信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用研究

呂振亞

許昌市規(guī)劃信息中心 河南 許昌 461000

1 信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用

我國(guó)信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用起步于20世紀(jì)80年代，是政府組成部門信息化開展應(yīng)用較早、技術(shù)種類較多、構(gòu)建難度較大、發(fā)展速度較快的信息化行業(yè)。以武漢、廣州等地為代表的規(guī)劃信息化技術(shù)應(yīng)用先發(fā)城市，先后引入了地理信息系統(tǒng)、全球定位、衛(wèi)星遙感、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)等先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建出城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理、三維輔助決策、遙感監(jiān)測(cè)、規(guī)劃公眾參與等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，率先實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃工作主要環(huán)節(jié)的人機(jī)互動(dòng)信息化。

1.1 內(nèi)先進(jìn)地市信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用情況

1.1.1 廣州市。廣州市20世紀(jì)80年代開始規(guī)劃信息化建設(shè)，前期主要研發(fā)了地下管線信息系統(tǒng)、“一站式”窗口業(yè)務(wù)系統(tǒng)、空間地理數(shù)據(jù)庫(kù)和建筑三維審批等相關(guān)系統(tǒng)。2016年啟動(dòng)“多規(guī)合一”工作，按照“規(guī)劃引領(lǐng)、平臺(tái)整合、市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同”的總體思路，優(yōu)先選擇了14項(xiàng)條件成熟的專項(xiàng)規(guī)劃開展“多規(guī)合一”。廣州市重點(diǎn)建設(shè)的“多規(guī)合一”信息平臺(tái)完成了“3大整合”：一是流程整合，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程和國(guó)土、規(guī)劃業(yè)務(wù)流程；二是數(shù)據(jù)整合，集成基礎(chǔ)地理、空間規(guī)劃、行政審批、政務(wù)大數(shù)據(jù)和開放大數(shù)據(jù)5大數(shù)據(jù)；三是系統(tǒng)整合，整合空間規(guī)劃、國(guó)土管理、行政審批、項(xiàng)目管理、共享服務(wù)5大系統(tǒng)，形成橫向貫通市級(jí)各部門，向上對(duì)接部、省信息系統(tǒng)，向下聯(lián)動(dòng)各區(qū)系統(tǒng)的大平臺(tái)，為推進(jìn)全國(guó)“多規(guī)合一”提供了有益借鑒。

1.1.2 武漢市。武漢市規(guī)劃信息化建設(shè)起步于1992年，目前構(gòu)建了“1個(gè)中心（即信息資源管理中心）、3項(xiàng)工程（即數(shù)字國(guó)土、數(shù)字規(guī)劃和數(shù)字城市工程）、5類系統(tǒng)（即調(diào)查采集類、設(shè)計(jì)支撐類、集成監(jiān)管類、分析決策類、公共服務(wù)類系統(tǒng)）、6項(xiàng)支撐（即信息化組織機(jī)構(gòu)、制度、技術(shù)、人才、經(jīng)費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)）”的國(guó)土規(guī)劃信息化工作框架，有力推進(jìn)了信息化建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，數(shù)字城市智慧城市建設(shè)全國(guó)領(lǐng)先，為服務(wù)武漢市城市建設(shè)、提高政府行政效能、促進(jìn)政務(wù)公開、提供便民服務(wù)發(fā)揮了重要的作用。

1.1.3 南京市。南京市規(guī)劃信息化建設(shè)始于1998年，市先后建立了規(guī)劃編制管理信息系統(tǒng)、規(guī)劃用地管理系統(tǒng)、市政交通規(guī)劃信息平臺(tái)、南京地理信息公共服務(wù)平臺(tái)、城市設(shè)計(jì)三維平臺(tái)等20多個(gè)系統(tǒng)和平臺(tái)。其中，“南京數(shù)字規(guī)劃”信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了從地形圖現(xiàn)狀到控制性詳細(xì)規(guī)劃、規(guī)劃方案、規(guī)劃許可、施工前驗(yàn)線、竣工測(cè)量和建設(shè)后的現(xiàn)勢(shì)性地形圖更新的全過程的、圖文一體化的動(dòng)態(tài)跟蹤、管理和監(jiān)控。

