村民自治制度的實(shí)踐困境與提升路徑

路 執(zhí) ， 張素羅

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000）

村民自治作為社會(huì)主義民主的有效實(shí)現(xiàn)形式。村民自治的發(fā)展不僅有助于推進(jìn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，也有利于鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。但是，當(dāng)前村民自治制度難以滿足社會(huì)發(fā)展的需求，村民自治制度的發(fā)展出現(xiàn)了困境?；诖耍P者通過對(duì)村民自治的長(zhǎng)期發(fā)展歷程進(jìn)行分析，積極探索提升村民自治發(fā)展的途徑。

1 村民自治制度發(fā)展歷程

村民自治制度作為我國(guó)的一項(xiàng)重要的基層政治制度經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展，村民自治與其他制度不同，村民自治是從村民自發(fā)的實(shí)踐上升到國(guó)家推行，并最終以立法的形式確定下來的制度，經(jīng)歷的是一種自下而上的制度變遷方式。

1.1 確立階段

村民自治這種制度的發(fā)展方式是由歷史條件所決定的，新中國(guó)成立后，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中采用“政社合一”的方式，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村事務(wù)的管理。十一屆三中全會(huì)之后，黨和國(guó)家正式廢除了“政社合一”體制。人民公社的退出導(dǎo)致農(nóng)村公共事務(wù)的管理缺失。公共產(chǎn)品的供給、公共秩序的維持以及公共設(shè)施的建設(shè)等社會(huì)職能出現(xiàn)無人接管的問題。廣西宜州合寨村率先通過集體推選出治安帶頭人，制定村規(guī)民約、封山公約，自行修橋建路的方式，實(shí)現(xiàn)了村民的自我服務(wù)，民主選舉與民主管理初見雛形。我國(guó)村民自治制度由此發(fā)端。為此，國(guó)家有關(guān)部門總結(jié)了合寨村經(jīng)驗(yàn)，并以中央文件的形式有計(jì)劃地在各地大規(guī)模地進(jìn)行試點(diǎn)。最終在1982年修改頒布新憲法時(shí)，以國(guó)家根本大法的形式正式確立了村民委員會(huì)的合法地位。明確了村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織，并規(guī)定了其性質(zhì)、地位和任務(wù)[1]。為以后村民自治的發(fā)展提供了法律依據(jù)與發(fā)展方向。

1.2 成熟階段

1986年6月，《村民委員會(huì)組織法（試行）》正式予以頒布，其對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、組成、職責(zé)等內(nèi)容做了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，為自治制度的良好運(yùn)行提供了最為有效和直接的法律層面上的保障。從制度層面保證了村民自治制度有了進(jìn)一步規(guī)范化的發(fā)展。1998年，通過廢止了試行10年的“試行法”，正式頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著村民自治走向成熟[2]。新法不僅系統(tǒng)全面地規(guī)定了村民自治實(shí)施的具體要求，并且將工作重心從組織建設(shè)、建章立制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利保障。這一轉(zhuǎn)變使得村民的民主選舉權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)、民主決策權(quán)和民主管理權(quán)得到了進(jìn)一步的保障。

1.3 深化階段

2006年，取消農(nóng)業(yè)稅的改革直接改變了農(nóng)村基層組織的財(cái)政來源，使其鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的生活價(jià)值發(fā)生重大變化，村級(jí)組織在社會(huì)治理中的權(quán)威降低，并引發(fā)農(nóng)民政治性的逐漸流失[3]。因此，2006年中央一號(hào)文件指出，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。這表明，隨著農(nóng)村社會(huì)情況的變化，村民自治制度的發(fā)展難以滿足村民發(fā)展多層次的需求[4]。因此，近年來我國(guó)對(duì)村民自治的研究逐漸轉(zhuǎn)變到探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式上來。2014 年中共中央一號(hào)文件提出，各地要結(jié)合具體實(shí)際，在不同情況下探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。2016年中央一號(hào)文件也提出，依法開展村民自治實(shí)踐，探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式[5]。即在村民自治深入發(fā)展的階段，村民自治已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)入治理有效的發(fā)展軌道，村民自治開始了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。2019年黨的十九屆四中全會(huì)更是提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系[6]。這說明面對(duì)當(dāng)前新的發(fā)展環(huán)境，村民自治必須對(duì)原有制度進(jìn)行完善與創(chuàng)新。

2 村民自治制度實(shí)踐困境

在對(duì)村民自治制度的發(fā)展歷程梳理中發(fā)現(xiàn)，盡管村民自治不斷地得到改善和發(fā)展，但隨著社會(huì)的發(fā)展，村民自治制度還需要進(jìn)一步的發(fā)展完善。因此，必須在分析村民自治制度在當(dāng)前實(shí)施中存在的問題，針對(duì)不足加以改善，從而促進(jìn)村民自治制度的進(jìn)一步完善。

