農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民參與的困境與對(duì)策探析

王 立

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

1.文獻(xiàn)與問題

進(jìn)入新時(shí)代以來，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的一個(gè)重要議題，也被認(rèn)為是推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和振興發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)。農(nóng)民既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的制造者，又是對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接效益的相關(guān)者，因此，農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)核心力量和主體。然而在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐中，"干部在干，群眾在看"已經(jīng)成為了一個(gè)比較常見的現(xiàn)象。"干部在干，群眾在看"成為了一種比較普遍的現(xiàn)象。黃森蔚等(2017)通過調(diào)查農(nóng)村環(huán)境污染治理工作中的社會(huì)公眾參與情況分析發(fā)現(xiàn):86.7%的農(nóng)民表示沒有參加過環(huán)境治理的工作;5.7%的群眾表示曾向當(dāng)?shù)卣块T和機(jī)構(gòu)提出反映有關(guān)保護(hù)水環(huán)境的意見和建議;僅有2.2%的村民表示曾經(jīng)參加過與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的社會(huì)公眾意見調(diào)查。

為何農(nóng)民參與環(huán)境治理的意愿比較低？導(dǎo)致村民不參與的原因有哪些？梳理現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，利益論和效用論是兩種最主要的解釋。利益論強(qiáng)調(diào)參與的驅(qū)動(dòng)因素和出發(fā)點(diǎn)是為了尋得物質(zhì)利益。物質(zhì)利益成為了影響公民參與的關(guān)鍵因素。曼瑟爾·奧爾森和唐斯認(rèn)為，多數(shù)人缺乏參與意愿并非是無知的表現(xiàn)，而是經(jīng)過理性思考得出的結(jié)論；在考慮是否參與時(shí)，理性的個(gè)人總是會(huì)提出這樣的問題：“如果參與這項(xiàng)活動(dòng)，我會(huì)得到哪些若不參加就無法得到的東西?”在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，村民對(duì)于公共性較大的農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)生動(dòng)力不足，容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。因此，參與是經(jīng)過深思熟慮、權(quán)衡利弊之后做出的利己理性決策。效用論從個(gè)人“參與-效能”的角度分析公民不參與的原因。如果群眾并沒有因?yàn)樽陨淼膮⑴c而給社會(huì)帶來改變，或者沒有得到政府部門的重視，都會(huì)影響到他們參與社會(huì)活動(dòng)的熱情。政治效能感會(huì)影響公民政治參與強(qiáng)度、歸因方式、參與行為選擇等。如果說利益論和效用論制約了村民參與的內(nèi)生性動(dòng)力，那么傳統(tǒng)“自上而下”的政府主導(dǎo)型治理模式在一定程度上抑制了村民參與的外生性動(dòng)力。傳統(tǒng)的官本位的思想重政府、輕群眾，而且群眾多是服從的心理，難以有效的表達(dá)自身需求。

相關(guān)文獻(xiàn)很少關(guān)注村民參與的個(gè)體文化心理和能力因素。本文主要從村民依賴和參與上限兩個(gè)方面著手，探究影響村民參與困境的原因，并提出相應(yīng)對(duì)策提高農(nóng)民的參與度。

2.農(nóng)村參與困境分析

2.1 農(nóng)民資源依賴弱化

在社會(huì)愈加多元化的發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村資源依賴弱化越來越明顯。在人民公社時(shí)期，國(guó)家、生產(chǎn)隊(duì)和農(nóng)民之間的權(quán)力關(guān)系及其利益斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)是農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品，而且在農(nóng)民不獨(dú)立擁有土地的情況下，其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通都高度集體化的體制中無法自由支配農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品，往往會(huì)形成農(nóng)民對(duì)地方干部的依附關(guān)系。當(dāng)集體化體制牢牢控制農(nóng)民賴以生存的土地時(shí)，也就控制了農(nóng)民生活的主要經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)民無法做出選擇，從而對(duì)基層組織、村隊(duì)干部和土地存在較強(qiáng)依賴。人民公社時(shí)期，村隊(duì)干部強(qiáng)大的動(dòng)員能力來自于強(qiáng)制性的管控手段，政府控制土地就控制了農(nóng)民的相對(duì)自由。對(duì)于農(nóng)民來說，是否參與、如何參與是由政府“強(qiáng)制”支配的。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行瓦解了人民公社體制，農(nóng)村再一次回到以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民對(duì)基層政府組織的強(qiáng)依附關(guān)系驟然瓦解。隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的便車，獲得自由的農(nóng)民大量脫離農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)生產(chǎn)。土地不再是農(nóng)民唯一的經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入也已不再是影響農(nóng)民生活的關(guān)鍵因素。以土地為根的農(nóng)民依賴對(duì)象不再是土地，被工業(yè)、服務(wù)業(yè)取而代之，而且部分農(nóng)民永久脫離了農(nóng)民身份。農(nóng)村越來越難以滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多元化需求，農(nóng)民與農(nóng)村的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境的關(guān)注度也越來越低。當(dāng)村莊不足以提供農(nóng)民經(jīng)濟(jì)所需的生產(chǎn)資料時(shí)，農(nóng)民就不會(huì)花費(fèi)自身有限的精力來建設(shè)村莊，其外在行為更多是對(duì)政府主導(dǎo)的環(huán)境治理工作漠不關(guān)心。