1.2 國(guó)內(nèi)先進(jìn)地市信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 與時(shí)俱進(jìn)，搶抓時(shí)代機(jī)遇。20世紀(jì)80年代計(jì)算機(jī)技術(shù)、地理信息技術(shù)剛剛出現(xiàn)，武漢、廣州等地就將新技術(shù)與規(guī)劃工作相結(jié)合，先后建立了3個(gè)版本（基于無(wú)線通信技術(shù)、基于虛擬專用網(wǎng)技術(shù)和基于IOS）的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)及規(guī)劃信息平臺(tái)。近年來(lái)，在國(guó)家提出空間規(guī)劃體系改革和“多規(guī)合一”相關(guān)要求后，武漢、廣州等地又率先探索，通過建設(shè)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，整合國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等數(shù)據(jù)資源，在行業(yè)部門之間實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和業(yè)務(wù)的互通互聯(lián)、共建共享。如武漢市2014年4月出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)武漢市國(guó)土規(guī)劃信息資源整合共享平臺(tái)建設(shè)方案的通知》，通過國(guó)土規(guī)劃共享平臺(tái)，建立了一套完整的國(guó)土規(guī)劃大數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用體系。廣州市2012年在全國(guó)特大城市中率先開展“三規(guī)合一”，待“三規(guī)合一”相對(duì)成熟后啟動(dòng)“多規(guī)合一”，并頒布了《廣州市“多規(guī)合一”工作方案》。通過分析國(guó)土規(guī)劃和各相關(guān)部門專業(yè)規(guī)劃的核心內(nèi)容、管控要素、用地標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施機(jī)制等，將環(huán)保、體育、衛(wèi)生、交通、市政、水務(wù)等多個(gè)部門的專業(yè)規(guī)劃納入“一張圖”平臺(tái)，構(gòu)建起各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.2.2 全域普查，現(xiàn)狀數(shù)據(jù)建庫(kù)。廣州市“多規(guī)合一”探索中，在全域劃定19300多個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)絡(luò)，以網(wǎng)格為單位進(jìn)行摸查，發(fā)動(dòng)市、區(qū)、街鎮(zhèn)約10萬(wàn)人參與大普查，共核查道路街巷16萬(wàn)條，建筑物437余棟，以及人口、單位等現(xiàn)狀信息，又將各種空間要素信息疊加，實(shí)現(xiàn)可定位、可計(jì)算、可分析、可評(píng)估、可考核的用地、設(shè)施、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀一張圖。武漢市在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、發(fā)布、注冊(cè)、更新過程中，建立了信息共享標(biāo)準(zhǔn)體系，為信息共享連通了道路。其國(guó)土規(guī)劃大數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用系統(tǒng)，不僅包含國(guó)土、規(guī)劃等信息資源，還集成了環(huán)保、民政、公安等部門的人口、環(huán)境、資源等信息，建立了1千多個(gè)圖層的專題地理信息庫(kù)。

1.2.3 強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)共建共享。廈門市多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，不僅統(tǒng)一全市空間坐標(biāo)體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，保障空間信息共享，而且統(tǒng)一系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)，支持各單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)與平臺(tái)的信息交換。各部門通過平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)共用共享，就業(yè)務(wù)共商共議，并以此為基礎(chǔ)著力于空間的共治共管。廣州市按照“一數(shù)一源、集中統(tǒng)一分享、分層分級(jí)管理”的數(shù)據(jù)治理觀念，通過提供數(shù)據(jù)模板、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一坐標(biāo)系，對(duì)新收集的全市土地利用現(xiàn)狀、公共服務(wù)設(shè)施等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)整理、拼合和符號(hào)化，形成了全域用地現(xiàn)狀、公共服務(wù)設(shè)施、道路交通、地名地址和標(biāo)準(zhǔn)建筑物等專項(xiàng)圖，為“多規(guī)合一”提供數(shù)據(jù)支撐。南京市制定了數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和GIS建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)中心涵蓋了基礎(chǔ)測(cè)繪成果、規(guī)劃編制成果、規(guī)劃實(shí)施管理成果及相關(guān)政務(wù)信息等各類信息資源。

1.2.4 立足于用，健全配套制度。武漢市在推動(dòng)國(guó)土規(guī)劃信息資源整合中，出臺(tái)了《武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局技術(shù)信息管理辦法》、《武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局規(guī)劃數(shù)據(jù)共建共享管理規(guī)定》等相關(guān)配套文件；廈門市在多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)實(shí)踐中，建立了《多規(guī)合一空間規(guī)劃管理辦法》、《生態(tài)控制線管理實(shí)施規(guī)定》等一系列部門業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)制度。南京市在推行電子報(bào)批中，頒布了《南京市規(guī)劃局建筑工程規(guī)劃審批數(shù)字報(bào)建規(guī)定》、《關(guān)于簡(jiǎn)化規(guī)劃審批中涉及建筑面積核算的有關(guān)問題的通知》等配套文件。

