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    協(xié)同治理視域下鄉(xiāng)村“廁所革命”的路徑選擇

    2021-12-24 20:07:00趙國正
    南方農(nóng)業(yè) 2021年32期
    關(guān)鍵詞:廁所革命廁所革命

    趙國正

    (南京理工大學(xué),江蘇南京 210094)

    2021 年,中央一號文件提出,實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動,分類有序推進農(nóng)村廁所革命,開展美麗宜居村莊和美麗庭院示范創(chuàng)建活動。當(dāng)前,“廁所革命”已在各地積極開展,工程重點由“廁所數(shù)量”向“生活質(zhì)量”提升,從城區(qū)改造深入到鄉(xiāng)村建設(shè),開始融合到鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展大格局中。然而,在“廁所革命”推進過程中存在“數(shù)字廁所”、一手包辦、重建設(shè)輕管理及機制保障能力差等問題,衍生出新的不確定治理成本,加重了基層組織的治理負擔(dān),制約著鄉(xiāng)村廁改的實際成效。以當(dāng)下鄉(xiāng)村“廁所革命”的困境問題為切入點,以協(xié)同治理為視角,探討鄉(xiāng)村振興下“廁所革命”的路徑選擇,為加快鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治,建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村注入活力。

    1 協(xié)同治理的邏輯理論

    20世紀90年代,新公共管理運動的影響不斷擴大,民營化、服務(wù)外包化、商業(yè)管理分權(quán)化、減員化及去官僚化等被各國政府逐漸采用,人們在實踐中發(fā)現(xiàn)公共事務(wù)不僅是政府機構(gòu)的事情,還需公共機構(gòu)、私人組織、非營利機構(gòu)及社區(qū)等共同參與,互相協(xié)作,“協(xié)同治理”理念在此背景下應(yīng)運而生?!皡f(xié)同治理”倡導(dǎo)多元治理主體,如公共部門、企業(yè)、社會組織和個人,在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定,并協(xié)同解決公共問題[1]。

    協(xié)同治理具有多元性、互動性及主導(dǎo)性3 個特征。1)多元性。公共事務(wù)的參與方來自不同部門,有公權(quán)力部門、私人部門和非營利部門等。2)互動性。各參與方在同一場域下積極開展互動,信息、資源及優(yōu)勢等共享,對議題和方案進行協(xié)商,根據(jù)任務(wù)分工合作。3)主導(dǎo)性。政府機構(gòu)不再是唯一的責(zé)任主體,但在整個治理過程中扮演著主導(dǎo)角色,尤其在決策敲定上,政府具有最終的話語主導(dǎo)權(quán),但政府的意見也應(yīng)建立在多元協(xié)商和積極互動的基礎(chǔ)上,集中各方的智慧和意見[2]。

    2 鄉(xiāng)村“廁所革命”的發(fā)展歷程

    20 世紀60 年代,愛國衛(wèi)生運動在農(nóng)村主要以“兩管五改”的形式開展,即管理糞便垃圾、飲用水源,改良廁所、畜圈和禽圈、水井、環(huán)境和爐灶[3]。但改良廁所的手段較為簡易,只是基本符合衛(wèi)生要求,并未達到衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)。1993 年,全國愛衛(wèi)辦組織進行了一次全國農(nóng)村廁所及糞便處理背景調(diào)查,結(jié)果顯示:農(nóng)村有廁率為85.9%,衛(wèi)生廁所普及率為7.5%,糞便無害化處理為13.5%[4]。調(diào)查結(jié)果表明,我國農(nóng)村衛(wèi)生廁所和糞便處理還亟待提高,農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施條件差。隨后,中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定,將農(nóng)村改廁作為重要工作內(nèi)容。為加快推進農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及,全國愛衛(wèi)辦于2004—2008 年實施了中央轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村改廁項目,這是我國首次由中央資金支持的農(nóng)村衛(wèi)生廁所建設(shè)[5]。2015 年在吉林省延邊州考察調(diào)研時,黨中央強調(diào)隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快,新農(nóng)村建設(shè)也要不斷推進,要來個“廁所革命”,讓農(nóng)村群眾用上衛(wèi)生的廁所。當(dāng)下“廁所革命”已出臺一系列政策性文件給予支持建設(shè),截至2020 年底,全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過68%[6]。

