是IUCN和國際保育社會(huì)普遍推行的管理模式[19]，而且取得了良好的保護(hù)效果。社區(qū)共管在自然保護(hù)地的管護(hù)上具有明顯的優(yōu)勢：(1)社區(qū)共管體制使決策更加科學(xué)化、民主化。長期以來，政府在自然保護(hù)地的管理上占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，有關(guān)自然保護(hù)地的規(guī)劃和決策都是政府部門直接發(fā)布，原住居民很難參與其中。社區(qū)共管體制給予原住居民建言獻(xiàn)策的機(jī)會(huì)與平臺(tái)，有利于激發(fā)原住居民參與決策的動(dòng)力和積極性，從而使得有關(guān)自然保護(hù)地的決策更加科學(xué)和民主。(2)社區(qū)共管體制有利于發(fā)揮原住居民的先天優(yōu)勢，可以更好地管護(hù)自然保護(hù)地。原住居民世代在自然保護(hù)地上生存繁衍，是自然保護(hù)地最為熟悉的“主人”。通過讓原住居民參與自然保護(hù)地的管護(hù)，可以發(fā)揮原住居民對自然保護(hù)地熟悉的優(yōu)勢，從而推動(dòng)自然保護(hù)地向良好態(tài)勢發(fā)展。

社區(qū)共同管理體制是自然保護(hù)地管護(hù)的絕佳方式，可以通過以下途徑進(jìn)行構(gòu)建與落實(shí)：(1)明確社區(qū)共管機(jī)構(gòu)的法律地位。社區(qū)共管機(jī)構(gòu)是自然保護(hù)地管護(hù)的主要職能部門，應(yīng)在自然保護(hù)地的相關(guān)立法中明確其法律地位。如在《自然保護(hù)地法》與《國家公園法》條款的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)對社區(qū)共管機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)行規(guī)定。在各地方制定的自然保護(hù)地地方性法規(guī)中，也應(yīng)設(shè)計(jì)有關(guān)社區(qū)共管機(jī)構(gòu)法律地位的條款，讓社區(qū)共管機(jī)構(gòu)擁有自然保護(hù)地管護(hù)的法律地位，從而更好地發(fā)揮社區(qū)共管機(jī)構(gòu)管護(hù)自然保護(hù)地的功能。(2)確立社區(qū)共管機(jī)構(gòu)的職能、人員和經(jīng)費(fèi)來源。社區(qū)共管機(jī)構(gòu)在行使自然保護(hù)地管護(hù)職責(zé)時(shí)應(yīng)于法有據(jù)，法律規(guī)范應(yīng)賦予社區(qū)共管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，明確職能范圍。同時(shí)，根據(jù)自然保護(hù)地社區(qū)共管的難度和工作強(qiáng)度核算相應(yīng)的編制，并對相關(guān)原住居民進(jìn)行入職前的文化素養(yǎng)與能力水平的提升和培訓(xùn)。其次，財(cái)政上應(yīng)給予社區(qū)共管機(jī)構(gòu)大力支持。根據(jù)自然保護(hù)地的不同類型和保護(hù)級別，應(yīng)由中央人民政府或地方人民政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移或?qū)ｍ?xiàng)資金支付等方式對保護(hù)地社區(qū)共管機(jī)構(gòu)給予財(cái)政支持。(3)成立跨領(lǐng)域?qū)＜倚〗M，建立理論框架和培訓(xùn)體系[20]。社區(qū)共同管理不同于政府部門的單獨(dú)管理，它是由多方主體共同參與的管理模式，這就要求組建一支跨領(lǐng)域、跨學(xué)科背景的專家隊(duì)伍，通過定期對社區(qū)共管機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，逐漸形成自然保護(hù)地社區(qū)共管體制的理論框架和特有的培訓(xùn)體系。