2.2 農(nóng)民情感依賴弱化

農(nóng)民與農(nóng)村的情感關(guān)系隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而逐漸減弱?！坝H族化”的宗族網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是傳統(tǒng)農(nóng)村的顯著關(guān)系特征，鄉(xiāng)土社會(huì)聚族而居的典型特點(diǎn)依然廣泛存在，農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系往往以宗族網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)而展開，并互相有著深遠(yuǎn)的影響。工業(yè)化的進(jìn)程推動(dòng)了農(nóng)民向城市流動(dòng)，繼而脫離農(nóng)村的農(nóng)民會(huì)帶動(dòng)家族網(wǎng)內(nèi)的成員向城市遷移，從而衍生出一種家族式的農(nóng)村脫離。農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)程度不但與宗族網(wǎng)絡(luò)規(guī)模有關(guān)系，還與宗族網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度關(guān)聯(lián)較大。因此，越是宗族關(guān)系感情穩(wěn)固的村莊，越容易集體性遷出，且回村欲望越低。以家族式脫離村莊造成的農(nóng)民與農(nóng)村情感關(guān)系的疏遠(yuǎn)，往往難以恢復(fù)。一旦農(nóng)民長(zhǎng)期脫離村莊，其外在行為表現(xiàn)更多的是對(duì)村莊環(huán)境治理漠不關(guān)心，并造成農(nóng)村環(huán)境治理無人參與的困境。

2.3 更注重個(gè)人利益

從農(nóng)民自身利益角度來看，更大的經(jīng)濟(jì)收入依舊是農(nóng)民的首選目標(biāo)。農(nóng)民參與村莊的集體活動(dòng)都需要付出一定的參與成本，包括時(shí)間、精力，甚至是經(jīng)濟(jì)支出，然而更重要的是，如果農(nóng)民選擇不參與，依舊可以享受別人參與而帶來的種種利益。因此，農(nóng)民為了減少付出往往會(huì)選擇不參與，即使參與到公共服務(wù)當(dāng)中，也只做一些與自身利益緊密相關(guān)的事情，或者通過不正當(dāng)?shù)氖侄螕p害公共服務(wù)的公平性。

2.4 傳統(tǒng)的環(huán)境觀念

農(nóng)民難以改變的傳統(tǒng)環(huán)境觀念表現(xiàn)在，一是農(nóng)民們普遍認(rèn)為提供公共服務(wù)本身就是政府做的事，參不參與和自己并沒有太多的直接聯(lián)系。這一點(diǎn)從側(cè)面反映出農(nóng)民對(duì)地方政府某種意義上的依賴；二是認(rèn)為參與社會(huì)公共服務(wù)只是個(gè)走形式， 最終如何治理還是以政府的要求為準(zhǔn)，這種心態(tài)和觀念限制了其積極性；三是農(nóng)村年輕勞力大量外流，在村農(nóng)民觀念改變較難。

2.5 非組織化參與

農(nóng)民參與能力不足除了有上述表現(xiàn)之外，其最根本的不足表現(xiàn)為組織載體缺失，農(nóng)民參與原子化、碎片化。村民在參與本村生態(tài)環(huán)境治理過程中，當(dāng)不能表達(dá)自身利益訴求時(shí)，只能采取“抗?fàn)帯钡姆绞絹砭S護(hù)自己利益，并對(duì)參與公共事務(wù)失去積極性。

因此，情感依賴與資源依賴導(dǎo)致農(nóng)民依賴的弱化，個(gè)人利益、環(huán)保意識(shí)、非組織化參與導(dǎo)致農(nóng)民參與上限不足，最終影響到農(nóng)民的不參與行為。

3.破解農(nóng)民參與困境的對(duì)策

農(nóng)村依賴弱化以及參與上限導(dǎo)致了農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的不參與。針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理中的農(nóng)民不參與問題，需要貫徹“中和”理念，既要通過順應(yīng)發(fā)展規(guī)律適度而行，也要正視矛盾差異，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，要從根本上解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中農(nóng)民參與的問題就必須運(yùn)用“中和”思維，培育農(nóng)民與國(guó)家、農(nóng)民與村莊社區(qū)的依賴性，強(qiáng)化農(nóng)民參與的組織化水平，培育農(nóng)民環(huán)保意識(shí)與集體精神。

第一，培育農(nóng)民與國(guó)家、農(nóng)民與村莊社區(qū)的依賴關(guān)系。在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化條件下，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)使得農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯分化，農(nóng)業(yè)收入已不再是農(nóng)民的主要收入來源，農(nóng)民對(duì)土地的依賴關(guān)系明顯降低，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的依賴程度遠(yuǎn)不如以前那么強(qiáng)烈。政府主導(dǎo)的農(nóng)村治理包括環(huán)境治理要成功動(dòng)員村民參與并形成村莊集體行動(dòng)就需要轉(zhuǎn)變地方政府的治理思維，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)型，并大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。通過公共服務(wù)重構(gòu)政府與農(nóng)民互惠互賴的關(guān)系，通過大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來重構(gòu)村民與村莊社區(qū)的依賴關(guān)系，將成為未來農(nóng)村治理的主要方向。

第二，強(qiáng)化農(nóng)民參與的組織化水平。引領(lǐng)農(nóng)民成立農(nóng)村基層環(huán)保組織，將原子化、碎片化的農(nóng)民通過具體的集體活動(dòng)整合起來，以提升農(nóng)民參與的歸屬感，增強(qiáng)農(nóng)民參與環(huán)境治理的積極性與責(zé)任心，突破農(nóng)民參與上限。同時(shí)，只有在組織化參與中，才能強(qiáng)化農(nóng)民之間的情感紐帶，培育農(nóng)民合作意識(shí)與協(xié)調(diào)能力。