    3 鄉(xiāng)村“廁所革命”中存在的問題

    3.1 治理主體單一,包辦色彩過重

    “廁所革命”已然是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)之一,這也成為地方政府的政績評價標(biāo)準(zhǔn)之一。由于環(huán)境治理具有外部性,政府成為“廁所革命”的治理主體之一,并發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在政績錦標(biāo)賽及強力的問責(zé)機制下,地方政府將“廁所革命”視為重點工作,但出現(xiàn)不少一刀切的現(xiàn)象,工作方式粗放,忽視不同地區(qū)環(huán)境條件、不同鄉(xiāng)村文化關(guān)系等差異,缺乏分類指導(dǎo),難以做到精準(zhǔn)施策。同時,“廁所革命”中很多地區(qū)的鄉(xiāng)村群眾淪為看客,忽視了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位,一味地向鄉(xiāng)村地區(qū)輸入資源、技術(shù),而忽視農(nóng)民意愿,搞大包大攬,以至出現(xiàn)“新廁難從舊習(xí)”“新廁落荒”及被動參與改造等現(xiàn)象。

    3.2 重建設(shè)輕管理,長效保障機制不健全

    地方“廁所革命”實施過程中,出現(xiàn)不少急于達成指標(biāo)、盲目開發(fā)建設(shè)、忽視廁所質(zhì)量、大搞“數(shù)字廁所”的現(xiàn)象。部分廁所設(shè)備設(shè)計單一,難以適應(yīng)不同需求,設(shè)備采購渠道不透明,缺乏質(zhì)量保障,加之缺乏合理的管線設(shè)計與施工,導(dǎo)致與受益群體的實際需求出入很大。在相對缺水和寒冷冰凍的地區(qū)推行沖水式廁所,在很大程度上造成資源浪費和“面子工程”。同時,部分地區(qū)廁所配套設(shè)施不健全,抽取廁污的價格高,農(nóng)民使用成本高,最后造成任由液體下滲、流淌等污染環(huán)境的現(xiàn)象[7]。由于行政村落缺乏資金支持,專職人員招工困難,鄉(xiāng)村居民綜合素質(zhì)水平有待提高等,鄉(xiāng)村公共廁所更是面臨“無人問津”的尷尬局面,投入使用不久后陷入“公地悲劇”,臟亂差嚴重,與“廁所革命”的目標(biāo)相差甚遠。

    3.3 鄉(xiāng)村基層治理能力不足,村民主體意識薄弱

    目前,鄉(xiāng)村“廁所革命”的資金主要來自上級政府的專項撥款,在財政上與上級政府呈依賴關(guān)系,大部分鄉(xiāng)村沒有自行改造的資金實力,而且?guī)ㄔO(shè)完成后仍需進行管理、維護。由于鄉(xiāng)村開拓新的收入來源能力較弱,廁所工程難以實現(xiàn)全周期管理,部分污水治理項目“只看不用”。同時,鄉(xiāng)村缺乏年輕勞動力,鄉(xiāng)村自治組織缺乏年輕活力,治理水平難以提高,基層黨組織難以發(fā)揮作用,政策因地制宜、合理變通的執(zhí)行能力薄弱,帶領(lǐng)鄉(xiāng)村致富的可能性也較低。此外,村民對公共事務(wù)的政治敏感度不高,對政策的認知程度也有限,難以意識到自身是“廁所革命”治理中的主要主體,缺乏動機和活力參與到村民事務(wù)決策治理中。村級自治組織的很多村干部是村里推選上的能力較強人,這些人在村莊事務(wù)中具有更大的話語權(quán),而村民在利益博弈上處于不利地位,導(dǎo)致部分村干部利用職權(quán)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò),私自包攬項目,控制資金出入,阻礙工程進程[8]。

    4 鄉(xiāng)村“廁所革命”的協(xié)同治理路徑

    4.1 構(gòu)建一元多主的治理結(jié)構(gòu),共建共治

    隨著時代的發(fā)展,公共事務(wù)日益復(fù)雜化,鄉(xiāng)村社會的利益訴求呈現(xiàn)多樣化的趨勢,具體到鄉(xiāng)村“廁所革命”治理,需改變現(xiàn)有基層治理中的“獨角戲模式”,轉(zhuǎn)向一元多主協(xié)同治理模式。“一元”是指基層黨委和政府,“多主”是指黨委政府之外的基層自治組織、私人組織、企事業(yè)單位計人民團體等其他主體。