2 信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)用中存在的問題

我國(guó)大部分地區(qū)在信息化發(fā)展過程中，面臨規(guī)劃信息化應(yīng)用起步晚、應(yīng)用層次淺、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一、規(guī)章制度有待健全等問題，主要表現(xiàn)為：

2.1 頂層設(shè)計(jì)不系統(tǒng)

規(guī)劃信息化建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)和政策支持上缺位，發(fā)展相對(duì)緩慢。隨著新技術(shù)應(yīng)用廣度、深度的不斷拓展和改革的不斷深入，空間規(guī)劃體系及多規(guī)合一等問題接踵而來(lái)，如不抓住“放管服”背景下的改革機(jī)遇，抓緊布局規(guī)劃信息化工作，后續(xù)工作開展將困難重重。

2.2 基礎(chǔ)資料不清楚

城市精細(xì)化管理及智慧化建設(shè)的前提，是多種、多源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息化。于規(guī)劃工作而言，對(duì)城市基礎(chǔ)信息的空間化定位要求較高，尤其是涉及空間管理的地形、地貌及人口分布等規(guī)劃資料。目前，我國(guó)大部分地區(qū)尚未開展全面性、全域性地理信息普查，部分領(lǐng)域雖進(jìn)行了行業(yè)普查，但空間位置缺失或數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。數(shù)據(jù)資源信息化建設(shè)緩慢，并無(wú)法同系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)相協(xié)調(diào)[1]。此外，已進(jìn)行空間定位的基礎(chǔ)資料，也存在坐標(biāo)系未統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，難以形成區(qū)域“一張圖”。

2.3 機(jī)制建設(shè)不完善

信息化技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的推廣應(yīng)用需要配套建設(shè)相關(guān)機(jī)制和制度。目前，大部分規(guī)劃信息化建設(shè)和應(yīng)用相對(duì)分散，尚未建立統(tǒng)一的信息資源匯交機(jī)制，缺少“共建、共用、共享”的信息資源流轉(zhuǎn)體系，較少考慮跨部門的共用。特別是空間規(guī)劃信息數(shù)據(jù)交換中，不同部門之間互聯(lián)互通難、信息共享難等問題仍然存在，建設(shè)分散化、應(yīng)用條塊化、信息割裂化和服務(wù)碎片化等現(xiàn)象仍較為突出。另外，規(guī)劃信息化技術(shù)的組織架構(gòu)、建章立制、項(xiàng)目管理、系統(tǒng)開發(fā)、數(shù)據(jù)入庫(kù)、應(yīng)用研究等方面尚未建立統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的制度保障機(jī)制。建設(shè)過程中相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、應(yīng)用共享機(jī)制、信息化安全與應(yīng)急保障機(jī)制、信息化工作考核機(jī)制和人才隊(duì)伍建設(shè)培養(yǎng)機(jī)制等也有待完善。

2.4 多種規(guī)劃未合一

在國(guó)家空間規(guī)劃體系和“多規(guī)合一”新形勢(shì)下，“多規(guī)合一”已勢(shì)在必行，而建立“多規(guī)合一”信息平臺(tái)是開展這項(xiàng)工作的必選項(xiàng)。據(jù)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80余種，非法定規(guī)劃更是不計(jì)其數(shù)[2]。部分地市多規(guī)共存現(xiàn)象普遍，且未在空間位置上準(zhǔn)確套合。

建議提前謀劃、抓緊布局多規(guī)合一相關(guān)工作，并在統(tǒng)一的“多規(guī)合一”平臺(tái)上建立控制線體系，以優(yōu)化空間布局，有效配置土地資源，提高空間管控水平和治理能力。

