菏澤市快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)沖突的發(fā)生機(jī)理與治理政策研究＊

孫錦錦，王 頌，王美芹，張 濤

（菏澤家政職業(yè)學(xué)院，山東 菏澤 274000）

改革開放40 多年來(lái)，中國(guó)演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化史詩(shī)，創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。“十三五”期間，菏澤堅(jiān)持“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平穩(wěn)步提升。2011 年菏澤城鎮(zhèn)化率為37.5%，2020 年達(dá)到51%，提高幅度高于省內(nèi)平均水平。但是，快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)沖突事件頻發(fā)。社會(huì)沖突成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化最緊迫、最具現(xiàn)實(shí)意義的重大課題，這關(guān)系到整個(gè)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的大局。因此，必須結(jié)合城鎮(zhèn)化的具體情況，探索社會(huì)沖突的發(fā)生機(jī)理與一般規(guī)律，研究治理框架。

1 菏澤市城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r與特征

1.1 菏澤市城鎮(zhèn)化以新城和開發(fā)區(qū)建設(shè)為主要形態(tài)

政府通過(guò)對(duì)大面積的拆遷、征地開拓發(fā)展空間，以項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和投資等方式推進(jìn)整體的城鎮(zhèn)化，在市場(chǎng)規(guī)律作用下土地不斷得到增值而形成地租的級(jí)差，推動(dòng)城市的空間不斷向外延展。和全國(guó)其他城市一樣，開發(fā)區(qū)建設(shè)也是菏澤市城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重要抓手。菏澤市也寄希望于通過(guò)開發(fā)區(qū)建設(shè)，以政府為依托，以政策為導(dǎo)向，通過(guò)招商引資在較短時(shí)間內(nèi)集聚產(chǎn)業(yè)和人口，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，城市發(fā)展對(duì)土地資源產(chǎn)生了剛性需求，土地資源非農(nóng)化進(jìn)程大大加速[1]。菏澤市土地資源非農(nóng)化后的用途主要有四種：

1）基礎(chǔ)設(shè)施用地，構(gòu)建城市骨架；

2）工業(yè)用地，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)；

3）服務(wù)民生的項(xiàng)目，如保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等；

4）商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，符合市場(chǎng)需求，為政府創(chuàng)收。

1.2 “半城鎮(zhèn)化”和產(chǎn)業(yè)空心化

菏澤市屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市，無(wú)業(yè)可就、缺乏財(cái)政基礎(chǔ)的問(wèn)題非常突出。由于集聚效應(yīng)不足，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市很難通過(guò)內(nèi)部培育和外部引進(jìn)等方式形成特色產(chǎn)業(yè)，“半城鎮(zhèn)化”和產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。目前菏澤產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻的發(fā)展形勢(shì)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)狀況仍未得到根本性好轉(zhuǎn)；產(chǎn)業(yè)層次較低，缺少具有重要支撐作用的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目；配套體系不完善，沒(méi)有真正形成明顯的專業(yè)化分工體系和集群度較高、有較大競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條較短，深加工環(huán)節(jié)較少，配套能力不強(qiáng)，特別是與當(dāng)前菏澤工業(yè)化進(jìn)入快速發(fā)展期的形勢(shì)不符；生產(chǎn)要素的制約作用增大，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)與土地指標(biāo)數(shù)量少、環(huán)保容量小、萬(wàn)元GDP 能耗下降空間小的矛盾日益突出，節(jié)約集約用地形勢(shì)嚴(yán)峻，完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)異常艱巨。

1.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量不高

1）在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，資金缺口較大。受疫情和房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷影響，政府經(jīng)營(yíng)性收益同比減少，傳統(tǒng)的投融資渠道較窄，城市廣告發(fā)布、道路冠名等無(wú)形資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)尚未真正破題，政府性城建資金緊張程度高于以往。