    4.1.1 黨委政府發(fā)揮主導(dǎo)作用并參與治理

    “廁所革命”的資源網(wǎng)絡(luò)很大一部分來自政府的集中撥款和項目改造,且政策性因素在其中起著關(guān)鍵作用。黨委政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)地位優(yōu)勢,為“廁所革命”治理強化機制設(shè)計,給予更多的政策空間,可采用“以獎代補”“招商駐村”等途徑。拓寬資金來源和參與渠道。由于黨委政府具有最終決策權(quán),應(yīng)充分聽取各方意見,尤其是“廁所革命”中的鄉(xiāng)村群眾的發(fā)聲,群策群力,避免決策失誤,導(dǎo)致“廁所革命”與鄉(xiāng)村群眾的需求脫軌,不切實際。同時基層政府黨委政府的角色定位要從管理控制向治理服務(wù)方向轉(zhuǎn)變,黨委政府應(yīng)全程參與到“廁所革命”治理中。這里的“參與式治理”有2 層含義:1)黨委政府的工作理念要從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變,改變過去“辦公室里治天下”的方式,要深入基層,聽取每家每戶的意見建議,一切從鄉(xiāng)村群眾的合理需求出發(fā),解決“廁所革命”治理中的痛點;2)主動賦權(quán),尊重治理中各方的差異,保障利益相關(guān)方權(quán)利表達,避免“運動式治理”和“啞巴治理”,各方通過利益博弈、協(xié)商,達到“廁所革命”的治理目標(biāo),增強鄉(xiāng)村社區(qū)的自我治理能力。

    4.1.2 各主體積極互動協(xié)作,相互補充

    “廁所革命”治理中有政府、高校、規(guī)劃院、第三方公司及社區(qū)等多方參與,但往往為單向傳導(dǎo),互動性差。政府發(fā)布“廁所革命”相關(guān)政策,依托高?;蛞?guī)劃院給出設(shè)計方案,外包給第三方公司執(zhí)行、監(jiān)督,鄉(xiāng)村群眾往往處于被動狀態(tài)。要改變這種局面,需做好以下2 個方面的工作。1)構(gòu)建多元主體在內(nèi)的治理系統(tǒng),系統(tǒng)成員來自各方的代表,尤其是加強鄉(xiāng)村群眾的主體地位。系統(tǒng)內(nèi)各主體地位平等,進行平行式溝通,有任何利益訴求可與直接主體對接,保障權(quán)利表達,降低溝通成本,強化互動聯(lián)系,有效推進協(xié)商協(xié)作。2)充分尊重鄉(xiāng)村群眾的主體地位,保障鄉(xiāng)村群眾的合法權(quán)益,維護其利益訴求傳達的渠道,調(diào)動參與“廁所革命”的積極性。

    4.2 協(xié)同可持續(xù),健全全周期常態(tài)化保障機制

    “廁所革命”要建設(shè)能夠真正提高鄉(xiāng)村村民健康生活水平的廁所,不是流于形式的“數(shù)字廁所”或“形象廁所”,要做好建設(shè)前的設(shè)計規(guī)劃,建設(shè)中的調(diào)配適配和建設(shè)后的信息反饋與管理運營。

    1)“廁所革命”的設(shè)計規(guī)劃要全面到位,符合地理與人文環(huán)境,具有前瞻性。這需要政府協(xié)同規(guī)劃部門、鄉(xiāng)村村民及相關(guān)開發(fā)公司等共同討論溝通,從多方收集廁改的問題、需求和建議,把好設(shè)計規(guī)劃關(guān),使“廁所革命”符合村民需求,解決村民的痛點癢點,適應(yīng)生產(chǎn)生活的變化變遷。部分地區(qū)盲目推進廁改項目,不考慮各村落的環(huán)境差異和人文習(xí)慣,導(dǎo)致“新廁荒廢,舊廁復(fù)燃”,而且對行動不便的老年人、殘障人士等有使用障礙和風(fēng)險。為推行“廁所革命”,多方要群策群力,細化廁所地理與人文環(huán)境差異,建設(shè)出更貼合需求、環(huán)境匹配及富有溫暖的廁所。