2.1 自治主體參與度低

村民作為自治的主體，只有村民真正地參與到自治中去，村民自治才能真正得以實(shí)施。從村民自治的發(fā)展歷程中可以看出，村民最初對(duì)自治事務(wù)關(guān)心程度較高，參與度較高。但隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)衰弱，使得村民的共同利益減少，村民自治活動(dòng)中缺乏共同利益聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致村民參與村民自治的意愿降低，對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理關(guān)心程度大幅減弱，村民參與村民自治中“走過場(chǎng)”行為增加。其次，由于農(nóng)村熟人社會(huì)的影響，熟人社會(huì)特殊性也導(dǎo)致農(nóng)村治理的規(guī)范性不如城市，村民在參與中存在言不由衷、意愿與表達(dá)不一致的問題?；蚴怯捎谌穗H關(guān)系和面子等人際因素，造成村民有時(shí)盡管不認(rèn)可村干部或某些舉措，但礙于面子和人情又不愿得罪人，于是就采取消極或被動(dòng)的行為進(jìn)行參與，村民出現(xiàn)政治冷漠。最后，由于農(nóng)村普遍受教育水平較低，村民對(duì)自治的法律法規(guī)及相關(guān)政策等方面的了解存在不充分的問題，導(dǎo)致參與能力的不足影響村民自治問題[7]。

2.2 自治制度實(shí)施困難

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，村民流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，村民的分化也越來越明顯。因此，當(dāng)前仍采用傳統(tǒng)方式將利益不同、工作時(shí)間和地點(diǎn)差異大的村民召集起來參與村民自治變得十分困難。這就使得實(shí)際運(yùn)作過程中，部分制度規(guī)定都停留在理論層面實(shí)踐操作困難。應(yīng)該說，村民自治制度并沒有完全適應(yīng)社會(huì)的快速變化，現(xiàn)有的制度為村民提供的參與途徑和方式有限，在真正解決面臨的多樣化需求時(shí)，現(xiàn)有自治制度不能滿足村民們的需求，進(jìn)而造成村民日益增長(zhǎng)的參與需求在現(xiàn)有制度供給不充分之間的矛盾。這種制度變遷的滯后，進(jìn)而導(dǎo)致制度外的空間為農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)提供了非正規(guī)性方式。最后造成村民自治制度空轉(zhuǎn)，制度外的無序參與問題產(chǎn)生。

2.3 自治法律不夠完善

首先，在國(guó)家層面上，盡管2010年和2018年都對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修改和完善，并且出臺(tái)了許多與現(xiàn)實(shí)情況相適應(yīng)的配套對(duì)策和方案并納入了立法的體系，但總體上這些配套措施仍不能滿足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求。另外，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)村民自治作了具體的規(guī)定，但其只對(duì)“村民委員會(huì)”作出定義及要求，缺乏對(duì)“村民自治”的定義。也缺乏村民自治的各類主體的明確，使得村民自治在實(shí)際運(yùn)行中依然缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。其次，在地方層面上，地方政府在制訂和處理村民自治規(guī)范時(shí)缺乏具體的指導(dǎo)。導(dǎo)致一些地方的村民自治出現(xiàn)地方性法規(guī)缺乏針對(duì)性與具體可操作性的問題。此外，在村民自治的制度規(guī)范上對(duì)四個(gè)民主的重視也各不相同。當(dāng)前村民自治的配套制度上對(duì)民主選舉重視度較高，而在民主監(jiān)督、民主決策、民主管理方面則缺乏相對(duì)統(tǒng)一和約束力比較強(qiáng)的規(guī)定。導(dǎo)致村民自治制度的整體法律保障不平衡，總體上我國(guó)村民自治法治保障有待提高。

2.4 自治組織參與缺乏

村民委員會(huì)是法定的參與組織，法律規(guī)定“政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，由于該規(guī)定過于模糊和寬泛，在具體執(zhí)行過程中由于職權(quán)劃分的不明確，政府常常習(xí)慣于以命令的形式“指導(dǎo)”村委會(huì)工作，導(dǎo)致對(duì)村委會(huì)的權(quán)利造成侵害，在一定程度上削弱了村民自治。在社會(huì)組織方面，盡管政府一直強(qiáng)調(diào)吸納社會(huì)組織力量，發(fā)揮社會(huì)組織在村民與村委會(huì)間的橋梁與紐帶作用，但村內(nèi)社會(huì)組織有名無實(shí)問題嚴(yán)重，不少社會(huì)組織僅有一個(gè)空架子，實(shí)際并不能對(duì)村民自治起到促進(jìn)作用，參與制度中對(duì)社會(huì)組織的作用及合法性也缺乏明確的制度支持，導(dǎo)致社會(huì)組織沒有發(fā)揮其在促進(jìn)村民自治中應(yīng)有的功能和作用，無法起到村民與村民自治間的橋梁作用，代表村民發(fā)聲。

3 村民自治制度的提升路徑

村民自治制度的發(fā)展是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。因此，要在保障村民參與自治的主體地位前提下，通過拓寬參與渠道、完善參與規(guī)范與機(jī)制的方式，促使村民自治制度的進(jìn)一步完善。