2）征地拆遷困難較多，“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象十分突出。政府是經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)、運(yùn)作城鎮(zhèn)發(fā)展的主體，相比較而言，市場(chǎng)主體的力量發(fā)揮不足，市場(chǎng)在資源要素流動(dòng)與配置中的調(diào)節(jié)作用并沒(méi)有得到體現(xiàn)。政府可以大規(guī)模地變更土地用途，為城鎮(zhèn)化提供廣闊的空間，獲取大量的財(cái)政資金。在某種程度上，這是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的決定性因素。但是，由于在征地拆遷過(guò)程中，地方政府要直接面對(duì)城鄉(xiāng)居民，城鎮(zhèn)化牽涉主體很多，利益訴求多樣，多主體間存在著多種利益沖突?！懊亍表?xiàng)目房屋征收由政府負(fù)責(zé)的國(guó)家新政策的出臺(tái)，需對(duì)征地拆遷機(jī)制進(jìn)行完善；對(duì)違章建筑、亂搭亂建現(xiàn)象，需要重拳出擊。

3）市政基礎(chǔ)設(shè)施較弱。城區(qū)部分道路、排水、排污、供熱等市政基礎(chǔ)設(shè)施的完善，勞動(dòng)力、倉(cāng)儲(chǔ)物流等專業(yè)市場(chǎng)的數(shù)量，醫(yī)院、學(xué)校、文化體育設(shè)施等民生工程建設(shè)的布局和進(jìn)度，與群眾日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求，還有一定的差距。菏澤市已經(jīng)出現(xiàn)每天堵車現(xiàn)象，城市發(fā)展面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸。大批農(nóng)民工在城市生活、打工，卻無(wú)力購(gòu)房，不少民工子女上不了學(xué)、有病就不了醫(yī)等。房地產(chǎn)開發(fā)的建筑質(zhì)量、設(shè)施配套、綠化美化等審核和管理不嚴(yán)格，不能做到高水平開發(fā)，達(dá)不到買房者、租房者和群眾滿意要求，維權(quán)成為常態(tài)。

2 快速城鎮(zhèn)化背景下社會(huì)沖突的主體

目前，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主體共分為三大類：1）環(huán)境類主體，包含文化層主體和域外人；2）公共類主體，包括政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督層；3）私類主體，包含合作企業(yè)層、被城鎮(zhèn)化群體與個(gè)體。基于多元化主體，快速城鎮(zhèn)化背景之下的社會(huì)沖突形式也十分多樣。

2.1 環(huán)境類主體

所謂環(huán)境類社會(huì)沖突主體，就是由文化層和域外人組成的主體類型。其中，文化層主要是快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的文化環(huán)境和氛圍，它們將會(huì)對(duì)所有行為主體產(chǎn)生思想層面的影響。若文化環(huán)境和氛圍能夠正向推動(dòng)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展，則屬于積極文化，反之則屬于負(fù)向的消極文化。在這種主體當(dāng)中，域外人有著十分特殊的性質(zhì)。域外人與現(xiàn)階段的快速城鎮(zhèn)化無(wú)關(guān)，他們可以從客觀角度出發(fā)，基于一般邏輯看待和評(píng)論城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.2 公共類主體

快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中的公共類主體主要與政策相關(guān)，政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督都被包含在這一主體結(jié)構(gòu)當(dāng)中。1）推進(jìn)快速城鎮(zhèn)化時(shí)，地方政府會(huì)基于中央政策制定可行性地方政策，此項(xiàng)工作是否能夠遵循公平、公正、和諧和效率原則將成為解決社會(huì)沖突的關(guān)鍵性因素。若政策制定層在推行地方性政策時(shí)，能夠保證政策的可執(zhí)行性、公平優(yōu)先性，并真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，就能有效緩解社會(huì)矛盾和沖突。2）政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行層必須參照上位政策切實(shí)有效地落實(shí)政策。但在此環(huán)節(jié)，該層級(jí)的工作人員往往會(huì)選用有利于工作開展的執(zhí)行工具，容易出現(xiàn)非均衡性資源占有和資源配置情況；且在執(zhí)行政策時(shí)，相關(guān)工作人員往往會(huì)直面政策執(zhí)行對(duì)象，被卷進(jìn)社會(huì)沖突事件的概率極高。3）從政策監(jiān)管層來(lái)看，保證政策執(zhí)行符合上級(jí)要求、滿足大眾心聲是政策監(jiān)管主體的主要責(zé)任。相關(guān)主體的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)于政策制定和執(zhí)行的全過(guò)程當(dāng)中，而且需實(shí)時(shí)關(guān)注政策執(zhí)行情況，及時(shí)化解政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的沖突與矛盾。若政策監(jiān)管層為發(fā)揮自身職能，則會(huì)加劇政策執(zhí)行過(guò)程中的沖突，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)沖突。

