新分類管理名錄時(shí)期環(huán)評(píng)管理形勢(shì)分析與展望

李佳斌

河北奇正環(huán)境科技有限公司

1 《名錄》修訂背景

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）根據(jù)對(duì)環(huán)境的影響程度實(shí)行分類管理，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（以下簡(jiǎn)稱“《名錄》”）是分類管理的依據(jù)。1999年4月，原國(guó)家環(huán)?？偩忠原h(huán)發(fā)〔1999〕99號(hào)首次發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄（試行）》，該名錄的實(shí)施，對(duì)我國(guó)的環(huán)評(píng)管理工作發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用，使環(huán)評(píng)管理工作有章可循。2001年2月，原國(guó)家環(huán)?？偩忠原h(huán)發(fā)〔2001〕17號(hào)發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄（第一批）》，2002年10月，原國(guó)家環(huán)?？偩忠試?guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第14號(hào)對(duì)名錄進(jìn)行了第一次修訂。2008年8月，原環(huán)境保護(hù)部以國(guó)家環(huán)境保護(hù)部令第2號(hào)對(duì)名錄進(jìn)行了第三次修訂，并將名稱變?yōu)椤督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》。為適應(yīng)環(huán)境保護(hù)管理新要求，落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”要求，環(huán)境保護(hù)部分別于2015年3月、2017年6月、2018年4月進(jìn)行了三次修改，體現(xiàn)了環(huán)評(píng)制度改革持續(xù)向縱深推進(jìn)。

“十三五”是我國(guó)環(huán)評(píng)改革的重要時(shí)期，生態(tài)環(huán)境部2018年8月印發(fā)了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)），提出實(shí)施分類處理，對(duì)符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的項(xiàng)目一律加快環(huán)評(píng)審批。2019年8月，《全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕39號(hào)），明確要求全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，壓減審批時(shí)間和環(huán)節(jié)，推進(jìn)環(huán)評(píng)制度改革，簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)。為全力支撐保障打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，積極支持相關(guān)行業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，2020年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2020〕13號(hào)），制定實(shí)施了環(huán)評(píng)審批正面清單，豁免了部分項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)辦理。環(huán)評(píng)審批正面清單的改革試點(diǎn)，社會(huì)反響強(qiáng)烈，贏得廣泛好評(píng)。為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)小微企業(yè)活力，2020年9月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化小微企業(yè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的意見(jiàn)》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2020〕49號(hào)）提出“對(duì)環(huán)境影響較小項(xiàng)目，進(jìn)一步減少環(huán)評(píng)審批和備案數(shù)量”。在此背景下，為將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境及正面清單改革試點(diǎn)的成果常態(tài)化、制度化，繼2018年4月28日以修改單的形式修改《名錄》后，時(shí)隔兩年，生態(tài)環(huán)境部于2020年11月30日再次頒布了新的《名錄》（2021版），并于2021年1月1日施行。

2 新《名錄》時(shí)期環(huán)評(píng)管理形勢(shì)分析

2.1 環(huán)評(píng)審批及備案數(shù)量進(jìn)一步減少

新《名錄》修訂后，有改動(dòng)的行業(yè)超過(guò)80%，涉及簡(jiǎn)化的行業(yè)約占60%。預(yù)計(jì)需報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書表類項(xiàng)目可減少10%以上。一是新《名錄》施行前，在實(shí)際操作中，部分不納入環(huán)評(píng)管理項(xiàng)目因擔(dān)心未開(kāi)展環(huán)評(píng)被追責(zé)而開(kāi)展了環(huán)評(píng)，新《名錄》第五條規(guī)定“本名錄未做規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目，不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理”，即名錄外無(wú)須環(huán)評(píng)，例如：環(huán)境影響很小的城市天然氣供應(yīng)工程、污染場(chǎng)地治理修復(fù)、餐飲娛樂(lè)洗浴場(chǎng)所、賓館飯店及醫(yī)療機(jī)構(gòu)衣物集中洗滌、餐具集中清洗消毒等不納入環(huán)評(píng)管理。二是新《名錄》引入了“工業(yè)建筑”的概念，新《名錄》中標(biāo)“*”號(hào)指在工業(yè)建筑中生產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，明確將家庭作坊和商鋪門店等小微項(xiàng)目不納入環(huán)評(píng)管理，例如，家庭作坊中的谷物磨制加工、飼料加工、位于商鋪中的酒及飲料加工。三是降低了部分類別環(huán)評(píng)等級(jí)，涵蓋了“環(huán)評(píng)審批正面清單”改革中豁免一批的舉措，如，谷物磨制、飼料加工、利用單質(zhì)金屬混配重熔生產(chǎn)合金、廢氣電器電子產(chǎn)品、廢機(jī)動(dòng)車加工處理、旅游開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，由報(bào)告書調(diào)整為報(bào)告表；海上娛樂(lè)及運(yùn)動(dòng)、海上景觀開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目由報(bào)告書調(diào)整為登記表；需自建配套污水處理設(shè)施的項(xiàng)目、不涉及敏感區(qū)的高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)、狩獵場(chǎng)、賽車場(chǎng)、跑馬場(chǎng)、射擊場(chǎng)、水上運(yùn)動(dòng)中心等，由報(bào)告表調(diào)整為登記表。