    2)“廁所革命”的建設(shè)實施要靈活有序,以村民為中心,做好調(diào)配適配。建設(shè)中,施工方不是唯一的主體,還應(yīng)有村民的參與。鑒于村民知識素養(yǎng)和認知水平的差異,不少村民的預(yù)期期望和實際結(jié)果成效往往會不一致,難以匹配,這在建設(shè)中是可以解決的。項目進展可以進行階段性總結(jié)評估,由村級自治組織帶頭,施工方、設(shè)計方等參與,深入村民家中,為村民講解一系列設(shè)施使用、階段施工情況及預(yù)期成效等,及時發(fā)現(xiàn)、總結(jié)改廁的效果與村民需求的錯位,調(diào)適改廁的現(xiàn)場施工,建設(shè)真正貼合需求、符合實際情況的廁所。

    3)“廁所革命”建設(shè)后,要做好維護運營,做好設(shè)施服務(wù)的完善。尤其是村級公共廁所,建設(shè)后往往缺乏資金支持、人員維護等,廁所環(huán)境逐漸變得臟亂差,淪為村落的“荒蕪之地”。政府要帶頭建設(shè)健全運營管理維護機制,讓鄉(xiāng)村廁所“流動”起來。資金方面,政府要加大支持力度,給予可持續(xù)的專項資金,為運營維護提供資金保障。村級自治組織可面向村民或其他人員,雇傭維護村級公共廁所的人員,負責(zé)日常清潔等。對于集中的廁所積液處理、環(huán)境設(shè)施運營等,應(yīng)協(xié)同專業(yè)的公司人員,做到相應(yīng)的管理運營。同時還要做到常態(tài)化的信息反饋,對村民提出的新需求、新問題及廁所使用中出現(xiàn)的不良狀況應(yīng)建立一套反饋反應(yīng)機制。

    4.3 重視基層建設(shè),發(fā)揮基層組織的嵌入作用

    基層黨組織是基層事務(wù)治理的核心力量,是推進基層建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘?!皫锩敝卫碇?,要加強基層黨組織建設(shè),加強人才隊伍建設(shè),選拔一批能有效推進政策落實、帶領(lǐng)村民致富的黨組織成員擔(dān)任村支書。同時加強村兩委的學(xué)習(xí)建設(shè),組織“廁所革命”進程落后的村領(lǐng)導(dǎo)和村成員參觀學(xué)習(xí)示范廁改村,學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗,借鑒改造模式,結(jié)合各自村落的實際情況,因地制宜推行“廁所革命”。

    提高基層組織資金籌措能力,整合多方技術(shù)、資源等的持續(xù)輸入?!皫锩辈粌H要重建設(shè),還要重管理,長效保障機制不健全往往在于基層資金資源的緊張和缺乏支持機制?!翱h政府—鎮(zhèn)政府—村委會—村民組織”這一政府與社會結(jié)合的基層體系應(yīng)加強分工協(xié)作,縣政府負責(zé)資金投入與監(jiān)管、項目審批、監(jiān)督與驗收;鎮(zhèn)政府應(yīng)積極調(diào)動社會力量,向鄉(xiāng)村注入社會資源,同時下沉政府服務(wù);村委會要積極響應(yīng)上級政策,協(xié)調(diào)村內(nèi)事務(wù),積極調(diào)動村民參與到“廁所革命”中;村民組織要意識到自我的主體意識,堅持主人翁導(dǎo)向,參與到村莊治理中。這一向下分權(quán)與向社會讓渡的服務(wù)分管與監(jiān)督體系可配套建立一套資金支持保障機制,將分散的各項資金整合起來,統(tǒng)籌統(tǒng)用,同時引入社會力量,借助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),招商引資,拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)的資金來源和參與渠道。借助互聯(lián)網(wǎng)、高校課題研究、公司鄉(xiāng)村幫扶計劃等渠道,為鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的注入多方勢力,減少政府資金依賴,同時積極發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),建立持續(xù)客觀的自造血能力體系,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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