2.3 私類主體

快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程主體環(huán)境體系中的私類主體主要包括合作企業(yè)層、被城鎮(zhèn)化群體以及被城鎮(zhèn)化個(gè)體。1）合作企業(yè)層。眾所周知，訴諸市場(chǎng)是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，資源分配最好的一種方式。在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，為更好地利用社會(huì)資本加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的步伐，政府方面往往會(huì)在政策允許的范圍內(nèi)，選擇相應(yīng)的合作企業(yè)，對(duì)新型城鎮(zhèn)中的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。在此過(guò)程中，企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，往往會(huì)為了謀取更大的經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)自身的社會(huì)責(zé)任加以弱化，進(jìn)而造成社會(huì)沖突的情況出現(xiàn)。2）被城鎮(zhèn)化群體，快速城鎮(zhèn)化的背景下最大的利益訴求者，在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，按照群體的規(guī)模大小可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)以及村民小組這三個(gè)群體。對(duì)這些群體進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)群體當(dāng)中往往會(huì)存在一個(gè)或者多個(gè)“領(lǐng)袖人物”，這些領(lǐng)袖人物的存在往往會(huì)對(duì)整個(gè)群體的決策與行為造成影響，在快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，為進(jìn)一步提升自身的利潤(rùn)率，這些領(lǐng)袖人物往往會(huì)將自身的利益預(yù)期進(jìn)行盲目放大，這種放大后的利益預(yù)期會(huì)與快速城鎮(zhèn)化政策發(fā)生矛盾，這種現(xiàn)象的存在同樣成為了快速城鎮(zhèn)化背景下社會(huì)沖突的根源之一。3）被城鎮(zhèn)化個(gè)體，是被城鎮(zhèn)化群體中的一份子，不但與被城鎮(zhèn)化群體有著共同的利益愿望，同樣還存在獨(dú)屬于自己的利益需求。在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的背景下，受不同個(gè)體人生觀、價(jià)值觀以及世界觀存在較大差異的影響，不同個(gè)體對(duì)于快速城鎮(zhèn)化的態(tài)度也有著較大的差別，這就使得在快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，被城鎮(zhèn)化個(gè)體所采取的行為活動(dòng)也有著極大的不同，這些不能統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化個(gè)體差異同樣成為了快速城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)沖突根源之一[2]。

3 快速城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)沖突根源

快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)打破了城鄉(xiāng)居民的原有利益格局，使得各類社會(huì)問(wèn)題加劇發(fā)展?；诳焖俪擎?zhèn)化背景，城市與鄉(xiāng)村居民在生活方式、思想觀念以及經(jīng)濟(jì)水平方面的差距，都為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展埋下了安全隱患。為了確定快速城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)沖突根源，需要明確快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)沖突形式，并以此為基礎(chǔ)探尋快速城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)沖突根源。在這一環(huán)節(jié)，社會(huì)沖突往往來(lái)自于認(rèn)知與從眾沖突、利益與制度設(shè)計(jì)沖突[3]。從當(dāng)前的社會(huì)情況來(lái)看，基于快速城鎮(zhèn)化背景的社會(huì)沖突并不只存在于某單一層面，反而表現(xiàn)出了極強(qiáng)的多元化特點(diǎn)。為了有效緩解社會(huì)矛盾，規(guī)避社會(huì)沖突，相關(guān)工作人員必須對(duì)快速城鎮(zhèn)化背景之下的社會(huì)沖突根源加以確定。為此，可以從如下角度來(lái)探尋沖突根源。