部分項(xiàng)目降低評(píng)價(jià)工作等級(jí)，是在正面清單實(shí)施后經(jīng)過(guò)實(shí)踐，積累了一定的管理經(jīng)驗(yàn)后才進(jìn)行的，并在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化，對(duì)某些項(xiàng)目的分類管理結(jié)合是否涉及環(huán)境敏感區(qū)做出了區(qū)別對(duì)待，不僅是深化“放管服”改革的要求，也充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則。

2.2 環(huán)評(píng)分類更加清晰明確

《名錄》修訂前，對(duì)于那些家庭作坊和商鋪門店等小微項(xiàng)目進(jìn)行判定時(shí)，建設(shè)單位和環(huán)境保護(hù)主管部門意見(jiàn)往往不一致，為了免于處罰，大多這類小微項(xiàng)目都進(jìn)行了環(huán)評(píng)，但這些小微項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響其實(shí)很小，這給眾多小微企業(yè)帶來(lái)了諸多困惑。新《名錄》修訂后，項(xiàng)目類別更加科學(xué)合理，清晰明確。一是對(duì)環(huán)評(píng)項(xiàng)目類別進(jìn)行了重新排序，部分項(xiàng)目類別采用了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中的大類、中類行業(yè)名稱，便于企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者環(huán)評(píng)時(shí)查詢和確定所屬行業(yè)。二是對(duì)于部分改建工程內(nèi)容與主體工程類別不一致的情況，從客觀實(shí)際出發(fā)，新《名錄》第四條明確“建設(shè)內(nèi)容不涉及主體工程的改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)類別按照改建、擴(kuò)建的工程內(nèi)容確定”。主體工程指在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，安裝主要生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)主要產(chǎn)品、決定生產(chǎn)能力、發(fā)揮主要經(jīng)濟(jì)效益的單項(xiàng)工程。如非生產(chǎn)性建設(shè)住宅小區(qū)，其中住宅屬于主體工程，道路、綠化等屬于非主體的配套工程。再比如化工石化企業(yè)的道路、管線，脫硫、脫硝等大氣污染治理改造等屬于配套工程，不走化工石化相關(guān)類別。三是明確了特定含義及多情形不納入環(huán)評(píng)管理，例如家具制造業(yè)對(duì)年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下的項(xiàng)目進(jìn)行了豁免。

自2017年至今，生態(tài)環(huán)境部四年三次修訂了《名錄》，從歷次《名錄》的修訂情況看，每一次的修訂都使環(huán)評(píng)制度具有更強(qiáng)的科學(xué)性和實(shí)用性，每一次的修訂都使環(huán)境影響評(píng)價(jià)能作為重要的環(huán)境管理制度在更高平臺(tái)、更大范圍、更深層次發(fā)揮源頭預(yù)防作用，使環(huán)評(píng)管理由偏重微觀向既抓宏觀又抓微觀轉(zhuǎn)變。