3 信息化在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用建議

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》決定“組建自然資源部”，并賦予其“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的重要職責(zé)。規(guī)劃信息化工作涉及信息化行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)管理服務(wù)、信息系統(tǒng)開發(fā)、技術(shù)應(yīng)用研究、日常綜合服務(wù)等各個(gè)方面，技術(shù)更新快、建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金多。先進(jìn)地市規(guī)劃信息化建設(shè)之所以取得實(shí)效，在于立足本市實(shí)際，緊跟時(shí)代步伐，完善配套，逐步建立了全方位的、多層面的系統(tǒng)開發(fā)、推廣、應(yīng)用、維護(hù)等實(shí)施方案，并持之以恒推進(jìn)信息化工作。針對(duì)信息化在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用，建議如下：

3.1 搶抓機(jī)遇，做好頂層設(shè)計(jì)

抓住新一輪機(jī)構(gòu)改革及“放管服”的機(jī)遇，抓緊制定本地區(qū)規(guī)劃信息化戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì)。建議部門成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一調(diào)配數(shù)據(jù)、人、財(cái)?shù)葘ｍ?xiàng)資源?？裳?qǐng)國(guó)內(nèi)行業(yè)專家協(xié)助制定規(guī)劃信息化五年發(fā)展規(guī)劃?；虿捎霉_招標(biāo)方式，確定國(guó)內(nèi)較有經(jīng)驗(yàn)的信息化頂層設(shè)計(jì)公司，協(xié)助確定發(fā)展方向與組織架構(gòu)。同時(shí)，組織本地區(qū)相關(guān)部門聯(lián)合共建，形成信息化項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理、數(shù)據(jù)資源的集成共享和信息化成果的全面應(yīng)用的工作格局。

3.2 摸清家底，形成“一張底圖”

應(yīng)用信息技術(shù)支持規(guī)劃工作時(shí)，首先可以將城市開發(fā)數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)當(dāng)作切入點(diǎn)[3]。一是建議開展規(guī)劃、測(cè)繪、地下管線及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的采集、積累、建庫(kù)和挖掘工作，集成各項(xiàng)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)。二是多部門協(xié)作、多行業(yè)參與，進(jìn)行國(guó)土、人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的收集工作，將常規(guī)的、非地理信息數(shù)據(jù)落到一張圖上。三是在摸清本地區(qū)各部門、各行業(yè)基礎(chǔ)地理信息后，強(qiáng)化數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，深挖數(shù)據(jù)內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理、監(jiān)控、分析和應(yīng)用的全方位管理，為形成“一張底圖”打下基礎(chǔ)。

3.3 健全機(jī)制，提供制度保障

規(guī)劃是“三分編制、其分實(shí)施”，規(guī)劃“落地”離不開實(shí)施機(jī)制與配套制度的保障[4]。一是研究制定電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，做到數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑統(tǒng)一、管理編碼統(tǒng)一、格式規(guī)范統(tǒng)一。進(jìn)一步探索建立數(shù)據(jù)成果匯交與共享機(jī)制，打破數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)跨行業(yè)數(shù)據(jù)匯交，便于各地區(qū)不同部門之間的信息資源共享共用。二是建立涉密信息及個(gè)人隱私信息保護(hù)制度，為規(guī)劃信息化發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、安全的運(yùn)行環(huán)境。三是建立健全信息系統(tǒng)運(yùn)維管理制度、信息化培訓(xùn)管理制度、信息化采購(gòu)管理制度等配套制度，制定完善系統(tǒng)運(yùn)行相關(guān)實(shí)施方案、技術(shù)操作手冊(cè)等，支撐整個(gè)規(guī)劃信息化工作科學(xué)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.4 共建共享，推動(dòng)“多規(guī)合一”

建議在啟動(dòng)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，以平臺(tái)為契機(jī)，整合本地區(qū)各部門數(shù)據(jù)資源，建立發(fā)改、自然資源和規(guī)劃、住建等不同部門的縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同管理機(jī)制，促進(jìn)多部門項(xiàng)目審批（包括用地規(guī)劃許可、工程規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收等不同階段）的流程優(yōu)化，以“一站式”服務(wù)簡(jiǎn)化行政審批程序，實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)審批”向“主動(dòng)推動(dòng)”、由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的雙重轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)束語(yǔ)

21世紀(jì)，信息化水平已經(jīng)成為衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的顯著標(biāo)志。規(guī)劃信息化作為信息化發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一翼，其建設(shè)任重道遠(yuǎn)。建議主動(dòng)適應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)，主動(dòng)搶抓國(guó)家改革發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合不同地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃實(shí)際，俯下身子，趟出路子，真正以規(guī)劃信息化助推城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。