3.1 制度因素

在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，城鄉(xiāng)與城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)同時(shí)存在，這些制度的應(yīng)用使得城鄉(xiāng)居民之間存在身份與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的二元化，使不同身份的居民呈現(xiàn)出割裂化的生活狀態(tài)。若某一區(qū)域城鄉(xiāng)差異過(guò)大，那么城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就會(huì)損害棚戶區(qū)或都市村莊居民的利益，則城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)受到強(qiáng)烈抵制，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)沖突。

3.2 主體關(guān)系

快速城鎮(zhèn)化的背后，是強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的有效介入和政府部門在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的宏觀調(diào)控所致。如果參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)勢(shì)企業(yè)出現(xiàn)了問(wèn)題，甚至彼此聯(lián)合以壟斷形式攫取違法利潤(rùn)，就會(huì)讓弱勢(shì)群體利益受到損害，那么引發(fā)社會(huì)沖突也在所難免。

3.3 公共價(jià)值觀

對(duì)于各主體而言，遵從社會(huì)價(jià)值觀是保證社會(huì)穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化建設(shè)高效開展的基礎(chǔ)。若社會(huì)價(jià)值觀存在偏差，無(wú)法用于保護(hù)弱勢(shì)群體，那么就十分容易引發(fā)社會(huì)沖突。

3.4 社會(huì)組織

不同主體以及社會(huì)組織在快速城鎮(zhèn)化中發(fā)揮的價(jià)值存在明顯差異，但城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)離不開各主體之間的信息共享和有效決策。若在實(shí)踐中存在弱勢(shì)群體邊緣化、社會(huì)組織職能失效等情況，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織無(wú)法順利參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)而無(wú)法在社會(huì)沖突事件發(fā)生時(shí)發(fā)揮緩解和調(diào)節(jié)作用。

4 基于快速城鎮(zhèn)化背景的社會(huì)沖突化解策略

4.1 完善沖突治理結(jié)構(gòu)

對(duì)于快速城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)沖突問(wèn)題，政府部門必須科學(xué)地應(yīng)對(duì)，且在化解沖突的過(guò)程中應(yīng)積極主動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任。因此，在實(shí)踐工作當(dāng)中政府部門需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)性和引領(lǐng)作用，積極建設(shè)以政府為主導(dǎo)、以多主體為基礎(chǔ)的社會(huì)沖突一體化治理結(jié)構(gòu)，為切實(shí)提升社會(huì)沖突治理有效性奠定基礎(chǔ)。在此環(huán)節(jié)，政府部門需要與多主體有效合作，發(fā)揮宏觀調(diào)控與引導(dǎo)規(guī)劃職能，協(xié)調(diào)社會(huì)組織利益，以更加人性化、親民化的理念和態(tài)度化解社會(huì)沖突。基于政府部門的有效領(lǐng)導(dǎo)，在化解社會(huì)沖突的過(guò)程中還應(yīng)該積極保護(hù)弱勢(shì)群體利益，為促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展做好準(zhǔn)備。比如，基于問(wèn)卷調(diào)查法、實(shí)地考察法、約談或走訪等多種形式明確服務(wù)對(duì)象，有效開展弱勢(shì)群體利益保護(hù)工作[4]。

4.2 基于公共價(jià)值觀有效引導(dǎo)

社會(huì)主義核心價(jià)值觀屬于公共價(jià)值觀的主體之一，也是現(xiàn)代人工作和生活的基本準(zhǔn)則。因此，借助于公共價(jià)值觀來(lái)化解社會(huì)矛盾，有利于提高工作質(zhì)量和效率。由于價(jià)值觀具有一定的公共性，其主要表現(xiàn)在公平、公正以及民主等方面，為了充分發(fā)揮其作用，必須要積極引進(jìn)現(xiàn)代化的績(jī)效考核制度[4]?？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑?/p>