2.3 與排污許可制度銜接

環(huán)評(píng)與排污許可是生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺的兩項(xiàng)重要制度，是生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分。環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入，許可管運(yùn)營(yíng)。新《名錄》銜接了排污許可制度，一是項(xiàng)目類別和《固定污染源排污許可分類管理名錄》同樣采用了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中的分類方法。二是新《名錄》施行前，一些涉及固定污染源的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)完成后投產(chǎn)排污前，既需要填報(bào)環(huán)境影響登記表，又需要填報(bào)排污許可登記管理，新《名錄》修訂后可以通過(guò)排污許可登記監(jiān)管的，不再要求填報(bào)環(huán)評(píng)登記表，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3 新《名錄》時(shí)期環(huán)評(píng)管理展望

3.1 改革機(jī)遇

2015年9月，由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出了完善固定污染源排放許可制度。黨的十九屆四中全會(huì)要求健全污染物源頭預(yù)防體系，確定排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位，提出要妥善處理排污許可與環(huán)評(píng)制度的關(guān)系，逐步強(qiáng)化了環(huán)評(píng)與排污制度的地位和作用。

“十三五”時(shí)期，各地政府不斷深化環(huán)評(píng)改革，例如上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)采取了規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)措施，豁免了城市道路、輸變電工程等項(xiàng)目環(huán)評(píng)，部分編制報(bào)告表的項(xiàng)目實(shí)施告知承諾制等。隨著生態(tài)環(huán)境管理部門垂直改革的基本完成，環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接進(jìn)一步順暢。環(huán)境管理由偏重事前審批向既抓審批又抓事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由環(huán)評(píng)單打獨(dú)斗向環(huán)評(píng)與排污協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，既要協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，又要做好生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接將成為今后很長(zhǎng)時(shí)期的重點(diǎn)改革任務(wù)。

3.2 面臨的挑戰(zhàn)與不適應(yīng)性

1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》中，首次明確了我國(guó)環(huán)評(píng)的法律地位。環(huán)評(píng)作為開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施前的一道重要門檻，在控制污染物排放、提高清潔生產(chǎn)水平、減小生態(tài)破壞、節(jié)約自然資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化等方面發(fā)揮了重要作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，建設(shè)單位認(rèn)為環(huán)評(píng)就是通行證，為了讓建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件順利通過(guò)審批，環(huán)評(píng)文件中的環(huán)保設(shè)施或措施往往不切實(shí)際或者虛開(kāi)空頭支票，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)完成后環(huán)保設(shè)施或措施根本得不到落實(shí)。2015年1月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，各地開(kāi)展了轟轟烈烈的環(huán)保違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理整治，大量未批先建、無(wú)證排污的企業(yè)被關(guān)停、取締或限期整改。時(shí)至今日，仍存在一些散亂污企業(yè)未依法辦理環(huán)評(píng)手續(xù)。一些建設(shè)單位的環(huán)評(píng)文件弄虛作假，有的甚至認(rèn)為環(huán)評(píng)制度影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些原因都導(dǎo)致環(huán)評(píng)制度不能充分發(fā)揮。近年來(lái)，隨著我國(guó)“放管服”改革的不斷深入，環(huán)評(píng)制度取消機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求，《名錄》修訂環(huán)評(píng)數(shù)量不斷減少，部分人員可能認(rèn)為，環(huán)評(píng)已經(jīng)成為過(guò)去時(shí)，環(huán)評(píng)可有可無(wú)。

“十四五”期間，面對(duì)新《名錄》施行，環(huán)評(píng)制度還沒(méi)有完全適應(yīng)，部分行業(yè)雖減免環(huán)評(píng)但不減免環(huán)保責(zé)任，相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目仍需滿足相關(guān)行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染治理措施的規(guī)范及規(guī)定。對(duì)照改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，環(huán)評(píng)作為環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入制度的改革任重而道遠(yuǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

《名錄》在20多年實(shí)踐中，經(jīng)過(guò)8版7次的修訂，使環(huán)評(píng)制度不斷煥發(fā)新活力，使環(huán)評(píng)在源頭預(yù)防上真正發(fā)揮作用，這是我國(guó)環(huán)評(píng)制度不斷完善、不斷發(fā)展的過(guò)程，也是環(huán)評(píng)工作走向動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化、制度化的過(guò)程。一種不斷完善又能順應(yīng)時(shí)代改革要求的環(huán)評(píng)制度，一定能夠不斷釋放市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。