3.1 提高村民參與意識(shí)與能力

村民作為村民自治的參與主體，村民自治的發(fā)展首先必須保障村民有效參與自治[8]。首先，通過對(duì)有關(guān)村民自治的相關(guān)法律法規(guī)及其重要性的宣傳和講解，增強(qiáng)村民在村民自治中的主體地位認(rèn)同，保證村民自愿地、自主地、主動(dòng)地參與村民自治。其次，必須采用多種形式，深入到村民當(dāng)中去對(duì)其進(jìn)行再教育，逐步提升農(nóng)民們的科學(xué)文化水平，提高村民自身科學(xué)文化素養(yǎng)和參與能力，進(jìn)而提升村民對(duì)村民自治的參與程度。最后，應(yīng)充分利用鄉(xiāng)村振興政策，整合村內(nèi)現(xiàn)有資源，依靠政府的資金支持，積極吸納社會(huì)力量發(fā)展村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村與村民間的利益聯(lián)結(jié)，提升村民對(duì)村民自治的關(guān)注度，提升村民參與自治的深度與廣度。

3.2 利用多種方式優(yōu)化參與條件

首先，針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村大量村民在外務(wù)工，原有參與制度不能滿足村民需求的問題。通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的利用，拓展網(wǎng)上參與自治的渠道。如通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)直播民主選舉的過程，建立網(wǎng)上村民自治服務(wù)平臺(tái)，開發(fā)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名投票途徑，優(yōu)化村民參與條件，提升村民參與自治的便利度。其次，在民主監(jiān)督方面，可以針對(duì)不涉密的自治事務(wù)實(shí)行網(wǎng)上公開，進(jìn)一步提升村民自治事務(wù)的公開性和透明性，方便村民進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)建立匿名上訪程序，減少熟人社會(huì)對(duì)村民參與的影響，使村民能夠更加放心、大膽地表達(dá)自己的意愿。最后，對(duì)于外出務(wù)工人員難以回村參與自治的問題，各村可以結(jié)合本村實(shí)際，將村內(nèi)選舉及重大事務(wù)決策放在春節(jié)期間等外出農(nóng)村人口返鄉(xiāng)高峰期內(nèi)，通過靈活變通時(shí)間，方便村民回村參與自治事務(wù)，有效提高村民參與程度。

3.3 制定法律法規(guī)，提升自治規(guī)范

首先，在國(guó)家層面上應(yīng)當(dāng)加快村民自治配套的法律制度的制定，進(jìn)一步完善村民自治法律體系，特別是針對(duì)農(nóng)村的發(fā)展變化、農(nóng)村人口流動(dòng)的問題，應(yīng)該完善相關(guān)法律，提升可操作性。其次，在地方層面上應(yīng)通過對(duì)村民選舉、村務(wù)公開、民主管理等方面的實(shí)際進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，針對(duì)實(shí)際形成更加具體和系統(tǒng)性的規(guī)定。并將這些法律法規(guī)通過政府網(wǎng)站與村務(wù)公開欄等方式進(jìn)行公布，并加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的宣傳講解，以提高這些法律法規(guī)的權(quán)威性，使其不僅僅停留在政府文件中。做到法規(guī)真正走入村民自治，法規(guī)服務(wù)村民自治，法規(guī)保護(hù)村民自治，使法律法規(guī)落到實(shí)處。

3.4 增強(qiáng)組織參與打造協(xié)調(diào)治理

村民自治的參與者是多元化的，農(nóng)民、村委會(huì)、其他社會(huì)組織等各主體均可以參與到村民自治中，因此必須構(gòu)建參與者協(xié)同治理的模式，形成多元參與格局。首先，必須明晰各主體間權(quán)責(zé)利邊界，落實(shí)各主體的責(zé)任，保障村民自治發(fā)展秩序不受破壞；其次，必須將多元治理主體置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，堅(jiān)持由黨作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，協(xié)調(diào)好各個(gè)參與者之間的利益關(guān)系，避免無序參與情況發(fā)生；最后，根據(jù)多種參與者參與村民自治的具體情況，不僅要制定相應(yīng)的協(xié)商互動(dòng)的范圍以及制度規(guī)范，還必須要依據(jù)客觀實(shí)際情況制定內(nèi)部管理章程，約束組織及成員行為，使各參與者都能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而有序推進(jìn)村民自治制度的發(fā)展。

4 結(jié)語

綜上所述，村民自治作為鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容，是我國(guó)民主政治制度的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)和重要制度保障。當(dāng)前，村民自治的發(fā)展中存在村民實(shí)際參與度不足、自治法規(guī)不完善、自治制度空轉(zhuǎn)以及社會(huì)組織參與程度低等問題，隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)和村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的研究不斷深入，村民自治制度一定能得到進(jìn)一步的優(yōu)化完善，從而助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。