1）相關(guān)的工作人員必須要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，尤其是要優(yōu)化社會(huì)治理系統(tǒng)，充分滿足現(xiàn)代人對(duì)于公共性這一需求。例如，工作人員在規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化時(shí)，就需要彰顯出公共性這一屬性。

2）政府以及相關(guān)的管理人員必須充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，從而對(duì)周邊的局面帶來(lái)積極的影響。

3）對(duì)公共價(jià)值觀的執(zhí)行給予一定的保證。例如，工作人員應(yīng)該逐漸完善相關(guān)的保障制度，并可以約束公民的行為，同時(shí)還能促進(jìn)其踐行公共價(jià)值觀。

總之，從上述分析中可以看出，目前踐行公共價(jià)值觀的方式主要有以下幾種：1）逐漸健全社會(huì)教育體系，尤其是要發(fā)揮好各個(gè)教育機(jī)構(gòu)的輔助教育功能，從而將職業(yè)培訓(xùn)以及技術(shù)鑒定等作為工作的必要條件。2）充分利用好基層社區(qū)的服務(wù)以及教育功能，逐步塑造出以公共價(jià)值觀為主導(dǎo)地位的教育格局。3）進(jìn)一步宣傳各行各業(yè)的優(yōu)秀事跡，加快價(jià)值觀的統(tǒng)一進(jìn)程。

4.3 推進(jìn)社會(huì)組織功能有效發(fā)揮

將政府和社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái)，是構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的重要方式，這主要是吸引社會(huì)力量參與到活動(dòng)中，不僅可以提高工作效率，同時(shí)還可以減少政府部門的工作量，從而將自己的注意力放在一些重要的項(xiàng)目中。根據(jù)相關(guān)的調(diào)查研究顯示，現(xiàn)階段我國(guó)政府在社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買上，基本上是單純的買賣服務(wù)，并未構(gòu)建出良好的合作關(guān)系，這在一定程度上也影響了社會(huì)力量參與沖突治理的積極性[5]。因此，相關(guān)的工作人員必須要加強(qiáng)和社會(huì)組織的溝通交流，制定良好的管理規(guī)定，激發(fā)社會(huì)組織參與沖突治理的熱情。可以從以下兩方面入手：

1）加快政府和社會(huì)組織之間的溝通交流，從而構(gòu)建出新型的社會(huì)關(guān)系。例如，政府應(yīng)該為社會(huì)組織的正常運(yùn)行給予一定的保障，如提供一些專業(yè)的咨詢服務(wù)，或者是在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上提供幫助。

2）為社會(huì)組織開展救濟(jì)服務(wù)提供保障。例如，政府可以借助于社會(huì)組織的身份，將其作為和弱勢(shì)群體之間的交流渠道，令其承擔(dān)著中介的作用，為解決弱勢(shì)群體的投訴提供便利。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，必須要利用好法律和媒體的作用，為弱勢(shì)群體提供相應(yīng)的法律援助，滿足其合理訴求，充分保護(hù)其合法權(quán)益[6]。

5 結(jié)論

綜上所述，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，但在這一過(guò)程中所激發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突也不容忽視。在實(shí)踐工作中，相關(guān)工作人員應(yīng)該深入分析矛盾成因，找到社會(huì)沖突的根源，并且從實(shí)際出發(fā)制定有效解決措施?；诖?，本文為有效化解社會(huì)沖突提出相應(yīng)對(duì)策，相關(guān)工作人員應(yīng)積極構(gòu)建完善的社會(huì)沖突治理結(jié)構(gòu)并基于此深化弱勢(shì)群體保護(hù)，還應(yīng)推進(jìn)價(jià)值觀引導(dǎo)和社會(huì)組織功能的發(fā)揮，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。